Законодательные инициативы комитета Думы по законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению

Комитет по законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
О Положении о Комитете Думы Ханты-Мансийского автономного
округа – Югры по законодательству, вопросам государственной власти
и местному самоуправлению

В соответствии с пунктом 1 статьи 19.3 Закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры "О Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры", пунктом 4 статьи 17 Регламента Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, руководствуясь пунктом 4 статьи 29 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры постановляет:

1. Принять Положение о Комитете Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению (прилагается).

2. Настоящее Постановление вступает в силу с момента его принятия и подлежит официальному опубликованию.

Председатель Думы
Ханты-Мансийского
автономного округа – Югры
Б.С. Хохряков

Приложение
к постановлению Думы
Ханты-Мансийского
автономного округа – Югры
от 6 октября 2016 года № 4

Положение
о Комитете Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры
по законодательству, вопросам государственной власти
и местному самоуправлению

I . Общие положения

1. Комитет Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры по законодательству, вопросам государственной власти и местному самоуправлению (далее – Комитет) является постоянно действующим органом Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее также – Дума автономного округа), осуществляющим свою деятельность в течение срока полномочий Думы автономного округа шестого созыва, ответственным перед Думой автономного округа и подотчетным ей.

2. В своей деятельности Комитет руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры "О Думе Ханты-Мансийского автономного округа – Югры", Регламентом Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – Регламент Думы), постановлениями Думы автономного округа, настоящим Положением.

3. Деятельность Комитета основывается на принципах законности, коллегиальности и ответственности за принимаемые решения.

4. Правовое, организационное, информационное, материально-техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляют соответствующие структурные подразделения аппарата Думы автономного округа.

5. Повестки и протоколы заседаний Комитета в порядке, установленном Регламентом Думы, размещаются на официальном сайте Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры:

повестки – не позднее дня заседания Комитета;

протоколы – в течение трех дней со дня заседания Комитета.

II. Направления законодательной деятельности и основные полномочия Комитета

1. Комитет осуществляет законодательную деятельность по следующим направлениям:

1) государственное строительство, гражданская служба;

2) местное самоуправление, за исключением наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (далее – автономный округ) отдельными государственными полномочиями автономного округа;

3) административно-территориальное устройство;

4) административное законодательство;

5) законы о выборах, референдумах;

6) назначение мировых судей;

7) иные направления деятельности, отнесенные к его ведению Думой автономного округа.

2. Комитет по вопросам, отнесенным к его ведению:

1) организует и осуществляет разработку проектов законов автономного округа и проектов постановлений Думы автономного округа;

2) организует и осуществляет разработку проектов федеральных законов, планируемых к внесению в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

3) в соответствии с Регламентом Думы предварительно рассматривает поступившие в Думу автономного округа проекты законов автономного округа и проекты постановлений Думы автономного округа, вносит по ним замечания и предложения, в том числе на основе заключений соответствующего структурного подразделения аппарата Думы автономного округа о соответствии внесенного проекта закона автономного округа и проекта постановления Думы автономного округа законодательству, принимает по ним решения рекомендательного характера;

4) осуществляет сбор и обобщение предложений к проектам законов автономного округа и проектам постановлений Думы автономного округа, рассматриваемым Комитетом;

5) организует проводимые Думой автономного округа депутатские слушания, совещания и другие мероприятия в случаях и порядке, установленных Регламентом Думы;

6) заслушивает на своих заседаниях приглашенных должностных лиц по вопросам, внесенным на рассмотрение Комитета;

7) решает вопросы организации своей деятельности;

8) осуществляет контроль за исполнением собственных решений;

9) рассматривает проекты государственных программ автономного округа и заслушивает отчеты о ходе их реализации;

10) осуществляет иные полномочия в соответствии с законами автономного округа, постановлениями Думы автономного округа и Регламентом Думы.

III. Структура Комитета

1. В структуру Комитета входят председатель Комитета, его заместитель (заместители) и члены Комитета.

2. Комитет возглавляет председатель, который избирается из числа депутатов Думы автономного округа, входящих в его состав.

Депутатами Думы автономного округа, входящими в состав Комитета, также избирается (избираются) заместитель (заместители) председателя Комитета. Количество заместителей председателя Комитета определяется Комитетом самостоятельно.

3. Порядок избрания председателя Комитета, определения количества его заместителей, избрания заместителя (заместителей) председателя Комитета, их полномочия, полномочия членов Комитета, порядок ведения заседаний Комитета устанавливаются Регламентом Думы.

Глава профильного Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А.Диденко считает, что превращение Подмосковья в зону сплошных "городских округов" с ликвидацией всех местных поселений и муниципальных районов противоречит федеральному законодательству. Об этом говорится в подписанным им письме.

В письме, в частности, сказано:

"Конституция РФ (часть 1 статьи 31) предусматривает осуществление местного самоуправления, прежде всего, в городских и сельских поселениях, а уже потом на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций.

Одной из задач реформы местного самоуправления, начало которой было положено принятием... федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-фз «об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации», являлась необходимость приближения власти к населению. на решение этой задачи было направлено повсеместное создание на территории Российской Федерации поселенческих муниципальных образований.

Следует отметить, что в фз № 131 решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связано с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. решение вопросов местного значения межпоселенческого характера фз № 131 относит к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов (часть 1 статьи 2). таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является принцип: поселения - для населения, муниципальный район - для поселений; район при этом выполняет своего рода «сервисные» функции для поселений, фактически осуществляя межмуниципальное сотрудничество в силу закона.
…
Принципы территориальной организации местного самоуправления установлены главой 2 фз № 131. её положения необходимо применять в совокупности, в системной взаимосвязи, и учитывать, что часть 3 статьи 13 фз содержит только процедуру объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований. выражение согласия представительными органами каждого из объединяемых поселений является необходимым, но отнюдь не достаточным условием осуществления такого преобразования. при принятии решения в обязательном порядке должны соблюдаться принципы территориальной организации местного самоуправления, установленные, например, в статье 11 фз.
…
Нельзя забывать и о том, что Федеральный закон № 131 вне зависимости от проводимых преобразований муниципальных образований поселенческого уровня, возможности упразднения муниципального района не допускает.

Отдельно следует обратить внимание на то, что при подобных преобразованиях утрачивается основание для предоставления льгот отдельным категориям сельским жителей (например, врачи, учителя), поскольку территории сельских населённых пунктов становятся фактически городской территорией.

Таким образом, законодательство в части территориальной организации местного самоуправления и позиция Комитета государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления остаются неизменными: объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в новое муниципальное образование со статусом городского округа противоречит действующему законодательству и всей логике муниципального развития, базирующегося на Констит

Возможно ли объединить все поселения муниципального района в городской округ?

Ответ

В соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона при наделении городского поселения статусом городского округа учитываются в том числе и перспективы развития городского поселения. При этом в указанной норме говорится о перспективе, подтвержденной генеральным планом данного городского поселения, то есть существующего муниципального образования, а не того, в который он будет преобразован.
Частью 31 статьи 13 Федерального закона предусмотрена возможность объединения городского округа с поселением. При этом в случае объединения с городским поселением последнее утрачивает статус муниципального образования и одновременно осуществляется изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение городов как административно-территориальных единиц.
Системное толкование норм статьи 2, пункта 5 части 1 статьи 11, части 31 статьи 13 Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что в результате административно-территориальных преобразований, обязательных при объединении городских поселений с городским округом, должны быть упразднены все города (кроме города, находящегося на территории городского округа) и поселки и объединены с городом, находящимся на территории городского округа. При этом в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 11 Федерального закона территорию поселения (а городской округ – поселение) составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов и другие земли, необходимые для рекреации и развития поселений. Вряд ли исторически сложившейся территорией данного города можно считать территорию другого города или поселка, находящегося от него на расстоянии в десятки километров. Требование Федерального закона об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникнет, поскольку составляющие его части отделены друг от друга значительными сельскими пространствами.
Рассматривая вопрос об объединении всех поселений, которые входят в состав муниципального района, с городским округом, следует учитывать положение Федерального закона, согласно которому объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований. Должно быть также учтено мнение населения муниципального района, выраженное представительным органом муниципального района. Если объединяются все поселения, то данная норма становится невыполнимой, так как отсутствует население муниципального района.
Аналогичная ситуация возникает и в случае, если поселения, образующие муниципальный район, объединятся в одно поселение, претендуя в дальнейшем на статус городского округа. Получение такого статуса в силу нормы части 7 статьи 13 Федерального закона требует согласия остального населения муниципального района, что в отсутствие такого населения недостижимо. Следует обратить внимание и на то, что Федеральный закон не предусматривает возможность упразднения муниципального района.
Необходимо учитывать, что требование об обязательном формировании муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения – является концептуальным положением Федерального закона. Это позволило создать единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции Российской Федерации, во всех субъектах Российской Федерации. Ограничение в Федеральном законе возможных вариантов преобразований муниципальных образований, не допускающее установления законодательными актами субъектов Российской Федерации новых вариантов изменения (преобразования) или прекращения статуса того или иного муниципального образования, направлено на обеспечение стабильности этой системы.
Дополнительно хотелось бы отметить, что согласно статье 11 Федерального закона в состав городского округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму не следует рассматривать, как разрешающую включать в состав городского округа территории в размерах территорий муниципальных районов. Наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской. Если принять позицию, допускающую упразднение муниципальных районов с заменой их городскими округами, мы тем самым сделаем возможной абсурдную ситуацию создания городских округов, состоящих из сельских территорий. В том числе и в целях недопущения подобного абсурда в нормах Федерального закона (в пункте 5 части 1 и в абзаце втором части 2 статьи 11) закреплена взаимосвязь между перспективами территориального развития и статусом муниципального образования, при этом федеральным законодателем установлено требование о подтверждении указанных перспектив документально – генеральным планом поселения, городского округа.
С учетом изложенного, объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в новое муниципальное образование со статусом городского округа противоречит действующему законодательству.

И частью 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусматривают, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

При этом муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления граждан с муниципальными правовыми актами, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части") официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В целях опубликования муниципальных правовых актов Федеральный закон N 131-ФЗ (пункт 7 части 1 статьи 17) относит к полномочиям органов местного самоуправления учреждение печатного средства массовой информации. Однако учреждение печатного средства массовой информации является не обязанностью, а именно правом органов местного самоуправления.

В случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т.п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов в общедоступных местах либо иным способом. При этом, однако, такой способ обнародования должен быть предусмотрен уставом муниципального образования, а кроме того, уставом или иным правовым актом муниципального образования должны быть определены лица, ответственные за своевременность и достоверность обнародования информации, установлены сроки обновления информации, определен порядок ознакомления с актами, снятыми со стенда, - определены гарантии доступности каждому жителю муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности.

В качестве общего критерия общедоступности и для опубликования, и для обнародования следует рассматривать доступность распространяемой информации без применения специальных технических средств. К сожалению, данному критерию сеть "Интернет" в настоящее время не отвечает. Следовательно, муниципальные правовые акты, размещенные только на официальных интернет-сайтах муниципальных образований, не могут считаться опубликованными, обнародованными. Размещение информации в сети "Интернет" в системе действующего правового регулирования лишь дополняет обычное опубликование (обнародование).

Второстепенное значение распространения информации через сеть "Интернет" подтверждается и анализом положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (например, части 9 , 14 статьи 24 , часть 7 статьи 28), Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (например, ), Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (например, статья 10) и др.

Учитывая вышеизложенное, в уставах муниципальных образований при определении порядка официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов целесообразно указать следующее: лицо, ответственное за официальное опубликование (обнародование); источник официального опубликования (обнародования); способ официального опубликования (обнародования); срок, в течение которого осуществляется официальное опубликование (обнародование).

Что касается закрепления в уставе муниципального образования соответствующей отсылочной нормы на иной (не устав) муниципальный правовой акт, то, учитывая положения части 1 статьи 44 и части 3 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ, это недопустимо.

Председатель Комитета