Законы на региональном уровне. Раздел i

Общая характеристика системы регионального законодательства

Начиная рассматривать вопрос о характеристике системы регионального законодательства на примере Российской Федерации, необходимо обратить внимание на то, что в современной отечественной юридической литературе можно обнаружить указание на определенную условность термина «региональное законодательства» и его синонимичностью с понятием «законодательство субъекта Российской Федерации». При этом обе вышеназванные конструкции одинаково справедливы и могут быть обнаружены в нормах действующего федерального и регионального законодательства.

Гораздо более важной, нежели терминологическая проблема, выступает задача определения состава регионального законодательства. Поскольку, безусловно, современное региональное законодательство представлено совокупностью нормативно-правовых актов, однако, каких именно не совсем ясно. В этой связи, наиболее обоснованной с научной точки зрения представляется позиция о целесообразности понимания законодательства в качестве всей совокупности нормативно-правовых актов, принятых и действующих на территории субъекта РФ (а не только законов).

В связи со сказанным выше, статус нормативно-правовых актов субъектов РФ должен придаваться актам, действующим на всей территории субъекта РФ, юридические предписания которых обязательны для соблюдения всеми находящимися на соответствующей территории органами местного самоуправления, организациями, гражданами и иными лицами.

Проведенный выше анализ терминологических и сущностных особенностей регионального законодательства, позволяет сделать вывод о возможности определить рассматриваемую систему следующим образом:

Определение 1

Региональное законодательство – это совокупность, принятых в установленном порядке на территории субъектов Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов.

Система регионального законодательства

Система регионального законодательства, будучи сложным, многоуровневым образованием характеризуется наличием собственной иерархической структуры составляющих ее элементов. Так, прежде всего, все элементы системы регионального законодательства подразделяются на две большие группы – законы субъектов РФ и подзаконные нормативно-правовые акты регионального значения.

При этом, вышеназванные группы, в свою очередь, также обладают свойством системности и обладают внутренней структурой. В зависимости от юридической силы законы субъектов РФ подразделяются на:

Конституции, отличающиеся высшей юридической силой в системе регионального законодательства Республик в РФ и уставы, принимаемые в аналогичном качестве во всех иных субъектах, за исключением республик. Правовая природа конституции и устава субъекта РФ, в качестве основного регионального закона состоит в том, что в соответствии с Конституцией РФ, данным нормативно-правовым актом определяется статус соответствующего субъекта, устанавливается система региональных органов государственной власти, а также закрепляются иные положения, имеющие значение для установления основ регионального законодательства;
Простые региональные законы, в том числе принятые на референдуме. При этом в случае принятия на уровне субъекта РФ какого-либо закона, преимущественно регулирующего определенную сферу общественных отношений, его нормами может устанавливаться правило о том, что все другие региональные законы должны ему соответствовать, под угрозой неприменения юридических предписаний последних;

В свою очередь, подзаконные нормативно-правовых акты субъектов РФ, будучи элементом системы регионального законодательства, также подразделяются на различные виды:

Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не обладающие статусом закона, и принимаемые, как правило, в форме постановлений соответствующего органа;
Издаваемые в форме указов и постановлений нормативные акты высшего должного лица субъекта РФ;
Нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа субъекта РФ – правительства, администрации субъекта, принимаемые в форме постановлений;
Нормативные акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ, подчиненных высшему должностному лицу или исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Могут быть изданы в форме приказов и постановлений, именуемых также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Место системы регионального законодательства в правовой системе РФ

В процессе рассмотрения вопроса о системе регионального законодательства, неоднократно было обращено внимание на то, что соответствующая система отличается сложностью и неоднородностью, что вкупе с обширностью территории нашей страны и большим количеством ее субъектов, актуализирует вопрос о месте регионального законодательства в системе РФ.

При этом в настоящее время в нашей стране признается существование трехуровневой системы правового регулирования общественных отношений:

Федеральный уровень, представленный нормативно-правовыми актами РФ;
Региональный уровень, состоящих из рассмотренных выше нормативный актов субъектов РФ;
Муниципальный уровень, образуемые НПА, принимаемыми органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

Вопрос о соотношении вышеназванных уровней, одним из которых признается региональное законодательство, разрешается таким образом, что нормы Конституции и федерального законодательства действуют на территории любого субъекта РФ, независимо от наличия либо отсутствия специальных указаний в НПА субъекта РФ на этот счет.

Федеральные нормативные акты, принятые по вопросам, находящимся в ведении субъекта РФ, действуют на региональном уровне только в том случае, если иное не установлено законодательством субъекта РФ. При этом при наличии противоречия в подобной ситуации, применению подлежат положения нормативно-правовых актов регионального значения.

