Стороны в административном договоре. Административный договор

Понятие

Административный договор - письменное соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон.

Сущность административного договора

В системе государственного управления административный договор применяется в хозяйственной, социальной, духовной и административно-политической сферах деятельности государства. Это означает, что в процессе своей деятельности органы государственного управления могут осуществлять собственные полномочия путем не только издания актов управления, но и заключение административных договоров.

Юридическая природа административного договора заключается в том, что он является актом применения норм права, вследствие чего реализуются конкретные функции исполнительной власти за некоторыми исключениями.

Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера.

Административный договор - это один из договоров, с помощью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции.

Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия.

Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности (например, соглашение между Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ, Минфином РФ и Счетной палатой РФ о координации деятельности по контролю за целевым расходованием бюджетных средств и др.).

Отличительные особенности административного договора

от других форм договоров

Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. Это отличает административного договора от гражданско-правового:

1) обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо);

2) участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной.

Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий и др.) должно быть предусмотрено в Конституции или федеральных законах, конституциях (уставах) или законах субъектов РФ, либо в нормах о компетенции органа исполнительной власти;

3) в административном договоре обязательно определено, когда, с кем и на каких условиях он заключен. Главное, чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений.

4) целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов.

Например, договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др., в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права.

Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти.

Административный договор - соглашение двух или более субъектов административного права, один из которых всегда является субъектом исполнительной власти. Это многосторонний акт, с помощью которого возникают, изменяются или прекращаются взаимные права и обязанности сторон.

Административному договору и его интерпретации уже уделялась определенное внимание. Но на теоретическом уровне эта проблема еще остается дискуссионной, неоднозначной и окончательно не решенной. Тем не менее мы поддерживаем позицию, согласно с которой административный договор рассматривается как один из институтов административного права.

Административный договор, как правило, базируется на административно-правовых нормах, но многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются нормами нескольких областей права: гражданского, финансового, экологического, трудового. Например, с властными полномочиями связан трудовой договор (государственное регулирование труда, договорное регулирование труда) или договор о платном обучении в государственном учебном заведении соответствующего уровня.

Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом (одностороннее волеизъявление государственного органа власти) и договором частноправового характера.

Исполнительная власть для обеспечения своей деятельности использует трудовые и гражданско-правовые договоры. Административный же договор - это один из договоров, с помо-

щью которого государственная администрация осуществляет управленческие функции.

Административный договор характеризуется тем, что ему присущи отношения смешанного типа: административно-правовые и гражданско-правовые, власти и равноправия. Так, в п. 4 ст. 8 Закона Украины от 24 января 1997 г. «О государственном материальном резерве» установлено; центральный орган исполнительной власти, который осуществляет управление государственным резервом, среди прочего, отбирает, в том числе на конкурсной основе, поставщиков материальных ценностей государственному резерву для заключения с ими контрактов (договоров); заключает или поручает предприятиям, учреждениям и организациям, которые относятся к сфере его управления, заключение государственных контрактов (договоров) на поставку материальных ценностей государственному резерву, осуществляет расчеты с поставщиками, несет ответственность за поставку, залог и сохранность материальных ценностей, имеет право применять финансовые санкции, предусмотренные ст. 14 этого Закона.

Другой пример. По Положению о Министерстве информации Украины от 19 февраля 1997 г. Министерство информации Украины в соответствии с возложенными на него задачами выступает государственным заказчиком профильных научных исследований, разработки нового технологического оборудования для потребностей средств массовой информации, полиграфических предприятий, издательств, проводит самостоятельно, с участием работодателей предприятий негосударственной формы собственности переговоры и заключает отраслевые соглашения с представителями нанимаемых работников, имеет право представлять Кабинет Министров по его поручению в международных организациях и во время заключения международных договоров Украины.

Административный договор обеспечивает координацию работы различных управленческих структур в случаях, когда субъекты управления определенными сторонами своей деятельности являются юридически равноправными и возникает необходимость в координации их деятельности. Например, одна из основных задач Министерства информации Украины - координация деятельности государственных средств массовой информации. Министерство также координирует международное сотрудничество в области телевидения

и радиовещания путем заключения соглашений. Практикуются соглашения об общем издании министерствами (ведомствами) правовых актов или их согласовании.

Административные и гражданско-правовые способы регулирования развиваются параллельно, дополняя друг друга на соответствующих уровнях. Типичным является то, что элементы договора об управленческой деятельности могут служить предпосылкой акта управления, а на основании законов быть и прямой формой такой деятельности, как в примере Закона Украины «О государственном материальном резерве».

Субъектом административного договора выступает государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями. В административном договоре государственный орган действует как субъект, который осуществляет исполнительную власть и имеет властные полномочия. В связи с этим необходимо выяснить отличие административного договора от гражданско-правового.

1. Обязательным субъектом административных договорных отношений выступает орган исполнительной власти (должностное лицо).

2. Участники административного договора «находятся не в одинаковом положении», ведь орган управления содержит властные полномочия административного характера и вместе с тем несет определенные обязательства перед второй стороной (например, договор патроната, контрактации и др.). В отличие от него гражданско-правовой договор - акт, основанный на соглашении сторон. При этом права и обязанности участников договора регулируются нормами гражданского права. Ни одна сторона гражданско-правового договора не имеет властных полномочий по отношению ко второй. В данном случае органы исполнительной власти, которые заключили договор, не осуществляют функции управленческой деятельности. В этом состоит главное отличие административного договора от гражданско-правового. Орган исполнительной власти в административном договоре выступает как субъект публичного права, его статус определяется его компетенцией. Когда он (орган) стал участником гражданско-правового соглашения, его правовой статус определяется гражданской правоспособностью. Право на заключение административного договора (делегирование полномочий, охрану имущества граждан и др.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа исполнительной власти. Так, согласно п. 6 ст. 118 Конституции Украины местные государственные администрации подотчетны

и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами.

3. В административном договоре обязательно определено, когда, с кем и на каких условиях он может быть заключен. Тем не менее свобода усмотрения, многовариантный выбор органа управления при заключении административного договора не исключаются. Главное, чтобы он был заключен в пределах компетенции. Это требование служит гарантией против произвола, злоупотреблений. Применение терминов «компетенция» и «правоспособность» имеет решающее значение для определения юридической природы правоотношений. Требование компетентности органа исполнительной власти как участника договора - главное условие действительности административного договора. Гражданское же право, наоборот, использует не понятие «компетенция», а понятие «гражданская правоспособность».

4. Целью административных договоров является главным образом реализация публичных интересов (договоры в сфере управления государственной собственностью, договоры, которые обеспечивают государственные потребности и налоговые соглашения, и др.), в то время как целью большинства частноправовых договоров выступает индивидуальный интерес. Многочисленные административные договоры имеют комплексный характер и регулируются синхронно нормами нескольких областей права. Убедительным примером этому может служить институт государственной службы по контракту, где порядок вступления на государственную службу, ее прохождения, права и обязанности служащих регулируются нормами трудового и административного права, а порядок налогообложения, материального стимулирования - нормами административного, трудового и финансового права.

Особенность административных договоров состоит и в том, что они являются договорами организационного характера, как и сама деятельность исполнительной власти. Для сторон административного договора свобода вступать или не вступать в договорные отношения не имеет характера абсолютного принципа, что присуще частному праву. Заключение административного договора со стороны государственного органа является одновременно правом и обязанностью (предметная компетенция). Возможность по собственному усмотрению при заключении административных договоров самостоятельно избирать определенный вариант поведения более ограничена, чем при заключении гражданских или трудовых договоров. Это обуслов-

лено императивным характером административно-правовых норм. Правом контролировать выполнение административных договоров наделены органы исполнительной власти. Спорные вопросы, которые связываются с заключением и выполнением административных договоров, решаются в административном порядке или путем рассмотрения в судах общей юрисдикции. Для административных договоров, как правило, предусмотрена письменная форма.

В юридической литературе, несмотря на дискуссионный характер вопроса о классификации административных договоров по предметному критерию, приводится их перечень: договоры о компетенции (размежевание или делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, которые обеспечивают государственные потребности (государственные контракты (договоры); контракты с государственными служащими, студентами; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; концессии и инвестиционные соглашения; договоры о предоставлении некоторых услуг частным лицам, например, охрана общественного порядка и имущества, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги и т. п.

Изложенное относительно административного договора подтверждает, что основой любого договора, в том числе административного, являются нормы обязательственного права. Отсюда следует вывод: административный договор регулируется нормами гражданского обязательственного права с исключениями, дополнениями и ограничениями со стороны административного права.

См: ЗП України. - 1996. - № 16. - Ст. 448.

См.: Офіційний вісник України. - 1998. - № 17. - Ст. 618.

См.: Урядовий кур"єр. - 1996. - № 181-182. - С. 7.

См.: ЗП України. - 1996. - № 16. - Ст. 440.

См.: Урядовий кур"єр. - 1997. - № 36-37. - С. 7.

См.: ЗП України. - 1996. - № 20. - Ст. 580.

См.: ЕлистратовА. Н. Административное право. - М., 1925; Кабалевский В. Л. Советское административное право. - Харьков, 1929; Старосцяк Е. Правовые формы административной деятельности. - М., 1959, Ямполъская Ц. А. О теории административного договора // Сов. государство и право. - 1966. - № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. - 1969. - № 3; Юсу-пое В. А. Теория административного права - М., 1985.

См., напр.: БахрахД. Н. Административное право. - М., 1993.

См.: Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 13. - Ст. 112.

См.: Офіційний вісник України. - 1997. - № 9. - С. 31.

Ключевые слова

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР / АДМИНИСТРАТИВНОЕ СОГЛАШЕНИЕ / ПУБЛИЧНЫЙ ДОГОВОР / ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР / ТРУДОВОЙ ДОГОВОР / ТРУДОВОЙ КОНТРАКТ / ADMINISTRATIVE CONTRACT / AGREEMENT / CONTRACT / CIVIL LAW AGREEMENT / EMPLOYMENT AGREEMENT / EMPLOYMENT CONTRACT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Актуальность и цели исследования. Договор традиционно используют в гражданском и трудовом праве. Теория административного договора является сравнительно молодой, она насчитывает меньше века. Ряд рассматриваемых в статье положений восприняты из работ ученых начала ХХ в. и 1960-1980-х гг. На сегодняшний день степень теоретической разработанности данной проблемы такова, что можно говорить о теории административного договора , находящейся на стадии развития. Цель работы провести сравнительную характеристику административного договора с другими видами договоров и показать возможность использования договорных отношений в административном праве. Материалы и методы. Поставленная цель была достигнута на основе сравнительного анализа административного договора с гражданско-правовым, трудовым договором и административным актом. В работе используются методы исторического и сравнительного правоведения при рассмотрении различных видов договоров. Выводы делаются с использованием общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом. Результаты. Исследованы исторические предпосылки применения административного договора в России и особенности административного договора , отличающие его от договоров частного права. Выводы. Административный договор активно применяется на практике органами государства и имеет отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности.

Текст научной работы на тему «Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации»

№ 2 (30), 2014

Н. С. Климкин

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ДОГОВОР В СИСТЕМЕ ДОГОВОРНЫХ ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аннотация.

Материалы и методы. Поставленная цель была достигнута на основе сравнительного анализа административного договора с гражданско-правовым, трудовым договором и административным актом. В работе используются методы исторического и сравнительного правоведения при рассмотрении различных видов договоров. Выводы делаются с использованием общенаучного диалектического метода познания, с присущими ему логическими средствами: анализом и синтезом.

Результаты. Исследованы исторические предпосылки применения административного договора в России и особенности административного договора, отличающие его от договоров частного права.

Выводы. Административный договор активно применяется на практике органами государства и имеет отличную от частноправовых договоров природу и соответствующие особенности.

Ключевые слова: административный договор, административное соглашение, публичный договор, гражданско-правовой договор, трудовой договор, трудовой контракт.

ADMINISTRATIVE CONTRACT IN THE SYSTEM OF CONTRACTUAL RELATIONS OF THE RUSSIAN FEDERATION

Materials and methods. The purpose was achieved on the basis of the comparative analysis of the administrative contract with the civil law, labor contract and the administrative act. The author used the methods of historical and comparative law

considering different types of contracts. Conclusions were made using the general scientific dialectical method of cognition with its inherent logical means: analysis and synthesis.

Results. The author researched the historical background of application of the administrative contract in Russia and the distinctive features of the administrative contract compared to the contracts of private law.

Conclusions. The administrative contract is actively applied in practice by the state bodies and has distinctive nature and relevant characteristics compared to the private-law contracts.

Key words: administrative contract, agreement, contract, civil law agreement, employment agreement, employment contract.

Функционирование административного договора как научная проблема рассматривалось учеными с начала ХХ в. Применительно к административному праву долгое время было незыблемым мнение о том, что договоры источниками административного права не являются и в качестве юридической формы в процессе государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности государства, не могут применяться . Однако все больше ученых-административистов считают своим долгом принять участие в разработке концепции законодательного регулирования административного договора в Российской Федерации . Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Если раньше договорные отношения были характерны преимущественно для гражданского, трудового, семейного права, то ныне картина меняется . На сегодняшний день степень теоретической разработанности проблемы такова, что мы имеем право говорить о теории административного договора, находящейся на стадии развития .

На стадии формирования теории всегда может быть чрезвычайно полезен опыт тех стран, в которых административный договор давно используется в повседневных отношениях и само его существование не подвергается сомнениям. Во многих западноевропейских странах большая часть административных договоров, заключаемых от имени органов государственного управления, выходит за пределы норм частного права, эти договоры являются административными контрактами и подпадают под различные нормы обязательственного права, содержащиеся в Гражданском, а частью в Торговом кодексе. Наиболее доступна нам для изучения информация о формах административной деятельности Франции и Германии . В обеих странах вопросы административного договора отличаются достаточно высокой степенью теоретической и практической разработанности. Кроме того, теория имеет под собой реальную законодательную базу. Большая часть договоров, заключаемых администрацией Франции, носит название административных контрактов и, хотя регулируется нормами общего (гражданского) права и торгового права, приобретает специфические черты, выводящие их за рамки частного права. Во Франции, чтобы договор был классифицирован как административный, он должен обладать хотя бы одним из двух признаков: или содержать особые условия, выводящие его за рамки общего (т.е. частного) права, или (и) иметь своей целью осуществление публичной службы .

В ФРГ административный договор урегулирован Административнопроцессуальным законом от 25 мая 1976 г., включающим раздел «Публично-

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

правовой договор». Согласно параграфу 62 данного процессуального закона устанавливается возможность использования некоторых положений Гражданского кодекса, дополняющих и уточняющих правовое регулирование административно-договорных отношений. Административно-процессуальный закон устанавливает лишь принципиальные положения административного договора. В нем не содержатся отдельные нормы, устанавливающие компетенцию местных органов управления по заключению административных договоров, вопросам подведомственности и др. Поскольку АПК ФРГ не включает в себя аналогичные с гражданско-правовыми нормами установления, то в отдельных случаях возникает потребность в применении аналогии права. Нормы гражданского права можно применять и в сфере административных договоров, необходимо лишь в каждом конкретном случае проверить, имеются ли предпосылки для применения аналогии закона . Таким образом, в отдельных европейских странах получило развитие законодательное закрепление применения административных договоров.

В России одно из первых упоминаний об административном договоре встречается в учебнике административного права, изданном в 1908 г. Автор данного учебника В. В. Ивановский, рассуждая о сфере публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, писал, что такие отношения возникают или по обоюдному согласию, или принудительно. Как пример соглашения он приводит поступление на государственную службу: «Частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отправление служебных обязанностей; однако раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения должностных лиц, с одной стороны, к разного рода государственным учреждениям, с другой - к частным лицам» . Таким образом, автор делает вывод, что если результатом соглашения становится возникновение публично-правовых отношений, то само соглашение имеет публично-правовую (в данном случае административно-правовую) природу.

После 1917 г. темы административного договора касались в своих трудах А. И. Елистратов и В. Л. Кобалевский . Они писали в своих трудах о применимости договорного начала и в советском административном праве. Непосредственно проблеме административного договора в 1928 г. была посвящена статья К. Сперанской «Об административном договоре». По мнению К. Сперанской, публичные соглашения заключаются и между неравноправными партнерами. Это административные договоры между административным органом и частным лицом или частной организацией .

В конце 30-х гг. ХХ в. административное право было исключено из планов учебных заведений СССР и, соответственно, на термин «административный договор» и саму теорию был наложен своеобразный запрет. Последующее упоминание этой проблемы появилось в сообщении Ц. А. Ямпольской «О теории административного договора», опубликованном в 1966 г. Анализируя в своей публикации статью болгарского академика Петко Стай-нова «Теория административных договоров и социалистическое право», Ц. А. Ямпольская пишет, что тема, как будто бы находившаяся на втором эшелоне правовой науки, неожиданно оказалась на редкость актуальной и нужной . Еще одно упоминание о проблеме административного

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

договора встречается в работе В. И. Новоселова «К вопросу об административных договорах», опубликованной в 1969 г. Задаваясь вопросом о равенстве сторон в административном договоре, В. И. Новоселов считал его содержащим в себе элементы и властеподчинения, и равноправия . Таким образом, развитию теории административного договора в СССР не уделялось должного внимания. По мнению известного в России и за рубежом профессора Ю. Н. Старилова, «за 70 с лишним лет существования советской власти проблема административного договора не стала предметом особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов» .

После 1991 г., учитывая изменившуюся политическую ситуацию в стране, договоры стали широко применяться различными отраслями права, включая конституционное и административное. В частности, на этот процесс указывает А. В. Петухов: «...с февраля 1994 г. по май 2000 г. - период заключения договоров между центром и субъектами РФ. В России складывается конституционно-договорная модель федерализма, когда некоторые субъекты Федерации выстраивают свои отношения с центром не только на основе Конституции РФ, но и при помощи заключенных с федеральным центром договоров, зачастую во многом не соответствующих действующей Конституции. С января 1996 г. договорный процесс вступает в новую фазу. Интенсивность его ведения приобретает постоянно нарастающий характер. Субъекты фактически считают свои правомочия выше Конституции РФ, которая не действует в полном объеме, что ставит вопрос о суверенитете Российского государства. В этот период было заключено около 50 договоров, подписано от 5 до 15 соглашений к каждому» . В данный период ряд ученых ставят вопрос о законодательном закреплении применения административных договоров в Российской Федерации. В частности, за скорейшую разработку концепции административного договора высказывались В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Стари-лов, Ю. А. Тихомиров и др. . Ю. Н. Старилов предложил модель Федерального закона «Об административном договоре в Российской Федерации», включающего в себя четыре главы: 1) «Общие положения»; 2) «Административно-правовое производство»; 3) «Противоправность административно-правового договора и ее правовые последствия»; 4) «Ответственность участников административно-правового договора» . Данный модельный закон является в России одной из первых попыток сформировать общую теорию применения административных договоров, однако детальной разработки и внедрения он не получил.

Следует отметить, что среди ученых нет единства в употреблении терминологии рассматриваемого правового института. Так, А. В. Демин отмечает, что наряду с термином «административный договор» используются и другие, а именно: административный контракт, административно-правовое соглашение, публично-правовая сделка, координационное соглашение, ведомственное соглашение, управленческий договор, государственный контракт (договор), а также просто контракт, договор, соглашение, договоренность .

В юридической литературе термин «административный договор» обычно употребляется для обозначения соответствующих отношений между органом государства и гражданином, а термин же «административное соглашение» используется для обозначения такого рода отношений между двумя

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

коллективными субъектами административного права. Наличие лишь отдельных элементов договорного характера в рассматриваемых случаях дает основания для того, чтобы для их обобщенного обозначения употреблять термин «административно-правовые соглашения». В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных силах, при формировании администрации государственных объединений и предприятий и т.п. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. Как видим, ученые-админист-ративисты, используя тот или иной термин, исходят из своего внутреннего убеждения в смысловой целесообразности.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй». Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Упомянутые особенности заложены в определении административного договора, данного различными учеными. Так, Д. Н. Бахрах дает следующее определение: административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников .

Наиболее полное определение административного договора было дано

В. А. Юсуповым, который характеризует административный договор как «определенное актами административного права соглашение двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органами государственного управления либо их законными представителями. Это соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований» . В. И. Новоселов включает в качестве одного из субъектов соглашения по административному договору орган местного самоуправления: «Административный договор - соглашение между исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и гражданином, предприятием либо иным субъектом, с другой стороны, об осуществлении деятельности, имеющей обоюдовыгодное значение для государства либо местного самоуправления и для субъекта исполнительной деятельности по вопросам, входящим во властную компетенцию исполнительного органа» .

В общем виде понятие административного договора можно сформулировать как соглашение двух или более субъектов административного права, с

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

помощью которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения, при этом одна из сторон - всегда орган или представитель органа административной власти.

Следует отметить, что договор является внеотраслевым институтом и имеет общеправовую ценность. Проведенный А. Ю. Мелеховой анализ юридической литературы показал, что договор как фундаментальная общеправовая категория может использоваться как в сфере частного, так и в сфере публичного права. По ее мнению, в рамках административного права как самостоятельной отрасли российского права необходимо рассматривать административно-правовой договор, который обладает и некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования (добровольность заключения; формальное равенство сторон как партнеров; согласие сторон по всем существенным аспектам договора; автономия волеизъявлений субъектов; взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств; законодательное обеспечение договоров, придающее им юридическую силу), и специальными признаками, обусловленными их отраслевой спецификой .

Для определения сущности административного договора его необходимо отграничивать от других публично-правовых договоров, гражданскоправовых договоров, трудовых договоров и от административных актов. Понятие «публичный договор» является более широким по сравнению с административным договором. Так, в классификации, данной Ю. А. Тихомировым, названы следующие виды договоров: учредительные договоры; компетенционно-разграничительные соглашения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между государственными и негосударственными структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры . Таким образом, любой административный договор можно рассматривать как публичный, но не все публичные договоры являются административными.

Каковы признаки административного договора, отличающие его от обычного гражданско-правового договора, который в настоящее время выделяют российские правоведы? Д. Н. Бахрах обращает внимание на следующее:

1. Административные договоры имеют, как правило, организационное содержание, их целью является достижение общественно значимых результатов.

2. Административный договор всегда выступает как правовая форма деятельности субъектов, которые обладают определенной степенью самостоятельности в решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся в отношении «власть - подчинение», не равны, поскольку речь идет об управленческих, а не имущественных отношениях. Одной из сторон отношений является участник административного управления, а заключаются они между субъектами административного права.

3. Административный договор в России не обеспечен судебной защитой, и невыполнение одной из сторон или обеими сторонами взятых на себя обязательств не влечет применения имущественных санкций.

4. Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, но непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей.

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

5. Нормативной базой административно-договорной практики являются нормы административного, а не гражданского права. При этом общие правила еще не разработаны, а частные нормы содержатся как в законах, так и в подзаконных актах.

6. Административный договор во многих случаях может заменить административный акт.

7. За нарушение договора возможно применение мер различных видов ответственности: общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой, не исключено применение и других видов принуждения.

В другой своей работе Д. Н. Бахрах выделяет виды административных договоров по предметному критерию: договоры о компетенции; договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве государственными контрактами); контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве; различного рода концессии и инвестиционные соглашения . По мнению Ю. Н. Старилова, «выделенная Д. Н. Бахрахом система признаков, характеризующих административный договор, пожалуй, в отечественной литературе прецедентов не имела. В основном с ней можно согласиться, хотя, думается, и в ней не вполне раскрывается содержание административных договоров и административного режима их реализации, а отдельные положения требуют более детального уточнения. Такое положение иным быть и не может, ибо до настоящего времени в России не принят закон об административных договорах либо административно-процессуальный кодекс, регламентирующий административно-договорной процесс» . Работа над признаками административного договора показала, что традиционные для гражданского договора признаки: равенство контрагентов в договоре, свобода вступления контрагентов в договорные отношения - подвергаются настолько существенной корректировке применительно к административному договору, что не могут считаться определяющими для него. Такое положение объясняется сохранением администрацией в договоре своего публично-властного статуса и особым назначением административно-договорных отношений. Ряд других признаков: обособленность субъектов договора и обособленность их волеизъявлений, соотношение закона и усмотрения сторон при формировании условий договора - остаются независимыми от отраслевой принадлежности договора.

В процессе создания теории административный договор приобретает также признаки, свойственные именно ему: сочетание публичных и частных интересов в соотношении, позволяющем в первую очередь обеспечивать выполнение органом власти публичных функций (цель, т.е. достижение публично значимого результата, - определяющая черта административного договора), а во вторую - давать возможность невластному субъекту решать с помощью договора свои частные задачи .

Проблеме отличия административного договора от трудового договора был посвящен ряд научных работ . В течение длительного времени

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

существовало единодушие по вопросу об отнесении договоров, имеющих предметом трудовые отношения, к предмету регулирования трудового права. Однако в последнее десятилетие ХХ в. были высказаны определенные сомнения по этому поводу в связи с использованием модели, именуемой «трудовым контрактом». Естественно, что сразу же с появлением этой модели возник вопрос о ее отраслевой принадлежности. Так, А. В. Ульянова провела сравнительно-правовой анализ служебного контракта и трудового договора. По ее мнению, служебный контракт и трудовой договор имеют как общие черты и признаки, так и различия. Основой общих черт служебного контракта и трудового договора являются базовые положения Конституции РФ, выражающие принципы свободы труда, запрет дискриминации и принудительного труда, дополняемые в административном праве принципом права на равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения, а в трудовом праве - принципом свободы трудового договора, другими основными принципами трудового права. Различия и присущие особенности служебного контракта и трудового договора подчеркивают их разную правовую природу, позволяют относить к разным отраслям права, подтверждают выполняемую ими роль (служебный контракт - в сфере гражданской службы, а трудовой договор - в сфере труда), что не исключает в отдельных случаях в силу их общих признаков субсидиарного применения норм трудового права в правовом регулировании государственно-служебных отношений . С изложенным мнением соглашается большинство исследователей этой проблемы.

Немаловажной проблемой является соотношение административного договора с административным актом. Административные договоры служат правовой базой для издания административных актов, заключения индивидуальных договоров, совершения иных юридически значимых действий. Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту: 1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. В этом случае административный договор существует независимо от административных актов; 2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти; 3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта;

4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера; 5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт.

Федеральный закон 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 26) говорит о том, что «служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы». Анализируя данное положение закона, Р. Р. Галимов пишет, что данный порядок первичного издания приказа руководителя государственного органа о назначении гражданина на должность государственной гражданской службы и последующего за ним заключения служебного контракта по юридическому закреплению взаимных прав, обязанностей и ответственности сторон не стыкуется с установленными ст. 68 Трудового кодекса РФ порядком заключения трудового договора. Прием гражданина

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

(работника) на работу и назначение на конкретную должность осуществляется приказом руководителя органа управления работодателя, изданным на основании заключенного между работодателем и работником трудового договора. В отличие от заключения трудового договора между работодателем и работником в сфере осуществления трудовой деятельности, законодатель совершенно правильно определил порядок совершения последовательных юридических действий по заключению служебного контракта, связанных с осуществлением государственно-управленческих действий государственными гражданскими служащими. В данном случае именно государственный орган выступает нанимателем государственного гражданского служащего и устанавливает последовательность совершения юридических действий по найму работников - государственных гражданских служащих. Акт управления (приказ руководителя) дает юридическую основу заключения служебного контракта, определения правового положения сторон .

В настоящее время практически ни один из учебников по административному праву не обходит вниманием административный договор . Считается признанным, что это самостоятельный правовой институт административного права. Основываясь на трудах отечественных юристов по теории права, частного права и ряду других отраслевых правовых наук, можно заключить, что договор является универсальной общеправовой категорией и может использоваться во всех отраслях права, включая и административное право. Вместе с тем каждая отраслевая разновидность договора отличается по предмету регулирования и обладает рядом специфических признаков. Административный договор имеет следующие специфические черты: субъектом договора с одной (или двух) стороны является орган государственного управления или уполномоченное должностное лицо; предмет договора должен предусматривать совершение управленческих действий; тесная связь договора с односторонним административным актом; юридической основой договора являются нормы административного права. Таким образом, современное законодательство широко использует административно-правовые соглашения, служебные контракты и другие разновидности административных договоров, что подтверждает актуальность и юридическую значимость рассматриваемого правового института.

Список литературы

1. Петров, Г. И. Советское административное право. Часть общая / Г. И. Петров. -Л., 1970. - С. 57.

2. Абдурахманов, А. А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук / Абдурахманов А. А. -М., 1996.

3. Вахидов, А. Т. Организационно-правовые основы поступления граждан на военную службу по контракту в Вооруженные силы Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Вахидов А. Т. - М., 1996.

4. Демин, А. В. Административные договоры: дис. ... канд. юрид. наук / Демин. А. В. - Екатеринбург, 1996.

5. Климкин, Н. С. Контракт о службе в органах внутренних дел Российской Федерации: административно-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук / Климкин Н. С. - Саратов, 2002.

6. Щерб акова, Л. В. Административно-договорное обязательство: правовая

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

природа и теоретико-прикладные проблемы исполнения: дис. ... канд. юрид. наук / Щербакова Л. В. - Челябинск, 2013.

7. Тихомиров, Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс / Ю. А. Тихомиров. - 2-е изд., доп. и перераб. - М. : Издание. Тихомирова М. Ю.,

8. Курчевская, С. В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: дис. ... к.ю.н. / Курчевская, С. В. - Воронеж, 2002.

9. Брэбан, Г. Французское административное право / Г. Брэбан. - М., 1988.

10. Старилов, Ю. Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии / Ю. Н. Старилов // Государство и право. - 1996. - № 12. -

11. Ведель, Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель. - М., 1973.

12. Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права: в 3 т. - М. : НОРМА, 2002. - Т. II.

13. Ивановский, В. В. Российское полицейское (административное) право: учеб. / В. В. Ивановский. - Казань,1908.

14. Елистратов, А. И. Основные начала административного права / А. И. Елистратов. - М., 1922.

15. Кобалевский, В. Л. Очерки советского административного права / В. Л. Ко-балевский. - Киев, 1924.

16. Сперанская, К. Об административном договоре / К. Сперанская // Вестник Верховного Суда СССР. - 1928. - № 3 (12).

17. Ямпольская, Ц. А. О теории административного договора / Ц. А. Ямпольская // Советское государство и право. - 1966. - № 10.

18. Новоселов, В. И. К вопросу об административных договорах / В. И. Новоселов // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 40-45.

19. Петухов, А. В. Эволюция российского федерализма: политико-правовой анализ // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2009. - № 3 (11). - С. 3-11.

20. Розенфельд, В. Г. Проблемы современной теории административного договора / В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов // Правоведение. - 1996. - № 4.

21. Тихомиров, Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений / Ю. А. Тихомиров // Правоведение. - 1990. - № 5.

22. Демин, А. В. Общие вопросы теории административного договора / А. В. Демин. - Красноярск, 1997.

23. Бахрах, Д. Н. Административное право: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : БЕК, 1997.

24. Юсупов, В. А. Правоприменительная деятельность органов управления /

В. А. Юсупов. - М., 1997.

25. Новоселов, В. И. Административные договоры / В. И. Новоселов // Конституционное и муниципальное право. - 1999. - № 1.

26. Мелехова, А. Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А. Ю. Мелехова. - Орел,

27. Тихомиров, Ю. А. Публичное право: учеб. / Ю. А. Тихомиров. - М., 1995.

28. Бахрах, Д. Н. Административное право: учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М.,

29. Гарячук, И. Н. Административно-правовое регулирование служебного контракта на государственной гражданской службе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / Гарячук И. Н. - Саратов, 2011.

30. Ульянова, А. В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ) : дис. ... канд. юрид. наук / Ульянова А. В. -М., 2013.

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

31. Галимов, Р. Р. Публично-правовое и договорное регулирование правоотношений на государственной гражданской службе: дис. ... канд. юрид. наук / Галимов Р. Р. - М., 2011. - С. 27-28.

32. Россинский, Б. В. Административное право: учеб. / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 4-е изд., перераб и доп. - М. : Норма, 2009. - С. 485-496.

33. Мигачев, Ю. И. Административное право Российской Федерации: учеб. для

вузов / Ю. И. Мигачев, Л. Л. Попов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт,

2014. - С. 185-186.

1. Petrov G. I. Sovetskoe administrativnoe pravo. Chast" obshchaya . Leningrad, 1970, p. 57.

2. Abdurakhmanov A. A. Administrativnye dogovora v OVD: dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 1996.

3. Vakhidov A. T. Organizatsionno-pravovye osnovy postupleniya grazhdan na voennuyu sluzhbu po kontraktu v Vooruzhennye sily Rossiyskoy Federatsii: dis. kand. yurid. nauk. . Moscow, 1996.

4. Demin A. V. Administrativnye dogovory: dis. kand. yurid. nauk. . Ekaterinburg, 1996.

5. Klimkin N. S. Kontrakt o sluzhbe v organakh vnutrennikh del Rossiyskoy Federatsii: administrativno-pravovoy aspekt: dis. kand. yurid. nauk. . Saratov, 2002.

6. Shcherbakova L. V. Administrativno-dogovornoe obyazatel"stvo: pravovaya priroda i teoretiko-prikladnye problemy ispolneniya: dis. kand. yurid. nauk. . Chelyabinsk,

7. Tikhomirov Yu. A. Administrativnoe pravo i protsess: Polnyy kurs . Moscow: Izd. Tikhomirova M. Yu., 2008.

8. Kurchevskaya S. V. Administrativnyy dogovor: formirovanie sovremennoy teorii i os-novnye problemy: dis. kand. yurid. nauk. . Voronezh, 2002.

9. Breban G. Frantsuzskoe administrativnoe pravo . Moscow, 1988.

10. Starilov Yu. N. Gosudarstvo ipravo . 1996, no. 12, pp. 40-52.

11. Vedel" Zh. Administrativnoe pravo Frantsii . Moscow, 1973.

12. Starilov Yu. N. Kurs obshchego administrativnogo prava: v 3 t. . Moscow: NORMA, 2002, vol. II.

13. Ivanovskiy V. V. Rossiyskoe politseyskoe (administrativnoe) pravo: ucheb. . Kazan, 1908.

14. Elistratov A. I. Osnovnye nachala administrativnogo prava . Moscow, 1922.

15. Kobalevskiy V. L. Ocherki sovetskogo administrativnogo prava . Kiev, 1924.

16. Speranskaya K. Vestnik Verkhovnogo Suda SSSR . 1928, no. 3 (12).

Social sciences. Politics and law

Известия высших учебных заведений. Поволжский регион

17. Yampol"skaya Ts. A. Sovetskoe gosudarstvo i pravo . 1966, no.

19. Petukhov A. V. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Ob-shchestvennye nauki . 2009, no. 3 (11), pp. 3-11.

20. Rozenfel"d V. G., Starilov Yu. N. Pravovedenie . 1996, no. 4.

21. Tikhomirov Yu. A. Pravovedenie . 1990, no. 5.

22. Demin A. V. Obshchie voprosy teorii administrativnogo dogovora . Krasnoyarsk, 1997.

23. Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya vuzov . Moscow: BEK, 1997.

24. Yusupov V. A. Pravoprimenitel’naya deyatel’nost’ organov upravleniya . Moscow, 1997.

25. Novoselov V. I. Konstitutsionnoe i munitsipal’noe pravo . 1999, no. 1.

26. Melekhova A. Yu. Administrativno-pravovoy dogovor v deyatel’nosti organov vnutren-nikh del: avtoref. dis. kand. yurid. nauki . Orel, 2012.

27. Tikhomirov Yu. A. Publichnoepravo: ucheb. . Moscow, 1995.

28. Bakhrakh D. N. Administrativnoe pravo: ucheb. dlya vuzov . Moscow, 2000.

29. Garyachuk I. N. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhebnogo kon-trakta na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii: dis. kand. yurid. nauk . Saratov, 2011.

30. Ul"yanova A. V. Sluzhebnyy kontrakt i trudovoy dogovor: obshchie cherty i otlichiya (sravnitel’no-pravovoy analiz): dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 2013.

31. Galimov R. R. Publichno-pravovoe i dogovornoe regulirovanie pravootnosheniy na gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe: dis. kand. yurid. nauk . Moscow, 2011, pp. 27-28.

32. Rossinskiy B. V., Starilov Yu. N. Administrativnoe pravo: ucheb. . Moscow: Norma, 2009, pp. 485-496.

33. Migachev Yu. I., Popov L. L. Administrativnoe pravo Rossiyskoy Federatsii: ucheb. dlya vuzov . Moscow: Yurayt, 2014, pp. 185-186.

Климкин Николай Степанович

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовноправовых дисциплин, Пензенский филиал Международного независимого эколого-политологического университета (Академия МНЭПУ) (Россия, г. Пенза, ул. Калинина, 33а)

E-mail: [email protected]

Klimkin Nikolay Stepanovich Candidate of juridical sciences, associate professor, head sub-department of criminal law disciplines, Penza branch of International Independent University of Ecology and Political Science «MNEPU Academy» (33 a Kalinina street, Penza, Russia)

University proceedings. Volga region

№ 2 (30), 2014

Общественные науки. Политика и право

УДК 342.9 Климкин, Н. С.

Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации / Н. С. Климкин // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2014. - № 2 (30). - С. 43-55.

Social sciences. Politics and law

Место административного договора в деятельности государственной исполнительной власти.

Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это:

1) диспозитивность правового регулирования (свобода договорных условий);
2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон;
3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон;
4) эквивалентный характер;
5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор - исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во многих отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров - гражданский.

В административных отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами. Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

Административный договор представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями.

Административный договор - разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех административных отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, в таких случаях законодатель говорит о согласовании, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения, которого регулируется приказом Министра обороны.

Административный договор - это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.

Итак, административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство России, центральные федеральные органы Российской Федерации, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры Федерации с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор - это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой, критериев. К специальным относится деление на «внутриаппаратные» «внутриорганизационные», заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

По предметному критерию можно различать:

* договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
* договоры в сфере управления государственной собственностью;
* договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»);
* контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб;
* финансовые и налоговые соглашения;
* договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
* различного рода концессии и инвестиционные соглашения и др.;

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т.д.

Структура и признаки административного договора

Правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответственно это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее - частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, смешанное, административно-правовое и гражданско-правовое регулирование осуществляется в отношении договора об участии сотрудников ОВД в сопровождении в места временного содержания при постах иммиграционного контроля иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории России, который заключается между органами внутренних дел и федеральной миграционной службой.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями) - обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором - общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т.д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа.

Обычно в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.

В этом случае об административно-правовом характере договора свидетельствует то, что, во-первых, данные акты принимаются федеральными органами исполнительной власти; во-вторых, они определяют обязательства сторон, как правило, в бланкетной форме, отсылая к действующему административному законодательству; в-третьих, в таких актах дается типовая форма договора, которую нельзя существенно изменить по своему усмотрению и которая призвана унифицировать административно-договорную практику всех нижестоящих органов исполнительной власти.

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некого общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер.

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, главным образом невластных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации».

Особенность административно-правового статуса государственно-властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с государственной исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия административного, организационного характера.

Что касается административного права, то все административные договоры являются так или иначе организационными, поскольку сама деятельность государственной исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации.

В административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях государственной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», то есть на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства исполнения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяйственной продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для Последнего общую возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.

Автономия воли сторон административного договора (то есть свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права (например, так заключаются договоры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающими доминирующее положение на рынке, контракты с военнослужащими). Заключение административных договоров связано не столько с правами, сколько с осуществлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является и правом, и обязанностью одновременно.

Уровень диспозитивности, то есть свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связано, прежде всего, с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами как таковыми, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.

Органы исполнительной власти, как правило, вправе контролировать исполнение административных договоров, особенно связанных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставляемые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Федерального закона «Об инвестиционном налоговом кредите».

Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен заключить налоговое соглашение с местной администрацией, которое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении соответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий договора, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25 % этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.

Споры, связанные с заключением и исполнением административных договоров, разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных процедур», то есть посредством третейской формы разрешения споров.

Административный договор и административный акт.

Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:

1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о разграничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный договор существует независимо от административных актов;
2) административный договор заключается на основе акта нормативного характера исполнительной власти.
3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании которого орган службы занятости заключает с администрацией соответствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
5) для реализации некоторых управленческих решений по усмотрению государственно-властного субъекта может быть выбран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства определяется по усмотрению соответствующего государственного органа и зависит от многих объективных и субъективных факторов. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить одинаковую управленческую цель - приобрести в государственную собственность некоторое имущество, но разными средствами.

В конечном счете, все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных переговоров... со снятием информации с технических каналов связи, проводятся с использованием оперативно-технических сил и средств органов Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкретных условий регулироваться административными актами нормативного характера либо административными договорами.

И административные акты, и административные договоры можно объединить более общим понятием - правовой акт публичной исполнительной власти.

Административные договоры имеют организационную направленность, заключаются при осуществлении публичной исполнительной власти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров - публично-правовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воль, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласованное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обязательный характер.

Таким образом, есть достаточные основания считать административный договор правовым актом публичной исполнительной власти многостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти может трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам относят только односторонне-властные предписания субъектов публичной исполнительной власти. А при широком понимании к ним добавляются и многосторонние акты волевого согласования, главными среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.

Особую актуальность приобретает проблема административного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация проблемы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также развитием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти , но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления .

Как известно, в сфере частного права договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права , которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права.

Публично-правовое регулирование осуществляется преимущественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управленческое воздействие на волю и поведение физических и юридических лиц , побуждая и понуждая их к действию для достижения общих целей и удовлетворения публичных интересов. Однако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования . В публично-правовой сфере договоры принимают на себя функции управления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.

На проблему административного договора, по нашему мнению, следует смотреть не только с точки зрения материальных административно-правовых норм, устанавливающих статутные положения (участники, права, обязанности, ответственность, административно-правовой режим исполнения), но и с позиций административно-процессуального права, поскольку административно-договорный процесс входит в структуру административного процесса (в смысле управленческого процесса). Разумеется, административный договор — это одно из административно-процессуальных производств (так называемый позитивный административный процесс), которое имеет и свою материальную часть, однако в не меньшей степени как в административно-правовой теории, так и в законодательстве следует развивать именно его процессуальные начала.

В Российской Федерации административный договор стал приобретать особую актуальность лишь в последние годы, что можно объяснить развернувшимся процессом преобразования отношений собственности , отменой планового распределения, стремлением привести в порядок систему административных предписаний.

Во-первых, административный договор является особым видом публичных договоров и поэтому имеет специфические признаки (а в будущем при осуществлении правовой регламентации и особую нормативную базу). Во-вторых, в публично-правовом договоре (как и в административном) противоположной стороной по отношению к его постоянному участнику — органам, обладающим властными полномочиями, — могут выступать и субъекты, которые в публично-правовой сфере не являются носителями властно-регулирующих функций (например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане). В-третьих, административные договоры в качестве обязательных условий их заключения могут содержать удовлетворение общественного (публичного) либо государственного интереса; определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций; осуществление контроля за его реализацией со стороны органов управления; возможность прекращения административного договора в одностороннем порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении другой стороной принятых обязательств ; установление возможности разрешения возникающих споров в органах административной юстиции и в судебных органах.

До настоящего времени не предпринималось попыток создания модели нормативного акта , регламентирующего механизм заключения административных договоров. Между тем отсутствие четких научных представлений об их роли в управленческой практике, отличительных признаках, содержании, процедуре заключения и исполнения отрицательно сказалось на процессе разработки законодательного акта об административных договорах.

В теории административного права вопрос о признаках административного договора является дискуссионным. Это вполне объяснимо, ибо, как уже было отмечено, в России пока не создано глубоких и всесторонних правовых основ административного договора, да и само это понятие нигде в законодательстве не встречается. Например, А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделяют следующие его признаки:

участие в административном договоре органа государственного управления ;
содержание административного договора носит организационно-управленческий характер;
правовой базой административного договора являются нормы административного права;
наступление юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных договоров (административная, дисциплинарная или гражданско-правовая ответственность).

Указанные авторы определяют административный договор как «основанное на нормах административного права соглашение, понимаемое как взаимное и согласное проявление воли сторон относительно единой цели между двумя или более формально равными субъектами, имеющее своим предметом совершение управленческих либо организационных действий, в котором хотя бы одна из сторон является органом государственного управления либо его законным представителем».

Анализ литературы, посвященной проблеме административного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь констатируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномочий либо их делегированием исполнительными органами власти Российской Федерации, ее субъектов, местной администрацией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т. д. Следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, что административно-правовой договор — это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм правового регулирования публично-правового договора.

Некоторые ученые к административным договорам относят лишь договоры органов внутренних дел (милиции) с организациями и гражданами об охране имущества, закупке управленческими структурами инвентаря, оборудования, канцелярских товаров для собственных нужд3. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные договоры не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Поэтому, на наш взгляд, подобные соглашения — скорее гражданско-правовые сделки , а не административные договоры.

В качестве примера административно-договорных отношений в литературе приводится административный договор в системе образования, который заключается между органом управления (учредителем) и подведомственным ему образовательным учреждением. Как отмечает Т. С. Красильников, основными условиями такого управленческого договора являются взаимные обязательства образовательного учреждения и его учредителя (орган управления образованием) по выполнению социального заказа на образование; порядок финансирования учредителем деятельности образовательного учреждения; порядок использования образовательным учреждением закрепленного за ним имущества, а также условия ликвидации, реорганизации и изменения статуса образовательного учреждения. Он может заключаться в двух формах: договор о закреплении имущества на праве оперативного управления и договор образовательного учреждения с учредителем.

Договоры о разграничении или делегировании полномочий исполнительными органами власти друг другу, о координации и взаимодействии в решении различных вопросов содержат лишь отдельные элементы (отдельные признаки) административных договоров, но не вполне соответствуют вкладываемому в это понятие смыслу и содержанию. Вместе с тем административные договоры все более входят в практику деятельности органов исполнительной власти и местной администрации, хотя административный режим их реализации, ответственность органов государственного управления за нарушение собственных обязательств, порядок разрешения возникающих разногласий законодательством до сих пор не урегулированы.

Д.Н. Бахрах определяет административный договор как «основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права , одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников».

Признаки административного договора

В качестве некоторых существенных признаков, характеризующих содержание административного договора , можно было бы указать следующие.

1. К административным следует относить договоры, содержащие специальные обязательства (условия), выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений. Органы исполнительной власти (местная администрация) как субъекты таких договоров преследуют цель эффективного осуществления задач публичной (государственной) службы, созданной, в свою очередь, в целях удовлетворения государственных или общественных интересов.

Примером административно-правового соглашения может служить заключенное в 1995 г. администрацией Тамбовской области и Юго-Восточной железной дорогой контрактное соглашение о взаимодействии, в котором определены обязанности сторон, касающиеся, в частности, эксплуатации убыточных железнодорожных линий. Для решения этих вопросов была создана областная межотраслевая комиссия. В соответствии с контрактным соглашением Юго-Восточная железная дорога обязуется содержать в исправном состоянии находящиеся в ее ведении убыточные малодеятельные линии, обеспечивать на них устойчивую эксплуатационную работу; по итогам каждого квартала представлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и пассажирских перевозок и т. д. Администрация области должна рассматривать вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий , вырабатывать соответствующие предложения с необходимыми обоснованиями о целесообразности их дальнейшей эксплуатации и путях ликвидации убыточности их работы. Администрация взяла на себя также обязательство направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

В настоящее время, думается, назрела необходимость подготовки и принятия закона , в соответствии с которым специальные постановления органов исполнительной власти , принимающей на себя особые обязательства, считаются правовыми актами прямого действия и подлежат обязательному исполнению путем выдачи предписаний главой администрации соответствующего субъекта Федерации. Принудительное исполнение таких решений должно обеспечиваться судебным приставом за счет средств, перечисляемых в государственный бюджет . Неисполнение обязательных специальных условий административного договора другим его участником может привести к расторжению договора в одностороннем порядке по инициативе органа исполнительной власти (органа государственного или местного управления) наряду с применением экономических санкций, установленных в самом договоре.

2. В качестве административных договоров целесообразно рассматривать и так называемые договоры о концессии публичной (государственной) службы, посредством которых орган исполнительной власти и особенно местная администрация делегируют хозяйственным товариществам и обществам , а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью , т. е. юридическим и физическим лицам , часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан , поддержанием порядка на соответствующих территориях . К таким административным договорам можно, в частности, отнести соглашения Воронежской городской администрации с акционерными и арендными предприятиями городского транспорта по ремонту жилищного фонда , осуществлению очистительных мероприятий и др. В этих соглашениях предусмотрены двусторонние специальные обязательства: обязанность администрации по осуществлению дотационных выплат; обязанность администрации предприятий по качественному выполнению принятых на себя условий (например, точно выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить уборку и вывоз бытовых отходов в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

Указанные задачи, которые должны решаться органами местного самоуправления (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.), могут быть выполнены различными способами. Например, представительный орган муниципального образования принимает постановление о создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами. Кроме того, эту задачу можно решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если таковое имеется), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий, в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами. В качестве другого примера можно привести передачу частной компьютерной фирме полномочий по составлению электронного городского земельного кадастра, обработке картографической информации, выполнению картографических работ и т. д., причем пользователями созданных программ являются городские муниципальные службы и областные организации. Таким образом, важнейшие функции органов местного самоуправления передаются организации, которая получает не только финансирование от органов местного самоуправления. Например, для того чтобы компьютерная фирма имела право проводить такие работы, в договоре было указано на необходимость получения соответствующей лицензии, создания в фирме отдела по контролю за порядком использования получаемой из государственных органов и органов местного самоуправления секретной информации, проведения подготовительных мероприятий.

Законодательство субъектов РФ определяет возможность заключения административных договоров в самых общих чертах. Уставы субъектов РФ, с нашей точки зрения, устанавливают возможности для заключения административных договоров. Например, в них определяется, что органы государственной власти субъектов РФ вправе передавать часть своих полномочий, не являющихся их исключительной компетенцией, федеральным органам государственной власти Российской Федерации, другим субъектам федеративных отношений, органам местного самоуправления в Воронежской области. Очевидно, что передача этих полномочий будет осуществляться при использовании такой формы, как заключение административного договора. Уставами субъектов РФ предоставляется возможность заключать публично-правовые договоры с Российской Федерацией, субъектами международного права в сфере внешнеэкономических и международных связей.

Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений и договоров как одной из форм их взаимодействия. Правда, наряду с этими договорами к таким формам законодатель относит и взаимное делегирование полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления. Думается, что подобное делегирование также должно происходить в рамках административного договорного процесса.

3. Административные договоры должны включать контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов, а также экономические санкции в отношении коллективов предприятий, вступающих в договорные отношения.

4. К административным договорам могут относиться контракты органов исполнительной власти (местной администрации) с предприятиями — поставщиками различных видов продукции о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов , особых бюджетных ассигнований. Целью таких решений является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, законодательство о поставках продукции и товаров для государственных нужд).

В будущем законе об административных договорах следовало бы предусмотреть положения, касающиеся концессий на добычу природных ресурсов; конкурсной продажи приватизированных предприятий, выпускающих жизненно важную продукцию либо осуществляющих бытовое обслуживание и торговлю товарами, представляющими повышенный общественный интерес; осуществления общественных работ; контрактов о поступлении на службу и ее прохождение в Вооруженных Силах, внутренних войсках , милиции, таможенной службе и т. д.

5. Административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим контроля (надзора) со стороны делегирующего полномочия органа управления и устанавливают взаимную ответственность сторон в случае его неисполнения или ненадлежащего исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так и органом, принимающим эти поручения к исполнению. В договоре могут устанавливаться экономические и иные санкции.

6. Публичный (правовой) режим административного договора должен предусматривать следующие положения:

а) заключение административного договора со стороны органа исполнительной власти только в пределах его компетенции и таким должностным лицом, которое обладает специальными полномочиями: руководителем органа управления либо другим должностным лицом по специальной доверенности . Если стороной выступает коллегиальный орган управления, то после заключения договор должен быть утвержден компетентным руководящим органом;

б) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по административному договору одним из участников договорных отношений орган исполнительной власти (местная администрация) вправе расторгнуть его в одностороннем порядке и применить к виновной стороне предусмотренные договором экономические и другие санкции;

в) орган исполнительной власти (местная администрация), заключающий административный договор, правомочен контролировать его исполнение, знакомиться со всеми документами, проверять деятельность администрации и трудового коллектива предприятия либо учреждения, вступившего в договорные отношения. Способы осуществления контрольных функций должны быть установлены в договоре;

г) при внезапном (непредусмотренном) возникновении соответствующих условий возможно одностороннее изменение договора органом управления (администрацией) в случае, если это не нарушает финансовых и других существенных условий договора. Все споры по этому вопросу должны разрешаться в административных судах , а в настоящее время — арбитражными судами либо судами общей юрисдикции;

д) обжалование субъектами административно-договорных отношений и опротестование прокурорами административных договоров и административного (публичного) правового режима их исполнения должно производиться в административных судах, а до их образования — в соответствующих арбитражных судах, а в части договоров — контрактов о службе в армии, милиции и т. д. — в федеральных судах общей юрисдикции.

7. Для заключения и исполнения административных договоров целесообразно использовать (разумеется, в конкретных пределах) устанавливаемые гражданским законодательством общие требования договорного права. Речь может идти о форме договора; случаях его недействительности; сроках , устанавливаемых в договоре; участниках договора и их административно-правовом статусе; исполнении договора; обеспечении исполнения обязательств , определенных в договоре; ответственности за нарушение условий договора; его изменение и расторжение.

8. Как уже отмечалось, административно-правовые договоры могут заключаться также и в области действия социального права. В Российской Федерации, очевидно, в ближайшем будущем будет складываться такая новая отрасль, как социальное право. В связи с этим предстоит реформирование существующего в России права социального обеспечения , а также разработка новых правовых установлений.

В литературе рассматриваются различные виды административных договоров . Например, по юридическим свойствам предлагается различать правоустановительные (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и правоприменительные договоры (договоры как юридические факты , например договор о поступлении гражданина на государственную службу). По предмету договора выделяются:

договоры о компетенции;
договоры о сотрудничестве (о совместной работе);
договоры о поступлении гражданина на государственную службу (административно-трудовые договоры).

По характеру взаимоотношений субъектов различаются:

договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными полномочиями или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу;
договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента.

Авторы , анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров2.

В Российской Федерации вопрос об административных договорах все чаще встречается в практике применения социального права института административно-правового договора. На практике уже происходит формирование административно-договорных отношений в области обеспечения социальной жизни. Например, во многих городах России делаются попытки предотвратить случаи, когда к престарелым и одиноким пенсионерам приходят «доброхоты» и в обмен на жилплощадь обещают заботиться о них до конца жизни, причем порой такая «забота» имеет плачевные последствия. Чтобы обезопасить эту категорию людей от мошенников, городское управление социальной защиты населения организовало отделение индивидуального договорного обслуживания престарелых. С каждым пенсионером заключается договор, по которому управление берет на себя определенные обязательства.

Стороны в административном договоре. Административный договор

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Климкин Николай Степанович

Текст научной работы на тему «Административный договор в системе договорных отношений Российской Федерации»

Признаки административного договора