Понятие и виды форм реализации исполнительной власти. Понятие и виды административно-правовых форм реализации исполнительной власти

Государственная власть воплощается ее субъектами в конкретных действиях различного рода выражающих ее содержание и направленность. Каждый орган исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией имеет возможность осуществлять управляющее воздействие в конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность происходит в форме конкретных внешне активных действий, выражающих содержание государственно-управленческих функций субъекта управления.

Исполнительные органы осуществляют различные по своему характеру и назначению действия (как управляющее воздействие, внешние и как внутрисистемные), поэтому различно их внешнее выражение. Важное значение имеют и последствия совершаемых управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - нет.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Выбор тех или иных форм зависит от многих факторов: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме. Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Административно-правовые формы, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов, могут быть классифицированы по различным критериям:

 по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

 по достигаемым результатам: позитивные (позитивное регулирование общественных отношений: установление каких-либо положений, утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение, на негативные явления в сфере государственного управления);

 по направленности: внешние - воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) или внутренние - на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

 по объему: общеобязательные или индивидуальные;

 по адресату: общеобязательные - вся система исполнительной власти (государственного управления) частные (персональные, внутренние) - адресованные конкретным субъектам либо на упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

 по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

 по количеству участвующих субъектов (субъектному выражению): односторонние и многосторонние (два и более - административно-правовые договоры);по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

 по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

 по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

 по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

 по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные, дозволительные;

 по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия).

Под административно-правовой формой понимается внешнее выражение деятельности исполнительного органа (его должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее последствия юридического характера или имеющие юридическое значение.

Формы управленческой деятельности делятся на: правовые и неправовые . Они различаются по характеру вызываемых ими последствий.

Основными и наиболее значимыми являются правовые формы . Они имеют две разновидности: принятие нормативных актов органами исполнительной власти и издание индивидуальных административных актов (эта форма используется в случае применения нормы права к конкретным субъектам). Существуют также иные правовые формы в виде совершения юридических действий: представление обязательных отчетов, выдача документов, подтверждающих наличие специального права, например, права управления транспортным средством), осуществление государственной регистрации.

Неправовые формы не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий - это разработка программ, проведение совещаний и т.п. На практике правовые и неправовые формы очень тесно связаны между собой.

Правовой акт управления (ПАУ) – это подзаконное специальное решение, принятое органом исполнительной власти в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по вопросу, отнесенному к его компетенции, обличенное в правовую форму, предусмотренную законом и порождающее юридические последствия.

К признакам правовых актов управления можно отнести следующие:

Принятие правовых актов управления – это основная административно-правовая форма.
Правовой акт управления издается только уполномоченными органами исполнительной власти.
Является односторонним волеизъявлением субъекта исполнительной власти, носит подзаконный характер.
Обычно издается в письменной форме в виде юридического документа. Возможны случаи, когда правовой акт управления может быть в устной форме, например, приказ в органах военного управления.
Создает юридическую основу для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Также может служить юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим и прекращающим конкретные правоотношения.
Издается с соблюдением официально предусмотренных процедур (согласование, правовая и лингвистическая экспертиза).
Должен обладать формальными реквизитами (наименование органа, издавшего акт, наименование вида акта и его название, дата подписания и номер, фамилия и должность лица, подписавшего акт).

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные и индивидуальные. По уровню органов власти, их принимающих – на федеральные, субъектов федерации, муниципальные, корпоративные. По сроку действия акты бывают бессрочные, срочные, временные. По характеру разрешаемых вопросов: акты органов исполнительной власти общей компетенции (например, постановления правительства), акты органов исполнительной власти отраслевой компетенции (например, Департамента образования г. Москвы), акты органов исполнительной власти межотраслевой компетенции (например, Министерства финансов РФ). В юридической науке в качестве самостоятельных разновидностей правовых актов управления выделяют акты, имеющие административную санкцию. Специально выделяют правовые акты управления в форме административных договоров.

В системе правовых актов управления самостоятельное место занимают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты). Порядок подготовки и государственной регистрации таких актов определяется Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также разъяснениями, утвержденными Приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации». Издаются ведомственные акты в форме постановлений, распоряжений, инструкций, приказов, правил, положений. Издание в виде писем, телеграмм не допускается. Проект правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами. Правовые акты управления подлежат государственной регистрации в случае, если затрагивают права и свободы человека и гражданина, его обязанности; устанавливают правовой статус организаций; носят межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции РФ, которым ведется реестр зарегистрированных нормативно-правовых актов. Начиная с 2001 г., наряду с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, государственной регистрации также подлежат акты государственных внебюджетных фондов.

Государственная регистрация правовых актов управления включает в себя юридическую экспертизу на соответствие акта законодательству; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение ему регистрационного номера; занесение его в государственный реестр.

Акты, подлежащие государственной регистрации, не позднее чем в пятидневный срок после их подписания направляются в Министерство юстиции РФ. Регистрация в Минюсте производится в срок до 15 дней. В необходимых случаях данный срок может быть продлен. Зарегистрированный акт в течение 10 дней подлежит опубликованию в Российской газете, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти либо размещению (опубликованию) на официальном интернет-портале правовой информации и интернет-портале «Российской газеты».