Замечание 1

Таким образом, вопрос о соотношении норм федерального и регионального законодательства не всегда решается однозначно и анализируется в каждом конкретном случае отдельно, исходя из тех положений, которые установлены ст. 76 Конституции РФ, применительно к разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов.

К региональному законодательству (официально - "законодательству субъектов РФ") относят не только конституции республик в составе РФ или уставы (положения) других субъектов РФ, но и подзаконные акты, изданные исполнительной властью регионов (указы и распоряжения президентов республик и губернаторов, постановления региональных правительств).

На этом региональном уровне системы законодательства мы сталкиваемся с еще большим количеством проблем, в числе которых соответствие региональных законов федеральным; разграничение предметов регулирования законов и подзаконных нормативно-правовых актов; так называемое "встречное" (или опережающее) законотворчество субъектов РФ по вопросам совместного ведения; качество регионального законодательства; использование субъектами РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне.

Во многом эти проблемы проистекают, как ни парадоксально, из самой Конституции РФ, ст. 71 которой закрепляет вопросы, находящиеся в исключительном ведении РФ; ст. 72 - вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ; а ст. 73 относит вопросы "остаточной" компетенции к ведению субъектов РФ.

Конституция РФ закрепляет принцип приоритета федерального законодательства перед региональным. По вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ принимают законы и иные нормативные акты в соответствии с федеральными (п. 2 ст. 76). Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по вопросам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае же возникновения противоречий между ними действует федеральный закон (п. 5 ст. 76).

В Конституции РФ также содержится некоторая оговорка относительно "остаточной" компетенции. В случае противоречия нормы время в РФ действуют основы законодательства о культуре, об охране здоровья граждан, основы лесного законодательства.

Этот вид кодификационных актов теряет свое значение, несмотря на важность содержащихся в них положений. Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется его содержанием, объемом и сферами регулирования им общественных отношений, направленностью на объединение действующих норм и одновременное внесение нормативных новелл. Представляется, что именно кодификационные акты, отражающие федеративный характер государства, должны получить дальнейшее развитие в России и стать рамочными законами (хотя отечественная юриспруденция не оперирует подобным понятием).

Конституция РФ разграничивает вопросы, относящиеся к исключительному ведению Федерации (ст. 71) и к совместному ведению Федерации и ее субъектов. По первой группе вопросов принимаются только федеральные законы, по второй - федеральные законы и законы субъектов РФ. В настоящее время в отечественном законодательстве формально нет рамочных законов, хотя некоторые, по сути, являются таковыми исходя из их содержания.

Учитывая федеративную форму государственного устройства и огромное разнообразие субъектов федерации, принятие рамочных законов представляется необходимым.

Устанавливая общие принципы и условия для всех субъектов РФ, они позволяют учитывать региональные и местные особенности, экономические, социально-политические, демографические, культурологические и иные факторы и традиции. Детальное регулирование Центром в сочетании с недостаточной самостоятельностью регионов и мест - одна из основных причин неэффективности законодательства.

В соответствии с логикой построения системы законодательства обычные законы, кодексы и кодифицирующие акты обладают одинаковой юридической силой, так как принимаются парламентом в установленном порядке простым большинством голосов. Однако между ними существуют "горизонтальные" связи, которые не сводятся к иерархическим и субординационным. Несмотря на одинаковую юридическую силу указанных актов, в кодексах закрепляются положения о приоритете содержащихся в них норм. Кодифицирующие акты не столь категоричны на этот счет. Некоторые (например, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") не содержат вообще никаких положений о месте данных актов в системе законодательства. Федеральный закон "Об образовании", напротив, закрепляет положение о том, что другие законы и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ в области образования должны приниматься в соответствии с этим законом (п. 1 ст. 3).

Отсутствие в кодификационных актах положений о закреплении приоритета их норм вносит хаос в федеральное законодательство и федерального закона норме регионального, принятого в соответствии со ст. 73, действует норма регионального закона (ч. 6 ст. 76).

Основным стержнем всех противоречий является ст. 72 Конституции РФ, содержащая перечень вопросов, относящихся к совместному ведению. В настоящее время она стала своего рода тормозом дальнейшего развития федеративных отношений, особенно в области законодательства. Ст. 72 Конституции РФ не содержит принципов разграничения "совместного ведения", поэтому при конструировании очередного законопроекта, регулирующего вопросы совместного ведения, разработчики каждый раз сталкиваются с этой проблемой. Мало помогает и принятый в 1999 г. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", содержание которого едва ли длиннее его названия.

Фактически ни Конституция РФ, ни упомянутый закон не предусматривают какого-либо специального порядка рассмотрения и принятия законов, регулирующих вопросы совместного ведения. Более того, не закреплен и порядок учета мнения субъектов РФ по законопроекту.

Справедливости ради стоит отметить, что Регламент Правительства Российской Федерации предусматривает согласование проектов своих актов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ч. 2 п. 35). Это означает, что законодательные предложения правительства, перед тем как они направляются в Государственную Думу, проходят согласование с органами власти субъектов РФ.

Вопрос о разграничении полномочий между центром и регионами неоднократно в различных аспектах рассматривался Конституционным Судом РФ. Можно перечислить огромное число постановлений Конституционного Суда РФ, в которых рассматривается вопрос о соответствии Конституции РФ многих актов субъектов РФ, регулирующих как вопросы совместного ведения, так и вторгающиеся в компетенцию центра. О важности проблемы свидетельствует также Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. №I486, предписывающий создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ (п. 1) с целью обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов в РФ Российская газета 2000. 16 авг..

Вопрос соответствия - несоответствия регионального законодательства федеральному во многом связан и с так называемым "опережающим законотворчеством". В то время как проблема соответствия нижестоящих актов вышестоящим еще как-то решается, вопрос о непосредственном разграничении полномочий по-прежнему остается острым.

Пока же проблема разграничения полномочий решается при проектировании законов в каждом конкретном случае. Причем, если при разработке проекта инициаторы предусматривают разграничение полномочий центра и регионов, то при дальнейшем процессе обсуждения эти положения зачастую размываются, становятся неопределенными и расплывчатыми. В тех же случаях, когда предусматривается финансирование из бюджета определенного уровня, как правило, нечетко определяются и источники финансирования. Такие ситуации и приводят к упрекам в том, что региональное законодательство вторично и дублирует федеральное. Многие региональные законы страдают декларативностью в силу того, что в них отсутствует механизм реализации закрепленных норм, хромает законодательная техника См.: Козулин А.И. О некоторых аспектах качества регионального закона// Государство и право 2000. №6. С. 78-84.

Бессистемность, хаотичность, "мелкотемье" федеральных законов приводят к тому, что субъекты РФ принимают собственные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы, по которым еще не приняты акты на федеральном уровне. Конституционный суд РФ неоднократно подчеркивал, что субъекты РФ обладают правом осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения, но эти акты должны быть приведены в соответствие с впоследствии принятым федеральным законом.

Однако на практике регионы, активно осуществляющие" опережающее законотворчество", не всегда спешат привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с принятым позднее федеральным законом, тем более, что он не всегда оказывается качественней и эффективнее регионального. Другие регионы, напротив, не спешат принимать собственные законы, даже если регулирование тех или иных общественных отношений необходимо, аргументируя это отсутствием федерального закона.

Вопрос соответствия - несоответствия нижестоящих актов вышестоящим не порождал бы таких проблем, если бы существовал механизм учета мнения субъектов РФ и корректировки актов федерального уровня в соответствии с ним. Перераспределение полномочий при федеративной форме устройства сверху вниз ни в коей мере не должно отрицать использования законодательного опыта регионов.

Конституцией РФ закреплены такие механизмы, как право законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ (п. 1 ст. 104), представительство субъектов РФ в Совете Федерации, использование права законодательной инициативы депутатов Государственной Думы, поскольку они, так или иначе, представляют интересы своих избирателей в регионах. Однако эти механизмы оказываются недействующими по ряду объективных и субъективных причин.

Субъекты РФ редко используют право законодательной инициативы как со стороны своих законодательных (представительных) собраний, так и через членов Совета Федерации. Это можно объяснить рядом причин. Во-первых, регионы не располагают соответствующими кадровыми, материальными и финансовыми ресурсами разработки проекта надлежащего качества. Во-вторых, регионы не спешат выходить с инициативами, чтобы не возбуждать вопроса о соответствии законодательства различных уровней.

В-третьих, играет роль политический фактор. В личных беседах чиновники говорят о том, что представителям в Совете Федерации не всегда "удобно" и "по чину" выдвигать инициативы в верхней палате Интервью с членами Правительства Республики Татарстан проводились в ходе проекта"Оценка мер социальной защиты малообеспеченных семей с детьми в Республике Татарстан" под эгидой Международной организации труда в Москве (2001). Возможно, что с новациями в Совете Федерации это положение изменится. В-четвертых, многие сетуют на то, что процесс прохождения и обсуждения законопроекта в Государственной Думе долгий, затянутый, что приходится долго ждать результата.

В регионах, как и на федеральном уровне, не разграничены предметы регулирования законодательной и исполнительной властями. Поэтому не понятно, по какому принципу те или иные вопросы должны регулироваться органами законодательной или исполнительной власти. Это обстоятельство позволяет им уходить от проблемы соответствия федеральным законам.

