Основания и порядок ввода чрезвычайного положения на территории рф. Ведение гражданской обороны Глава i

(ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН №28-ФЗ ОТ 12.02.98 г.)

«ГРАЖДАНСКАЯ ОБОРОНА – СИСТЕМА МЕРОПРИЯТИЙ ПО ПОДГОТОВКЕ К ЗАЩИТЕ И ПО ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ, МАТЕРИАЛЬНЫХ И КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ОПАСНОСТЕЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ВЕДЕНИИ ВОЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ ИЛИ ВСЛЕДСТВИЕ ЭТИХ ДЕЙСТВИЙ, А ТАКЖЕ ПРИ ВОЗНИКНОВЕНИИ ЧС ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА».
Ведение обороны на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны , фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях. Как видно из приведенной выдержки преамбулы закона основной упор делается на ЧС военного характера, но нарастающие по проявлениям ЧС природного и техногенного характера, а также угроза терроризма постепенно смещают акценты деятельности именно к ним. В целом российская система ГОЧС представляет собой достаточно эффективную систему, во многом корреспондирующую с аналогичными системами в других странах и базирующуюся как на собственном опыте, так и на международном опыте.

Ниже показаны основные принципы действий ГОЧС федерального уровня (рис.) и схема деятельности ГОЧС субъектов федерации (рис.).
Рис. 11 Схема реализации задач гражданской обороны

Рис. 12. Схема организации гражданской обороны на примере Москвы
В целом созданная в России система ГОЧС позволяет решать задачи как для ЧС военного времени, так и противодействия ЧС природного и техногенного характера. В связи с тем, что изучение дисциплины «Гражданская оборона» имеет собственную программу, то в данном учебном пособии приведены только основные подходы к ее реализации.
Заключение

Учебное пособие «Управление в чрезвычайных ситуациях», материал которого изложен выше базируется на основных положениях программы обязательной общепрофессиональной дисциплины "Безопасность жизнедеятельности", в которой соединена тематика безопасного взаимодействия человека со средой обитания (производственной, бытовой, городской, природной) и вопросы защиты от негативных факторов чрезвычайных ситуаций. Изучением дисциплины достигается формирование у специалистов представления о неразрывном единстве эффективной профессиональной деятельности с требованиями к безопасности и защищенности человека. Реализация этих требований гарантирует сохранение работоспособности и здоровья человека, готовит его к действиям в экстремальных условиях.

Учебное пособие представило материал, необходимый для закрепления у обучаемых теоретических знаний и некоторых практических навыков, необходимых для:

Создания комфортного (нормативного) состояния среды обитания в зонах трудовой деятельности и отдыха человека ;

Идентификации негативных воздействий среды обитания естественного, техногенного и антропогенного происхождения;

Разработки и реализации мер защиты человека и среды обитания от негативных воздействий;

Проектирования и эксплуатации техники, технологических процессов и объектов экономики в соответствии с требованиями по экологической безопасности;

Обеспечение устойчивости функционирования объектов и технических систем в штатных и чрезвычайных ситуациях;

Принятия решений по защите производственного персонала и населения от возможных последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и применения современных средств поражения, а также принятия мер по ликвидации их последствий;

Прогнозирования развития негативных воздействий и оценки последствий их действия.

Основной материал пособия развивает положения, изложенные в учебниках «Основы экологической безопасности строительства» и «Экологическая безопасность строительства» в большей части по взаимодействию с международными организациями при возникновении Чрезвычайных Ситуаций мирного времени.

В приложениях к учебному пособию приведен картографический материал по Российской Федерации, при помощи которого студенты смогут решать как учебные, так и практические задачи по оценке уязвимости территорий страны при их строительном освоении , оценивать природные и техногенные опасности и прогнозировать возникновение различных типов Чрезвычайных Ситуаций.
ГЛОССАРИЙ

Настоящий глоссарий содержит термины, встречающиеся в учебном пособии. Приводятся различные случаи употребления терминов.

Оценка (в период после наступления события, иногда оценка ущерба и потребностей)

Деятельность по определению воздействия чрезвычайной ситуации или события на общество, потребностей в чрезвычайных мерах для спасения и сохранения жизней и мер по оказанию чрезвычайной помощи и скорейшего восстановления. Это- поэтапный процесс выполняемый совместно заинтересованными ведомствами, по оценке, интерпретации информации из различных источников, касающейся как прямого так и косвенного ущерба, последствий ЧС краткосрочного и продолжительного характера. Сюда также входит оценка не только того, что произошло и какая помощь может потребоваться, но и определение целей и путей оказания чрезвычайной помощи. Внимание должно уделяться как краткосрочным потребностям так и долгосрочным последствиям события.

Оценка ущерба или оценка потерь

Подготовка специфических количественных калькуляций материального ущерба, понесенного в результате ЧС, включая выработку рекомендаций по реконструкции оборудования и сооружений и восстановлению хозяйственной деятельности и сельского хозяйства.

Катастрофа, бедствие, чрезвычайная ситуация

Неожиданное происшествие , нарушающее хозяйственную деятельность и нормальное функционирование общества. События или ряд событий, приводящих к человеческим жертвам и/или материальным потерям, разрушениям инфраструктуры, разрушению жизненно важных услуг и уменьшению средств к существованию в масштабе, при котором пострадавшие не могут справиться с создавшейся ситуацией без посторонней помощи. Термин чрезвычайная ситуация иногда употребляется для описания катастрофической ситуации, при которых нарушается нормальный образ жизни (или экологической системы) и требуется чрезвычайное вмешательство извне для спасения и сохранения человеческих жизней и/или окружающей среды. ЧС часто классифицируются согласно причинам, которыми они были вызваны и быстроты последствий. (Смотри также внезапные стихийные бедствия, медленно нарастающие катастрофы, технологические катастрофы, промышленные катастрофы).