В соответствии с Кодексом административного судопроизводства гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, а также прокурор, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. По данной категории дел Пленумом Верховного Суда РФ 29 ноября 2007 г. принято Постановление № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Кроме этого, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 1 ч. 4 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде РФ» в той мере, в какой оно не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти, но при этом содержат обязательное разъяснение (нормативное толкование) отдельных законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права граждан.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявляя себя в разнообразных общественных отношениях. Исполнительная власть реализуется различными методами и выражается в различных формах.

Форма реализации исполнительной власти - это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы реализации позволяют получить ответ на вопрос: для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья делают для выполнения управленческих задач и функций?

Все формы управленческой деятельности прямо или косвенно предопределены в своей основе нормами, с помощью которых государство регламентирует деятельность государственного аппарата.

Форма государственного управления должна соответствовать:

Характеру данной функции,

Компетенции государственного органа,

Особенностям конкретного субъекта управления.

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы управления подразделяют на:

Правовые, влекущие определенные юридические последствия. Например, издание нормативного акта;

Неправовые, не влекущие правовых последствий, а осуществляющие организационные действия. Например, проведение семинаров, обработка полученной информации.

Также можно выделить:

Акты управления, обращенные вовне;

Акты организационного действия внутри органа управления (распределение полномочий, материально-техническое обеспечение);

Участие в гражданско-правовых договорах;

Выступление через своих представителей в суде;

Деятельность в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны общественного порядка.

Но эта классификация не отражает всех форм управленческой действительности. К ним можно причислить:

Установление норм права;

Применение норм права;

Осуществление организационных действий;

Оперативно-организационную работу;

Осуществление материально-технических операций. Таким образом, реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовых формах. Государственно-управленческая деятельность охватывает как внешние, так внутриорганизационные действия. Исполнительная власть использует только юридические формы реализации. Делопроизводство, моделирование, совещание и т.д., не носящие юридического характера, не являются формами реализации государственного управления.

4. Правовые акты управления

В юридической литературе единой дефиниции понятия акта управления нет. Одни считают, что акты - это государственно-властные предписания, другие, - что акты - особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.

Правовые акты государственного управления регулируют властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение закона, в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение, отмену правовых норм или возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений.

Акты управления обладают характерными чертами.

Акту правления - правовой акт, его издание - юридическая форма исполнительно-распорядительной деятельности.

Он содержит государственно-властный характер и является выражением компетенции данного органа.

Акт управления - одностороннее веление, поскольку он выражает волю органа, издавшего данный акт.

Неисполнение акта управления как правового акта влечет за собой материальную, дисциплинарную, административную ответственность должностных лиц,

Юридическое значение акта управления.

Издание акта управления влечете определенные правовые последствия, а именно: установление, отмену правовых норм или возникновение, прекращение административных отношений.

Акт управления содержит правовые нормы - общие правила, определяющие поведение должностных лиц и граждан, а также деятельность предприятий, учреждений, организаций.

Акты у правления могут выступать как юридические факты, т.е. обстоятельства, порождающие, изменяющие, прекращающие те или иные административные правоотношения и др.

Довольно часто акт управления является основанием для издания других актов управления. Он может служить доказательством при рассмотрении некоторых категорий дел в судах и органах управления. Акты управления не предназначены для управления в области экономического, социально-культурного строения.

Акты управления бывают следующих видов:

Нормативные, общенормативные, индивидуальные, смешанные;

Общей, специальной, отраслевой, межотраслевой компетенции. Общая компетенция является самой сильной по юридической силе;

Федеральные акты, субъектов РФ, локальные акты.

Кроме того, выделяют такие виды, как:

Распоряжения - по вопросам внутренней деятельности данного органа;

Постановления - по всем иным вопросам. Главным образом они имеют нормативный характер, содержат решения основных вопросов, входящих в полномочия данного органа;

Приказ - правовой акт функционально-отраслевого характера по общим и специальным вопросам компетенции органа, издается руководителем;

Инструкция - правовой акт, определяющий порядок деятельности в какой-либо сфере;

Указание - правовой акт оперативного характера.

Акты государственного управления отличаются от других актов иных органов.

Акт государственного управления от закона отличается тем, что носит подзаконный характер, издается на основе и во исполнение закона. Закон имеет высшую юридическую силу. Под юридической силой акта того или иного органа понимается его соотношение с правовыми актами других органов.

Юридическая сила правовых актов государственных органов определяется местом этих органов в государственном аппарате и полномочиями по осуществлению функций государства, однако это не означает большую или меньшую значимость этих актов. Степень юридической силы актов - это не только мера обязательности исполнения, а вопрос внутреннего взаимоотношения, взаимосвязей актов между собой. Высшая юридическая сила закона заключается в том, что никакой акт государственного управления не может отменить или изменить закон. Законом же может быть оказано влияние на акт (отмена и т.п.). Акты отличаются юридическими свойствами, основанием и порядком принятия.