Общая характеристика системы регионального законодательства

Определение 1

Система регионального законодательства

Конституции, отличающиеся высшей юридической силой в системе регионального законодательства Республик в РФ и уставы, принимаемые в аналогичном качестве во всех иных субъектах, за исключением республик. Правовая природа конституции и устава субъекта РФ, в качестве основного регионального закона состоит в том, что в соответствии с Конституцией РФ, данным нормативно-правовым актом определяется статус соответствующего субъекта, устанавливается система региональных органов государственной власти, а также закрепляются иные положения, имеющие значение для установления основ регионального законодательства;
Простые региональные законы, в том числе принятые на референдуме. При этом в случае принятия на уровне субъекта РФ какого-либо закона, преимущественно регулирующего определенную сферу общественных отношений, его нормами может устанавливаться правило о том, что все другие региональные законы должны ему соответствовать, под угрозой неприменения юридических предписаний последних;

Нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа субъекта РФ, не обладающие статусом закона, и принимаемые, как правило, в форме постановлений соответствующего органа;
Издаваемые в форме указов и постановлений нормативные акты высшего должного лица субъекта РФ;
Нормативно-правовые акты высшего исполнительного органа субъекта РФ – правительства, администрации субъекта, принимаемые в форме постановлений;
Нормативные акты иных органов исполнительной власти субъекта РФ, подчиненных высшему должностному лицу или исполнительному органу государственной власти субъекта РФ. Могут быть изданы в форме приказов и постановлений, именуемых также ведомственными нормативно-правовыми актами.

Место системы регионального законодательства в правовой системе РФ

Федеральный уровень, представленный нормативно-правовыми актами РФ;
Региональный уровень, состоящих из рассмотренных выше нормативный актов субъектов РФ;
Муниципальный уровень, образуемые НПА, принимаемыми органами местного самоуправления на уровне муниципальных образований.

Замечание 1

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления.

Базовым исходным для построения системы местного самоуправления в нашей стране является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все другие федеральные законы и законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и названному Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Федеральный закон определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в нашей стране.

В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления - это органы местного самоуправления и прямое волеизъявление граждан.

Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.

К федеральному законодательству, регулирующему местное самоуправление, также относятся:

Федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административною, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. и др.

Федеральные подзаконные акты;

Постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации (например, постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения»); постановления Конституционного Суда Российской Федерации (например, постановление по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» от 17 апреля 1996 г.).

2.3. Региональное законодательство о местном самоуправлении

Нормы федерального законодательства развиваются и конкретизируются в региональном законодательстве, которое в целом соответствует основополагающим положениям федеральной Конституции и законов, но имеет свою специфику и особенности, иногда выходящие за рамки конституционно-правовых основ местного самоуправления и содержащие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.

Основы местного самоуправления в конкретном регионе устанавливаются конституциями республик, уставами других субъектов РФ.

Практически во всех субъектах приняты законы о местном самоуправлении, в которых устанавливаются общие принципы и формы осуществления местного самоуправления, предметы их ведения, территориальная, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, определяются структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, закрепляются гарантии местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

К таким законам, имеющим общий характер, непосредственно примыкают законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам о территориях муниципальных образований, порядке их реорганизации и упразднения, об осуществлении права законодательной инициативы органами местного самоуправления, о правовых актах органов местного самоуправления, об обращении граждан в эти органы, о государственной регистрации уставов муниципальных образований.

В большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Особенность регионального избирательного законодательства состоит в том, что в ряде субъектов действует один закон - о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, во многих субъектах два закона - о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований. В некоторых субъектах действуют законы об отзыве депутатов представительных органов местного самоуправления. Законодательство субъектов РФ регулирует и другие формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного Самоуправления, в том числе об организации территориального общественного самоуправления, о порядке проведения собраний (сходов) граждан и др.

Для оптимальной организации и эффективного функционирования органов местного самоуправления важное значение имеют законы субъектов РФ, регулирующие вопросы статуса и социальных гарантий депутатов представительных органов и глав местного самоуправления, муниципальной службы, прав и обязанностей муниципальных служащих, укрепление экономических и финансовых основ местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое их наделение осуществляется как федеральными законами, так и законами субъектов РФ.

В ряде республик, краев, областей законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими федерального и регионального законодательства.

ст. 76 Конституции РФ установлено, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ведения РФ, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч. 1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч. 2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Далее в указанной статье зафиксировано: «законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в России, действует федеральный закон (ч.5). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, изданным в соответствии с частью четвёртой настоящей статьи, действует акт субъекта РФ. (ч.6).

Статья 27 Федерального закона Российской Федерации № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации» от 22 сентября 1999 года также устанавливает, что правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обеспечивают соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Президент Российской Федерации вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае возникновения разногласий при реализации указанного положения Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.