Управление в чрезвычайных ситуациях

Общий термин, включающий в себя все аспекты планирования и оказания чрезвычайной помощи, как в период наступления ЧС так и на последующем этапе. Он относится как к контролю риска так и к управлению в ЧС.

Митигация ЧС

Общий термин, включающий в себя все меры, предпринимаемые при приближении наступления разрушительного события , включая подготовительные и долгосрочные меры по снижению его разрушительного воздействия, включает также процесс планирования и осуществления мер по снижению потерь от ожидаемых природных и промышленных катастроф. Стратегия и защитные мероприятия разрабатываются на основе оценки риска и политических решений касающихся уровней допустимого риска, и средств необходимых для этого со стороны государственных, и региональных органов и внешних спонсоров.

Термин митигация используется некоторыми организациями/авторами в более узком смысле, который не включает подготовительные мероприятия и планирование. Иногда в понятие митигация включалось оказание чрезвычайной помощи после наступления события, что в таком случае приравнивается управлению в ЧС, как это сформулировано в настоящем глоссарии.

Подготовленность к ЧС

Мероприятия, которые приводят общество в состояние готовности общества:

(а) прогноз и заблаговременное планирование необходимых превентивных мер в отношении надвигающейся опасности (в случаях, когда заблаговременное предупреждение возможно), и

(б) реагирование и проведение мер по нейтрализации последствий ЧС путем организации и предоставления эффективной помощи и других видов содействия. Подготовленность включает создание и регулярную проверку систем предупреждения (связанных с системой прогнозирования) и планов по эвакуации и других мер, предпринимаемых в целях снижения опасности и для сведения к минимуму числа жертв и материального ущерба; обучение и переподготовку персонала и просвещение населения в зоне риска; создание определенных разработок стандартов, правил и оперативных планов на период ЧС; защиту средств и ресурсов, включая накопление запасов и распределение фондов и подготовку спасателей. Эти подготовительные мероприятия должны быть поддержаны соответствующим законодательными актами.

Ожидаемый ущерб/ потери

Это - ожидаемое количество жертв и раненых среди населения и материальные потери, включая потери от нарушения экономической деятельности и функционирования основных служб в результате ЧС, вызванной природной или промышленной катастрофой, т.е. включает в себя оценку материальных , социальных, функциональных и экономических последствий.

Раннее предупреждение голода

Деятельность по наблюдению за ситуацией в зонах наиболее уязвимых к засухам, неурожаям и изменениям экономических условий для принятия превентивных мер до наступления ЧС.

Опасность, или угроза (или явление или событие)

Редкое или экстремальное событие, которое негативно влияет на жизнь

Людей их деятельность и материальные ценности и может вызвать потери

До степени бедствия.

Опасность, это природное или искусственно созданное событие, которое

Может вызвать материальные убытки, экономические потери или угрозу

Человеческой жизни, если оно случается в местах проживания людей, промышленных или сельскохозяйственных районах.

Однако следует отметить, что данный термин в более специфическом, математическом смысле, означает вероятность наступления события в обусловленный период времени и в определенном месте и определенной магнитуды или интенсивности.

Оценка опасности

(иногда анализ опасности или определение степени опасности) Деятельность по определению для заданных районов вероятности наступления потенциально опасного явления заданной магнитуды в обусловленный период времени.

Оценка опасности включает анализ исторических наблюдений, умелую интерпретацию существующих топографических, геологических , геоморфологических и гидрологических карт и карт землепользования.

Картографирование опасности

Деятельность по географическому определению, где и в какой степени ожидаемое явление может представлять угрозу жизни людей, материальным ценностям, инфраструктуре и хозяйственной деятельности человека.

Картографирование опасности представляет результат оценки опасности на карте с указанием повторяемости, вероятности событий различной магнитуды или продолжительности.

Промышленные катастрофы

ЧС, непосредственной причиной, которых явилась человеческая деятельность, преднамеренная или другая. В отличие от технологических катастроф сюда входят ситуации, где имеются жертвы среди гражданского населения, наносится ущерб имуществу, службам жизнеобеспечения и средствам к существованию, также как и в результате войн, гражданских и других конфликтов.

Во многих случаях люди обязаны покинуть свои жилища , пополняя, таким образом ряды беженцев или перемещенных лиц.

Промышленная или технологическая опасность

Обстановка, которая может иметь катастрофические последствия для общества. Она складывается вследствие технологических процессов, воздействий, оказываемых человеком на окружающую среду и отношений между человеком и природой.

Природные опасности или угроза

Природные явления, происходящие поблизости и несущие опасность людям, сооружениям и материальным ценностям и которые могут стать причиной чрезвычайной ситуации. Они вызываются биологическими, геологическими, сейсмическими, гидрологическими и метеорологическими условиями и процессами, происходящими в природе.

Восстановление

Постоянное восстановление или замена сильно пострадавших сооружений, полное восстановление функционирования всех служб и местной инфраструктуры и оживление экономики и сельского хозяйства.

Восстановление должно полностью включаться в долгосрочные планы развития с учетом риска возможных в будущем чрезвычайных ситуаций и возможностей для их снижения путем включения надлежащих митигационных мер. Восстановление разрушенных сооружений и служб необязательно должно происходить в прежнем виде и в тех же местах. Оно может включать замену временных технических решений, принятых на этапе чрезвычайной помощи или реабилитации.

Риск

Для инженерных целей риск определяется как ожидаемые потери (человеческие жизни, пострадавшие, материальный ущерб , нарушение хозяйственной деятельности), вызываемые определенным явлением. Риск является функцией вероятности наступления события и потерь им наносимых. Отдельные специалисты используют данный термин для характеристики вероятности наступления ЧС, результатом которой явится определенный уровень потерь.

Социетальный элемент называется в зоне риска (или уязвимым), когда он подвергается угрозе события и по всей вероятности подвергнется воздействию этой опасности при его наступлении. Населенные пункты, сооружения, службы и их функционирование в таком случае считаются "в зоне риска".

Оценка риска (иногда анализ риска)

Действия по определению причин и масштабов потерь (в ЧС), которые можно ожидать в конкретных районах в течение определенного отрезка времени.

Оценка риска включает в себя анализ теоретических и эмпирических данных по определению вероятности известных опасностей определенной интенсивности или силы, случающихся в заданном районе ("картографирование опасности") и потерь (структурных и функциональных) ожидаемых для каждого элемента в зоне риска от каждой конкретной угрозы ("анализ уязвимости" и "оценка ожидаемого ущерба").

Картографирование риска

Нанесение на карты результатов оценки риска с указанием уровня потерь, которые можно ожидать в конкретных районах от конкретных видов опасности на конкретном отрезке времени.

Снижения уровня риска (долгосрочная программа)

Долгосрочные меры по снижению ущерба или продолжительности негативных последствий неизбежной и неотвратимой опасности путем снижения степени уязвимости населения, сооружений, служб и экономической деятельности.

Типичные меры по снижению риска включают в себя улучшенные строительные нормы и правила, планирование землепользования, включая определение зоны наводнений, диверсификация сельскохозяйственных культур и тд. Указанные меры часто подразделяются на "структурные" и "неструктурные", активные и пассивные.

Примечание: часть источников употребляют в этом контексте термин -митигация, другие предпочитают говорить о предупредительных мероприятиях.

Медленно наступающие чрезвычайные ситуации

Ситуации, в которых способность населения приобретать питание и другие средства к существованию медленно затухает до точки, когда сама жизнь людей ставится под угрозу. Такие ситуации типичны для засухи, неурожаев, эпидемий , или других форм "экологических ЧС".

Если такая опасность определена достаточно рано, превентивные меры могут быть предприняты для предупреждения человеческих страданий. Однако , если игнорируются признаки начала указанной ЧС, результатами могут быть экономический упадок и человеческие страдания, а также потребность в организации чрезвычайной гуманитарной помощи, как результат наступления ЧС, но уже внезапного характера.

Внезапные ЧС, вызванные природными катастрофами

Внезапные ЧС могут быть вызваны такими природными катастрофами как землетрясения, наводнения, тропические ураганы или извержения вулканов. Такие события наступают внезапно или почти внезапно унося, жизни людей, разрушая экономические структуры и материальные ценности.

§ 2. Понятие, конституционные основания и процедуры введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях

История проблемы. Если в современной России режим чрезвычайного положения не имеет обширной практики своего применения, то в дореволюционной истории страны различные виды чрезвычайного положения использовались достаточно широко, что объяснялось особенностями политического и социального развития страны во второй половине XIX в. Впервые возможность объявления чрезвычайных режимов на той или иной части территории империи была закреплена в принятом 14 августа 1881 г. после убийства императора Александра II Положении «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Чрезвычайные режимы были охарактеризованы как меры по введению «исключительного положения» и классифицировались на два возможных типа: режим усиленной охраны и режим чрезвычайной охраны. Исключительное положение предусматривало усиление ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них возлагались, а также расширение круга полномочий существующих управленческих структур, ответственных за охрану государственного порядка и общественной безопасности, и предоставление специальных прав специально учреждаемым временным правительственным органам*1. Известно, что в 1901 г. режим исключительного положения распространялся более чем на 1/3 населения России. Но уже в период с 1905 по 1907 г. положение усиленной или чрезвычайной охраны объявляется правительством в 60 губерниях и областях, в 25 губерниях и областях вводилось военное положение. На части территории современной России чрезвычайное положение вводилось дважды: 7 ноября 1991 г. на территории Чечено-Ингушской Республики и 2 ноября 1992 г. на территориях Северо-Осетинской Республики и Ингушской Республики.

_____
*1. См.: Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1912, Т. 14, прил. 1 к ст. 1 (прим. 2); Ивановский В.В. Административное право. — Казань, 1911; Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. — М., 1891.

Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».

Чрезвычайное положение, как следует из Конституции и вышеназванного Закона, — это вводимый в соответствии с действующим законодательством на всей территории РФ или в ее отдельных местностях правовой режим, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, прав организаций и общественных объединений и возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и если их устранение без применения чрезвычайных мер невозможно. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» к таким обстоятельствам относит:

1) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и создающие угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф чрезвычайные экологические ситуации (эпидемии, эпизоотии и др.), повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ и подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию. О принятом указе информируются палаты Федерального Собрания РФ. В течение 72 часов с момента обнародования указа он должен быть утвержден Советом Федерации (не утвержденный указ о введении чрезвычайного положения по истечении 72 часов после обнародования утрачивает силу). О введении чрезвычайного положения Министерство иностранных дел в соответствии с международными обязательствами РФ, вытекающими из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок обязано уведомить Генерального секретаря ООН и информировать Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от международных обязательств РФ, об объеме этих ограничений и причинах принятия такого решения. На Министерстве иностранных дел лежит также обязанность ставить в известность указанные международные структуры о прекращении чрезвычайного положения. Кроме того, указанный орган должен в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомить сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Вводимое на всей территории страны чрезвычайное положение не может превышать 30 суток, а в ее отдельных местностях — 60 суток. Режим чрезвычайного положения может предусматривать следующие меры и ограничения на территории, на которой введено чрезвычайное положение: полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения в границах данной территории, а также введение особого режима въезда и выезда с нее; усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, а также особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; запрещение или ограничение проведения массовых мероприятий (собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования); запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества.

Кроме того, Президент может своим указом предусмотреть и другие меры: введение комендатского часа (запрета в установленное время суток находиться в общественных местах без специального на то разрешения); ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; приостановление деятельности политических партий, иных объединений граждан, если это препятствует устранению обстоятельств, послуживших основанием введения чрезвычайного положения; ограничение или запрещение оборота оружия, взрывчатых веществ; выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, где оно введено; продление срока содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении актов терроризма и других особо тяжкие преступлений на весь период действия чрезвычайного положения (но не более чем на 3 месяца).

Среди указанных мер особое значение имеет введение режима комендатского часа — режима чрезвычайного положения, связанного с запретом в установленное время суток находиться в общественных местах без специального на то разрешения; осуществление единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения. Президент РФ назначает коменданта территории, который: издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения, обязательные для исполнения на данной территории; устанавливает время и срок действия комендатского часа; определяет особый режим въезда на территорию; устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства; определяет порядок и место хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники; выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введен режим чрезвычайного положения, лиц, нарушающих этот режим; устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на данной территории и др. Комендант осуществляет руководство комендатурой, деятельность которой определяется положением, утверждаемым указом Президента.

От режима чрезвычайного положения следует отличать понятие зоны вооруженного конфликта. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. «О зонах вооруженных конфликтов» выполнение задач военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел на территориях Республики Северная Осетия — Алания и Республики Ингушетия в октябре-ноябре 1992 г. отнесено к выполнению задач при вооруженных конфликтах. Выполнение же поставленных задач на всей территории Чеченской Республики в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. отнесено к выполнению задач в зоне вооруженного конфликта.

Ведение гражданской обороны на территории РФ или в отдельных ее местностях начинается с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения президентом РФ военного положения на территории или в отдельных ее местностях.

Перевод ГО на военное положение производится в порядке, установленным Правительство РФ.

Ведение гражданской обороны включает:

Проведение первоочередных мероприятий ГО по наращиванию возможностей по обеспечению защиты населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

Приведение в готовность систем и органов управления ГО;

Реализацию мероприятий ГО в соответствии с мобилизационными планами;

Приведение в готовность сил гражданской обороны;

Проведение мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

Организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ;

Первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий;

Обеспечение действий сил и мероприятий ГО.

ГО в условиях военного времени должна обеспечить:

Подготовку и обучение всего населения страны способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;

Оповещение и укрытие в инженерных сооружениях различного типа населения страны;

Представление населению средств индивидуальной защиты в соответствие с установленными нормативами;

Эвакуацию населения из опасных районов (зон), в том числе и массовую эвакуацию (по особому распоряжению) населения из крупных городов в случае возникновения реальной угрозы ядерного нападения;

Отселение населения из зон боевых действий и опасных районов;

Эвакуацию материально-культурных ценностей в безопасные районы;

Проведение комплекса мероприятий по световой и другим видам маскировки наиболее важных объектов;

Поддержание в готовности сил и средств для ликвидации последствий применения средств нападения на уровне. Обеспечивающим оказание помощи пострадавшим не позднее 4-6 часов;

Ведение постоянного контроля и наблюдения на территории страны за радиационной, химической и биологической обстановкой;

Поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий;

Срочное восстановление (в течение суток) функционирование необходимых коммунальных служб;

Захоронение трупов в сроки, не допускающие возникновение эпидемий;

Первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий;

Устойчивое управление мероприятиями ГО;

Осуществление мер по сохранению объектов, необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения.

Заключительной главой настоящего закона, статьей 18 определено финансирование мероприятий по гражданской обороне, о чем Вам будет доложено более подробно на специальных занятиях по данному вопросу.

Заключение:

1. В современной вооруженной борьбе ГО приобретает несколько иной характер и назначение чем прежде. Сохраняя оборонную функцию, она все больше занимает социальную, гуманитарную направленность.

2. Необходимо помнить, что развитие и совершенствование оружия массового поражения и других средств нападения противника требуют непрерывного совершенствования способов защиты от него, всей системы гражданской обороны.

3. Исходя из решаемых задач, деятельность гражданской обороны чрезвычайно многогранна и совершенствование ее – всенародное дело обязанность каждого должностного лица, каждого гражданина нашей страны.

Конституция РФ устанавливает, что в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Впервые в законодательстве Российской Федерации определение военного положения дано в ст. 19 Федерального закона «Об обороне» как особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающего ограничение прав и свобод, вводящегося на всей территории страны или в отдельных ее местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против нашей страны.

Федеральный конституционный закон «О военном положении» определяет, что под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Таким образом, базовыми и необходимыми основаниями введения военного положения является агрессия или непосредственная угроза агрессии. Определение агрессии закреплено в Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН (14 декабря 1974 г.).

Законодательством ряда государств, включая Российскую Федерацию, в качестве основания для введения военного положения рассматривается непосредственная угроза агрессии. Вместе с тем ни одно из известных законодательств не содержит исчерпывающего определения непосредственной угрозы агрессии, оставляя решение данного вопроса на усмотрение компетентных органов государственной власти, имеющих право вводить военное положение на всей территории страны или в ее отдельных местностях.

В качестве квалифицирующего признака для определения непосредственной угрозы агрессии против России Федеральный конституционный закон «О военном положении» признаются действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против страны, включая объявление ей войны Международное публичное право: сб. док. М.: БЕК,1996. Т. 2. С. 35-36..

В этой связи заслуживает внимания позиция С.В. Пчелинцева, который, совершенно справедливо отмечает, что определенным ориентиром при определении угрозы агрессии может являться проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, в котором под угрозой агрессии понимаются заявления, сообщения, демонстрация силы или любые иные меры, которые дают правительству какого-либо государства веские основания полагать, что серьезно рассматривается возможность агрессии против этого государства Пчелинцев С. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 46. Так, в частности, ст. 2 проекта указанного Кодекса определяет, что как угроза может рассматриваться:

· любая угроза властей какого-либо государства прибегнуть к акту агрессии против другого государства;
· подготовка властями какого-либо государства применения вооруженной силы против другого государства, кроме индивидуальной или коллективной самообороны или исполнения решения органа ООН;
· организация властями какого-либо государства вооруженных сил в пределах его территории или какой-либо другой территории для вторжения на территорию другого государства, или допущение использования разного рода вооруженными группами его территории как отправного пункта на территорию другого государства;
· ведение или поощрение властями какого-либо государства междоусобиц или террористической деятельности в другом государстве;
· действия властей какого-либо государства, нарушающие обязательства по обеспечению международного мира и безопасности;
· вмешательство властей государства во внутренние или внешние дела государства при помощи насильственных мер экономического или политического характера;
· действия властей или частных лиц государства, совершаемые с намерением уничтожить, полностью или частично, какую-либо национальную, этническую, расовую или религиозную группу на территории другого государства.

Таким образом, международная практика применения института военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства государств рассматривает его в качестве правового института, регламентирующего режим осуществления государственной власти в ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. При этом поддержание режима военного положения неизбежно связано с существенными ограничениями прав и свобод гражданина.

Историческим примером служит уникальный опыт Великой Отечественной войны, с началом которой чрезвычайная обстановка потребовала установления в ряде регионов Советского государства соответствующего правового режима, а также изменения в структуре органов государственного и военного управления, создания новых организационно-правовых форм их деятельности. Все это явилось предпосылкой для объявления и поддержания на протяжении нескольких лет в областях, ковавших великую победу советского народа, специального правового режима, объявленного Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР «О военном положении» (далее - Указ) Органы государственной безопасности СССР в Великой Отечественной войне: сб. док. М.: Русь, 2000. Т. 2. Кн. 2. С. 7..

С первых же дней войны в соответствии с Указом в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности передавались в ведение военных советов. Обеспечивая режим военного положения, военные власти обладали огромным спектром полномочий по отношению к проживающему на объявленных местностях населению, в частности такими полномочиями как:

в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности;

производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества;

выселять в административном порядке из пределов местности лиц, признанных социально опасными;

воспрещать выезд и въезд в местности, объявленные на военном положении, и др. Пчелинцев С. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 36.

Реализуя предоставленные им права, военные советы издавали обязательные для всего населения постановления, отдавали распоряжения местным органам власти, государственным и общественным учреждениям и организациям и требовали безусловного и немедленного исполнения. За неподчинение распоряжениям и приказам военных властей, а также за преступления, совершенные в местностях, объявленных на военном положении, виновные подлежали уголовной ответственности по законам военного времени. На все местные органы власти, организации и учреждения возлагалась обязанность оказывать полное содействие военному командованию.

Характерными чертами правового режима военного положения, сложившегося в годы Великой Отечественной войны, стали:

· наделение военных советов всей полнотой власти по организации обороны в местах, объявленных Указом от 22 июня 1941 года на военном положении;
· возложение дополнительных обязанностей на государственные органы, организации и граждан;
· ограничение прав и свобод граждан, проживающих на территории Органы государственной безопасности СССР в Великой Отечественной войне: сб. док. М.: Русь, 2000. Т. 2. Кн. 2. С. 10.

Обращаясь к опыту прошлого, нужно исходить из того, что решение научной проблемы, касающейся государственно-правового регулирования режима военного положения в период Великой Отечественной войны, несмотря на то, что после ее начала прошло более 70 лет, представляется актуальным в условиях современного развития отечественного государства и права.

В формировании новой российской государственности одной из основных задач при разработке отечественного законодательства, регулирующего особые правовые режимы, стало внедрение международно-правовых стандартов в области прав человека и гражданина, в том числе в отношении возможностей их судебной защиты в условиях действия режима военного положения.

Общей чертой особого правового режима - военного положения (и ранее, и в настоящее время) - принято считать установление повышенной- ответственности (в том числе по законам военного времени) за неподчинение приказам и распоряжениям властей, а также введение комплекса ограничений прав граждан и установление дополнительных обязанностей различного характера.

Необходимо также обратить внимание на то обстоятельство, что проблема видов правовых институтов, регламентирующих особый правовой режим осуществления государственной власти, имеет важное практическое значение. Оно состоит в том, что выделение какого-либо вида института особого правового режима (в частности военное положение) требует подробного законодательного регулирования по следующим вопросам:

· какие органы государственной власти уполномочены вводить особый правовой режим;
· по чьей инициативе может быть введено военное положение;
· основания для введения особого правового режима;
· каковы последствия введения военного положения;
· каков порядок прекращения действия военного положения.

Впервые в законодательстве Российской Федерации определение военного положения было дано в ст. 19 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61 -ФЗ «Об обороне», под которым понимался особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничение прав и свобод, который вводится на всей территории страны или в отдельных ее местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России Пчелинцев С. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 43.

Статья 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» также предусматривает агрессию против Российского государства или непосредственную угрозы агрессии.

Таким образом, в соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения режима военного положения является агрессия против Российского государства или непосредственная угроза агрессии.

Законодательство должно содержать четкое закрепление оснований для введения режима военного положения. Поскольку в период его действия могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российского государства признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности России или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций (Устав ООН).

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против России независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны, признаются:

вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию страны, любая военная оккупация территории, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории России или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против нашего государства;

блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на вооруженные силы России или другие войска независимо от места их дислокации;

действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российского государства;

засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против России, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. Монография. М.: ЩИТ, 2000. С. 139.

Актами агрессии могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным выше актам агрессии.

Таким образом, правовой институт особых правовых режимов, одним из наиболее распространенных примеров которого является режим военного положения, имеет глубокие исторические корни в отечественном праве. Советское законодательство об особых правовых режимах отличалось явно репрессивной и даже карательной направленностью.

Причинами объявления военного положения в России в современных условиях могут являться только причины внешнего характера, представляющие угрозу для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства. Отсюда следует, что основная цель введения военного положения в стране - это создание должных условий для отражения агрессии или предотвращения ее непосредственной угрозы, что позволило бы при необходимости быстро и эффективно осуществить переход общества от мирного положения к военному и обеспечить правовыми средствами устойчивое его функционирование в условиях войны.

Существуют различные подходы к определению разумной достаточности мер государственного ограничения, прав и свобод граждан, которые при этом не противоречат нормам международного права, а также установленным в обществе основам правопорядка и конституционным нормам.

Так, например, С.Н. Бабурин В работе «Территориальные режимы и территориальные споры: государственно-правовые проблемы» обосновывает тезис о том, что в условиях военного положения, в отличие от чрезвычайного положения, «не могут быть предусмотрены какие-либо изъятия в ограничении прав и свобод» Бабурин С.Н. Территориальные режимы и территориальные споры: государственно-правовые проблемы. М., 2001. С.75.. А.П. Коротков и Ю.Ю. Соковых также отмечают, что в условиях военного положения неизбежны ограничения прав и свобод граждан, причем в значительно большем объеме, чем в условиях режима чрезвычайного положения Коротков А.П., Соковых Ю.Ю. Правовые средства управления кризисными ситуациями: сравнительный анализ международно-правового и внутригосударственного регулирования// Государство и право. 1997. № 10. С. 70..

Однако преобладающей в данном вопросе является точка зрения, изложенная в комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией Ю.В. Кудрявцева. Он считает вполне обоснованным и справедливым утверждение, что в условиях военного положения возможны и допустимы ограничения прав и свобод граждан, но только в той мере и на такой период, в каких пределах это необходимо для обеспечения обороны и безопасности государства Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Ю.В.Кудрявцева. М.,1996. С. 388..

Вместе с тем, по аналогии с нормами о режиме чрезвычайного положения, в условиях военного положения не подлежат какому-либо ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 212, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 46-54 Конституции Российской Федерации, поскольку именно эти права не могут быть ограничены в силу ч. 3 ст. 56 Конституции РФ.

Это положение полностью согласуется с принципом, согласно которому возможные ограничения любых прав и свобод граждан должны соответствовать международно-правовым нормам и осуществляться в строгом соответствии с национальным законодательством.

Указанное теоретическое положение определяет базовый правовой принцип применения компетентными государственными органами мер государственного принуждения в условиях режима военного положения, введение которого в большинстве случаев связано с возникновением вооруженных конфликтов международного характера.

Порядок введения военного положения на территории Российской Федерации четко регламентирован ФКЗ «О военном положении».

Так, военное положение на территории страны или в отдельных ее местностях вводится указом Президента России, который незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

В Указе Президента о введении военного положения отражаются следующие основные положения: обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; дата и время, с которых начинает действовать военное положение; границы территории, на которой вводится военное положение.

Затем Указ Президента о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации и должен быть рассмотрен в течение 48 часов с момента получения.

Федеральный конституционный закон «О военном положении» специально регулирует ситуацию, при которой, в силу различных чрезвычайных обстоятельств, заседание Совета Федерации не может быть проведено в указанное время. Такой вопрос может быть рассмотрен и позднее 48 часов, т.е. сразу же после того, как члены Совета Федерации смогут приступить к работе. Решение об утверждении (или неутверждении) Указа Президента о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением.

Д. Н. Артамонов выявил существенные различия в основаниях введения режима военного положения в годы Гражданской войны, в период становления советской власти и в период Великой Отечественной войны Артамонов Д.Н. Институт военного положения по советскому праву. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1951. С. 57-61, 69..

Так, основаниями введения режима военного положения в период Гражданской войны являлись:

· контрреволюционные заговоры и вооружённые мятежи;
· иностранная военная интервенция;
· бандитизм;
· чрезвычайные стихийные бедствия.

В период второй мировой войны причинами объявления военного положения стали обстоятельства оборонного характера:

· нападение на СССР гитлеровской Германии и ее союзников;
· вступление СССР в войну с милитаристской Японией в силу выполнения международных договорных обязательств перед другим государством по взаимной защите от внешней агрессии;
· отсутствие в некоторых районах местных органов государственной власти и государственного управления из-за чрезвычайных обстоятельств.

Этому отвечают рассуждения и выводы Д.Н. Артамонова о действии режима военного положения во времени. Он, в частности, отмечал, что режим военного положения в период Великой Отечественной войны применялся по различным основаниям, на различных территориях и в различное время, т.е. не являлся постоянным, основным и единственным правовым режимом, который исключал бы обычный правопорядок по всей стране.

Так, например, Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения» от 22 июня 1941 г. военное положение было объявлено в 26 крупных административно-территориальных образованиях СССР9. Во многих же местностях военное положение вовсе не вводилось, а там, где оно действовало, совершенно необязательно следовали радикальные изменения общего правопорядка, который чаще всего лишь видоизменялся применительно к условиям военного времени. Но и в этом случае режим военного положения действовал обычно сравнительно короткое время.

Интересно и теоретически перспективно мнение Ю.И. Кучмы, который считает, что военное положение - это метод и средство управления государством в военное время для решения важных государственных программ, направленных на:

· создание в целях повышения централизации управления новых чрезвычайных органов по управлению обществом в военное время;
· организацию надежной охраны и обороны стратегически важных народно-хозяйственных объектов;
· перевод на военное положение транспортной системы государства;
· изменение трудовых правоотношений в обществе с учетом специфики военного времени (увеличение рабочего дня, отмена отпусков и выходных дней, запрет увольнения с работы по собственному желанию) и их трансформацию в отношения трудовой повинности;
· ограничение ряда прав и свобод граждан, усиление мер государственного принуждения во всех формах, в том числе ужесточения уголовной ответственности;
· расширение полномочий правоохранительных органов Международно-правовые документы: сб. док. М., 2009. С. 544..

Режим военного положения отличается централизацией руководства и усилением полномочий военных властей, ограничением прав и свобод граждан, усилением мер правовой ответственности в целях обеспечения данного режима, поддержания общественного порядка и безопасности. На территории, на которой введено военное положение, применяются все необходимые меры по организации производства продукции, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд, обеспечения потребностей Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов по нормам военного времени.

Военное положение всегда носит временный характер. Военное положение, введенное на территории России или в ее отдельных местностях, отменяется Указом Президента Российской Федерации после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения. После отмены военного положения нормативные правовые акты, принятые для обеспечения режима военного положения, утрачивают свою силу или отменяются органами, их издавшими.

Федеральный конституционный закон «О военном положении» содержит требование о том, что в случае введения военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президент Российской Федерации информирует об этом Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы, а также о дате, с которой прекращается военное положение и связанные с ним отступления от обязательств по международным договорам.

Наряду с военным положением отечественному правопорядку известен институт осадного положения (эти понятия различаются в русско- и англоговорящих странах, тогда как в Испании и Латинской Америки они обозначаются одним понятием, и именно «осадным», а не военным, положением в буквальном переводе). Его особенность заключается в том, что оно вводилось в важных в военном отношении районах прифронтовой полосы в условиях непосредственной угрозы захвата их врагом для обеспечения в этих особо чрезвычайных условиях задач укрепления тыла защищающихся войск и пресечения подрывной деятельности противника. Осадное положение, таким образом, вызвано причинами чисто военного характера. Осадное положение устанавливало еще более жесткий (по сравнению с военным положением) правовой режим.

Так, например, Государственный Комитет Обороны СССР счел необходимым в дополнение к уже существующему военному положению ввести в Москве с 20 октября 1941 г. осадное положение. Введение осадного положения предполагало немедленное привлечение к ответственности нарушителей порядка с передачей суду военного трибунала, а в отношении провокаторов, шпионов и других агентов врага, призывающих к нарушению порядка, предписывался расстрел на месте.

С 26 октября 1941 г. на осадном положении была объявлена Тула. П.6 постановления Тульского городского комитета обороны «О введении осадного положения» почти дословно повторял соответствующий пункт постановления Государственного Комитета Обороны СССР от 20 октября 1941 г. и определял: «Всех нарушителей общественного порядка привлекать к строжайшей ответственности и предавать суду военного трибунала. Провокаторов, шпионов, распространителей слухов и других агентов врага расстреливать на месте».

Начальник гарнизона г. Севастополя во исполнение постановления Военного Совета войск Крыма об объявлении всего полуострова на осадном положении издал приказ № 2 от 29 ноября 1941 г. «О правилах поведения населения, движения транспорта и распорядка жизни в Севастополе». Приказ также заканчивался требованием: «Нарушителей порядка привлекать К суду военного трибунала, а провокаторов, шпионов и прочих врагов расстреливать на месте».

25 августа 1942 г. на осадном положении был объявлен г. Сталинград. В приказе начальника гарнизона г. Сталинграда от 26 августа предписывалось: «Лиц, занимающихся мародерством и грабежами, расстреливать на месте без суда и следствия. Всех прочих злостных нарушителей общественного порядка и общественной безопасности в городе немедленно предавать суду военного трибунала» Органы государственной безопасности СССР в Великой Отечественной войне: сб. док. М.: Русь, 2000. Т. 2. Кн. 2. С. 29.

Анализ конкретных случаев введения на территории СССР осадного положения свидетельствует, что ему всегда предшествовало введение режима военного положения. При этом вводимое осадное положение, сохраняя все меры военного положения, еще более усиливало некоторые из них. Поэтому можно определить режим осадного положения как особую, исключительную форму реализации режима военного положения. Оно может объявляться в стратегически важных городах и местностях прифронтовой полосы в условиях непосредственной угрозы захвата их военным противником и устанавливает по сравнению с военным положением еще более жесткий правовой режим. Специальных законодательных актов, регламентирующих общие вопросы введения и реализации мер осадного положения, в послевоенный период не издавалось. Вместе с тем, с точки зрения автора, в современных условиях введение режима осадного положения также возможно на основании Указа Президента Российской Федерации при условии соблюдения международно-правовых обязательств, в рамках усиления действия режима военного положения, введенного на основании законодательно установленной процедуры.

Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Комментарий к Статье 88 Конституции РФ

Чрезвычайное положение упоминается в ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 5 ст. 102 Конституции. Комментируемая статья определяет полномочие главы государства на введение на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, т.е. установление особого правового режима функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, деятельности общественных объединений, отдельных ограничений прав и свобод граждан. Этот режим существенно отличается от того, который установлен Конституцией и законами, рассчитанными на нормальное функционирование государственных и общественных институтов.

Указанное полномочие естественным образом проистекает из основополагающего принципа первичности государства как политической формы существования многонационального народа России по отношению к Конституции, которая оформляет эту политическую интеграцию, а на главу государства (и иные органы государственной власти Российской Федерации) возлагает обязанности по ее гарантированию (см. комментарии к преамбуле, ст. 1, 4, 65-67 и др.).

Но это только один аспект целевого назначения комментируемой нормы. Ее гарантии распространяются также на такой неотъемлемый компонент демократической правовой государственности, как права человека, защита которых возложена на государство.

Именно на это ориентирует ч. 1 ст. 56, указывая на то, что чрезвычайное положение вводится для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, следовательно, его введение преследует две главные цели - гарантирование безопасности граждан как условия беспрепятственного пользования правами и свободами и гарантирование незыблемости принципов конституционного строя России как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, как оно закреплено Конституцией.

В связи с этим ушел в прошлое установленный Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г., особый порядок введения чрезвычайного положения на территории республик в составе Российской Федерации: "В случае, если чрезвычайное положение вводится на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики" (ст. 4). Комментируемая статья, как и другие положения Конституции, не требует для введения чрезвычайного положения предварительного или последующего согласия органов государственной власти субъектов Федерации, включая республики. Это означает, что коллизия между указанным договором и Конституцией разрешается в соответствии с правилом ч. 3 п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции: действуют положения Конституции.

Чрезвычайное положение может быть введено на всей территории РФ или в отдельных ее местностях (на территории или части территории субъекта Федерации, территориях нескольких субъектов РФ, территории, входящей в несколько субъектов РФ). С учетом экстраординарности этой меры и ее возможных последствий комментируемая статья ограничивает пределы усмотрения главы государства в реализации предусмотренного ею полномочия: она накладывает на Федеральное Собрание обязанность принять федеральный конституционный закон о чрезвычайном положении, в котором должны быть предусмотрены фактические основания (обстоятельства) и процедура (порядок) введения чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56).

Одновременно предусматривается обращенное к главе государства императивное требование незамедлительно сообщать о введении чрезвычайного положения Совету Федерации и Государственной Думе. При этом если сообщение о введении чрезвычайного положения Госдуме имеет скорее информационное значение, то такое сообщение Совету Федерации влечет за собой существенные правовые последствия, ибо согласно п. "в" ст. 102 Конституции к ведению именно Совета Федерации относится утверждение указа Президента о введении чрезвычайного положения. Отказ Совета Федерации утвердить указ главы государства о введении чрезвычайного положения означает, что такой указ приходит в противоречие с Конституцией, следовательно, реализация предусмотренных в нем мер чрезвычайного характера далее недопустима.

Этим институт утверждения указа Президента о введении чрезвычайного положения отличается от института контрассигнации, предусматриваемого конституциями некоторых государств и заключающегося в том, что действительность акта главы государства ставится в зависимость от его предварительного подписания председателем правительства или компетентным министром.

Что же касается комментируемой статьи, то по ее буквальному смыслу чрезвычайное положение вводит именно Президент. Вступление указа главы государства о введении чрезвычайного положения в силу не обусловлено его утверждением Советом Федерации; речь идет лишь о незамедлительном сообщении о введении чрезвычайного положения Совету Федерации и Государственной Думе. Отказ Совета Федерации утвердить указ Президента о введении чрезвычайного положения также не влечет автоматического прекращения его действия. Однако противоречие такого указа Конституции в силу ч. 1 и 2 ст. 15 и ч. 3 ст. 90 Конституции (см. комментарий к ним), во-первых, обязывает всех участников конституционно-правовых отношений воздерживаться от соблюдения, исполнения или применения его положений, во-вторых, накладывает на самого Президента обязанность отменить данный акт. В частности, Совет Федерации постановлением от 7 февраля 1995 г. не утвердил Указ Президента РФ от 4 февраля 1995 г. "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики". Президент в связи с этим признал данный Указ утратившим силу.

Таким образом, институт утверждения указа Президента о введении чрезвычайного положения ставит главу государства в определенную зависимость от Совета Федерации. Она заключается в том, что решение Президента о введении чрезвычайного положения, в том числе в части, касающейся обстоятельств, послуживших основанием и обоснованием необходимости его введения, границ территории, на которой вводится чрезвычайное положение, срок его действия и т.д., должно соответствовать воле Совета Федерации, который не может быть распущен и, следовательно, его согласие или несогласие с главой государства не обусловлено угрозой роспуска.

Отказывая в утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения, Совет Федерации берет на себя политическую ответственность за обеспечение безопасности граждан и защиту конституционного строя, гарантированию которых служит введение чрезвычайного положения. Однако Конституция не определяет ни субъектов этой ответственности, ни ее форм. Этим предопределяется значение взаимной лояльности главы государства и Совета Федерации, согласованности их позиций и взаимодействия как условия стабильности конституционного строя и гарантированности федерального стандарта прав человека и гражданина.

Закон о ЧП в развитие конституционных норм устанавливает, что чрезвычайное положение вводится Президентом лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Законом учтены требования международных договоров РФ, в частности предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах 1996 г., который допускает определенные отступления от принятых на себя обязательств во время чрезвычайного положения в государстве, при котором "жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется" (ст. 4).

Закон определяет основные юридические параметры этого режима, его цели, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима чрезвычайного положения, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 56). В нем детально изложены полномочия Президента по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента на всей территории страны или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит утверждению Советом Федерации (п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции). Совет Федерации вправе не согласиться с внесенным указом.

В указе Президента о введении чрезвычайного положения, как это установлено в ст. 5 Закона о ЧП, должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию; он должен содержать обоснование необходимости установления режима чрезвычайного положения и отвечать всем иным требованиям, установленным Законом о ЧП.

Глава государства управомочен приостанавливать на соответствующей территории полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, устанавливать ограничения на свободу передвижения, усиливать охрану общественного порядка, вводить ограничения на отдельные виды финансово-экономической деятельности, запрещать проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, предусматривать иные запретительные и ограничивающие права и свободы меры, вплоть до введения комендантского часа, ограничения свободы СМИ и др.

Президент назначает коменданта территории, на которой устанавливается чрезвычайное положение, может вводить особое управление, в исключительных случаях привлекать для обеспечения режима Вооруженные Силы, другие войска.

Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия Совета Федерации указом Президента, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение.

Указом главы государства о введении чрезвычайного положения могут устанавливаться особые формы государственного управления, а государственные органы наделяться чрезвычайными полномочиями, а также предусматривается временное ограничение прав и свобод граждан, за исключением перечисленных в ч. 3 ст. 56 Конституции. В связи с этим существенное значение имеет учет требований ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которой во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

При этом любое участвующее в указанном Пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в нем, через Генерального секретаря ООН о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Кроме того, должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда государство прекращает такое отступление. Одновременно Пакт устанавливает, что ни при каких условиях государства - участники Пакта не могут отступать от своих обязательств по ст. 6, 7, п. 1 и 2 ст. 8, ст. 11, 15, 16 и 18 названного акта.

С прекращением чрезвычайного положения утрачивают силу акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения. При этом Конституция предусматривает важную гарантию сохранения в условиях чрезвычайного положения народного представительства и нормального течения законодательного процесса: в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного (или военного) положения не может быть распущена Государственная Дума (см. комментарий к ст. 109).