Акт управления и судебный акт. Судебные акты являются правовой формой выражения правосудия. Судебный акт есть акт применения нормы права к отдельным фактам нарушения права или спора, связанным с нарушением прав и законных интересов граждан, государственных и общественных организаций. Поэтому судебный акт - это индивидуальный акт применения, он не содержит правовых норм. Акт управления же издается не как реакция на нарушения, и сфера применения его шире, она охватывает широкий круг взаимоотношений, возникающих вследствие управления. Судебный акт издается судами.

Акты управления многими органами. Процедура принятия, форма, порядок вступления в силу, отмена и приостановление строго регламентируются нормами закона. Судебные акты обычно применяются в коллегиальном порядке, а значительная часть актов управления принимается единоначально. Но в свою очередь судебные акты являются одним из средств, обеспечивающих исполнение актов управления.

Акт управления и прокурорский надзор. По юридическим свойствам и основаниям принятия акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушение закона. Они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого характера.

Акт управления и гражданские договоры. Акт управления является выражением воли одного, а гражданские договоры - нескольких человек. Акт управления - односторонний властный акт, а договор - это договор взаимного соглашения нескольких сторон.

Акт управления и служебные документы. Служебные документы (справки, докладные, стенограммы) не имеют юридического значения, но они являются источником информации. На основании служебных документов, также как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты акты государственного управления.

Акты управления и акты общественных организаций. Акты общественных организаций издаются от имени коллектива этой организации и являются обязательными для исполнения только в пределах данной организации. Они не имеют юридически властного характера.

Акты управления и управленческие решения. Управленческое решение - это мыслительный акт, сформулированная идея, которая позднее облекается в форму устных или письменных юридических актов. С точки зрения содержания, акты управления - это управленческое решение, с помощью которого осуществляются права и обязанности граждан.

Особенность актов государственного управления состоит в том, что они определяют обязанности граждан, организаций и должностных лиц, не находящихся в служебных отношениях. Они распространяются на всех лиц независимо от подчиненности и именно в этом смысле имеют общеобязательный характер. Учитывая общеобязательный характер санкций, законодатель ограничил круг органов управления, управомоченных устанавливать соответствующие правила (круг органов строго ограничен).

Сам порядок принятия таких актов урегулирован нормами права: должны указываться сроки действия, территория, на которую распространяется, и т.д.

Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах.

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.

Формы управления различаются:

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) – на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);

по способу выражения – на словесную (письменная и устная) и "конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

по характеру вызываемых последствий – на правовые и не правовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам. Поэтому последние акты и называются индивидуальными.

Не правовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, – они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Не правовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними.

Одной из не правовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой не правовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.

Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.

Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

60. Функции административного права. Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений может иметь различную целевую нагрузку и, соответственно, различные формы своего выражения. Учитывая это, можно говорить о трех важнейших проявлениях регулятивной функции административного права.
1. В полном соответствии с ролью исполнительной власти в государственно-властном механизме с достаточной степенью отчетливости проявляется правоисполнительная функция административного права. Это означает, что главное содержание административно-правового регулирования находит свое выражение в обеспечении свойственными ему средствами проведения в жизнь (исполнения) требований действующего российского законодательства.
2. Административно-правовое регулирование вместе с тем выражается и в том, что соответствующие субъекты исполнительной власти полномочны самостоятельно, но на подзаконной основе творить правовые нормы. В этом суть правотворческой или правоустановителъной функции административного права. Главное, что необходимо при этом учитывать, заключается в том, что административное нормотворчество производно от основной, т.е. правоисполнительной, функции административного права и служит ее интересам. Практически это означает, что нормы административного права, создаваемые самими органами исполнительной власти, по своей сути также являются конкретной формой правоисполнения. Так, Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти издает правовые акты, имеющие нормативный характер, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ.
3. В процессе административно-правового регулирования реализуется также и правоохранительная функция, имеющая своим назначением обеспечение соблюдения установленного правового режима и защиту законных прав и интересов участников регулируемых общественных отношений. Следует еще раз подчеркнуть, что в порядке осуществления широкого круга контрольно-надзорных полномочий и применения мер административного принуждения исполнительные органы и их должностные лица практически обеспечивают правовую защиту многих общественных отношений, регулируемых иными отраслями действующего права.

При осуществлении административно-правового регулирования в настоящее время главное внимание уделяется реализации федеральных и региональных программ (например, жилищной, энергетической); проведению в жизнь требований, обеспечивающих организационно-правовые основы хозяйственной жизни (например, пресечение монополизма, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей); обеспечению реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления; координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, государственного и частного секторов хозяйственной и социально-культурной жизни; осуществлению государственного контроля и надзора в регулируемой сфере общественных отношений.

Форма реализации исполнительной власти - это виды действий органов исполнительной власти, имеющие внешние проявления. Другими словами, под формой реализации понимается внешнее выражение действий исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Форма государственного управления должна соответствовать: