Миграционный кризис в европе. Миграционный кризис в европе в цифрах и графиках Миграционный кризис в европе причины

MIGRATION CRISIS IN EUROPE: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION

Tlegen Kuandykov

law Faculty student Karagandy State University named by E.A. Buketov ,

Kazakhstan, Karagand а

Tatalia Ternovaya

senior Lecturer of Constitutional and International Law Karagandy State University named by E.A. Buketov,

Республика Казахстан, Karagand а

АННОТАЦИЯ

В данной статье рассматривается миграционный кризис в Европе и связанные с ним проблемы как социального и политического характера, так и проблемы правового регулирования. Авторы статьи рассматривают о неэффективности существующего законодательства в совершенно новых условиях и указывают вектор на устранение истинных причин возникновения миграционного кризиса.

ABSTRACT

This article examines the migratory crisis in Europe and its related problems such as social and political, as well as problems of legal regulation. The author talks about the ineffectiveness of the existing legislation in a completely new environment and provides a vector to eliminate the true causes of the migration crisis.

Ключевые слова: миграция, кризис, Европа, законодательство, беженцы.

Keywords : immigration crisis, Europe, legislation, refugees.

В настоящее время, когда мировая политическая арена содрогается от надвигающихся проблем, представленных в лице мирового финансового кризиса, обострения международных отношений, геополитических конфликтов и международного терроризма, простые люди, желающие найти себе пристанище в этом неспокойном мире, скитаются по странам в поисках лучшей доли для себя и для своих близких. Страны Евросоюза ошеломлены огромным количеством мигрантов с Ближнего Востока, которые пустились в поисках безопасного и мирного неба в результате геополитического конфликта в регионе, военных действий и наращивания напряжение между странами антитеррористической коалиции и экстремистской организации Исламское Государство. Страны Европейского союза оказались на грани своих возможностей в плане приема и размещения вынужденных мигрантов. Этот уникальный и беспримерный кризис создал массу проблем в области распределения переселенцев из горячих точек планеты. В такой тяжелой ситуации текущие законодательства стран, принимающих у себя мигрантов, не справляются с функцией контроля этих процессов, что приводит к многочисленным нарушениям прав и свобод людей по обе стороны «колючего забора»: как мигрантов, так и граждан принимающих их сторон. Стоит отметить, что условия, которые вынудили страны участницы Организации Объединённых Наций принять еще в 20-ом веке законы, регулирующие миграционные процессы, не отвечают современным требованиям и реалиям непосредственно связанных с миграцией проблем, и требуют, как уже отметили сами лидеры большинства стран Европейского союза, пересмотра и реформирования в соответствии со сложившейся кризисной ситуацией в Европе.

Для того, чтобы разобраться каким образом на данный момент регулируется текущая ситуация, следует обратиться к истории возникновения необходимости создания правовой базы миграционной политики стран, переживающих сейчас неконтролируемый приток беженцев.

Все без исключения страны Европейского союза подписали международную Конвенцию о статусе беженцев, которая была принята в 1951 году в Женеве , а также Протокол от 31 января 1967 года, который является дополнением Конвенции и обязывает государства-участников сотрудничать с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев . Решение о создании данной Конвенции стали события, связанные, во-первых с Первой мировой войной, сопровождавшейся распадом Османской, Австро-Венгерской и Российской империй, территориальными изменениями, случаями геноцида и, как следствие, массовыми перемещениями населения, а во-вторых со становлением фашистской идеологии в Германии и Второй мировой войной.

Однако настоящий миграционный кризис не имеет аналогов в новейшей истории и по своим масштабам является уникальным явлением.

Конвенция даёт определения понятия «беженец» и устанавливает общие основания, на которых предоставляется статус беженца. Например, согласно Статье 1 беженцами являются лица, которые в силу вполне обоснованных опасений могут стать жертвой преследований по признакам расы, вероисповедания, или гражданства. Либо эти лица находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, а также, не имея определённого гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в неё вследствие таких опасений . Данный статус присваивается исключительно «вынужденным» мигрантам, которые появляются, исходя из положений Конвенции в результате таких событий, как гражданские войны, межнациональные конфликты, преследования по различным причинам с дальнейшей угрозой для жизни, а так же примером могут стать стихийные бедствия. Таким образом, у большинства беженцев с Ближнего Востока достаточно оснований чтобы их статус по праву соответствовал статусу «беженца» и у них есть, согласно данным положениями, все права, чтобы претендовать на получение убежища в странах, подписавших данную и Конвенцию, и Протокол.

По информации Управления Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев подавляющее число этих людей составляют вынужденные мигранты, покинувшие регионы, отличающиеся особенно нестабильной военно-политической обстановкой, включая Афганистан, Сирию, где идет гражданская война .

Однако не всё так просто, как кажется на первый взгляд, ведь среди действительно бедствующих беженцев присутствуют совершенно разные слои населения, разные люди с разными целями и мотивами. Наибольшую опасность из них представляют радикально настроенные боевики, проникающие под видом беженцев на территорию Евросоюза. Как показали печальные события, произошедшие 13 ноября 2015 года в Париже, когда серия террористических актов в городе унесла жизни свыше 150 человек, при том, что число экстремистов чуть более чем в 15 раз было меньше жертв этой трагедии. А сколько таких боевиков проникает через границу, распространяется по другим странами и организуют подпольные лагеря по подготовке новых террористических актов? Почему текущие процедуры предоставления статуса беженца допускают проникновение вглубь страны потенциально опасных личностей? В Конвенции указаны критерии, по которым статус беженца не предоставляется лицам, которые совершили тяжкие преступления, преступления против мира, человечности и пошли вопреки целям и принципам ООН. Однако, несмотря на это, существует явление проникновения их в страну легальными путями, не говоря уже о запрещенных законом способах пересечения государственных границ и дальнейшее их распространение в глубь страны (пример: через контрабандистов) .

Такая проблема в первую очередь связана с огромным количеством беженцев, ожидающих прохождения процедуры предоставления убежища в специальных лагерях временного содержания, организуемых правительствами стран в приграничных регионах. Это приводит к перегрузке на контрольно-пропускных пунктах, увеличивает риск пересечения государственной границы другими способами, дающих возможность проникнуть в страну не проходя всей установленной процедуры.

Согласно статистике, приводимой британской общенациональной общественной телерадиовещательной организацией BBC, всего около 715,755 заявлений на получения убежища поступило в Европейский союз, из них более 200 тысяч приходится на одну Германию. На втором месте по количеству беженцев стоит Венгрия – в диапазоне от 100–150 тысяч заявлений. Было удовлетворенно 184,655 заявлений, 47,5 тысяч приходится на Германию, 33 тысячи на Швецию и 20,5 тысяч на Францию. Однако если исходить из площади территории и количества заявлений на 100 000 граждан каждой конкретной страны, Венгрия уступает Швеции, тогда как последняя уступает Германии. При таком расчете на эти две страны приходится примерно половина всего потока мигрантов, что говорит о неравномерном размещении . К концу октября количество заявок на приобретение статуса беженца в Германии возросло до 300 000 тысяч, ведь ежедневно тысячи мигрантов прибывают как по суше, так и по морю на территорию стран Европейского союза.

Такое положение дел не может оставить равнодушными к происходящему политиков и лидеров стран, терпящих данное бедствие. В частности канцлер Германии Ангела Меркель сделала заявление, в котором призывает страны Евросоюза к «честному распределению» мигрантов, акцентируя внимание на странах, подписавших Шенгенское соглашение . Однако страны Евросоюза не откликнулись на призыв федерального канцлера, что дало повод Германии в свою очередь ужесточить условия предоставления убежища в своей стране, а именно действовать в согласовании с регламентом Дублинского соглашения. «В соответствии с регламентом, вы можете попросить статус беженца только в одной из стран-участниц. Как правило, это первая страна, в которую Вы въезжаете. На практике это значит, что любая последующая страна, в которой Вы запросите статус беженца, вернет Вас в первоначальную страну. Это произойдёт в случае, если:

• Ваши отпечатки пальцев были взяты в другой стране (и хранятся в общеевропейской базе данных EURODAC);
• Вы признаете, что находились или проезжали через другую страну, даже если там не брали Ваши отпечатки пальцев;
• может быть каким-либо образом доказано, что Вы находились или проезжали через другую страну;
• может быть доказано, что Вам ранее была выдана виза для въезда в одну из стран ЕС;
• Вы сообщите властям, что хотите присоединиться к своему супругу/супруге, попросившей убежище в другой стране»

Федеральное ведомство по делам миграции и беженцев (BAMF) усилило контроль над пребывающими беженцами и действует в соответствии с установленным регламентом данного соглашения, однако, как показывает статистика, лишь не большое количество мигрантов, пребывающих в Германию, находились до этого в других странах Дублинского соглашения.

Что же манит мигрантов к землям Германии и почему они не видят альтернативы среди других стран Европейского союза? В первую очередь внимание к этой стране привлекло громкое и резонансное заявление Ангелы Меркель о том, что Германия готова приютить у себя каждого беженца, желающего зажить новой и безопасной жизнью. Данное заявление дорого обошлось как самой Германии, так и имиджу её канцлера, которая подвергается на сегодняшней день большому давлению и критике, как со стороны стран Европейского Союза, так и со стороны политических партий и общественных организаций Федеративной Республики Германии. Однако это не единственная причина, по которой мигранты стремятся получить статус беженца именно в Германии. Комиссар ЕС по цифровой экономике и обществу Гюнтер Эттингер в интервью Handelsblatt заявил, что Германии пора менять миграционное законодательство. По его словам, причиной коллапса с мигрантами стало немецкое законодательство, которое «притягивает беженцев, как магнит». В долгосрочной перспективе, полагает он, поток беженцев уменьшится лишь в том случае, если у мигрантов будет меньше побудительных мотивов стремиться в ФРГ .

Как сообщает «Немецкая волна», Эттингер призвал внести изменения в конституцию Германии, позволяющие пересмотреть миграционное законодательство . Для того, чтобы установить почву, на которой стоит комиссар, делая свои колкие заявления в адрес Федеративной Республики Германии, обратимся к миграционному законодательству страны. Очевидно, что надо рассматривать гарантии, социальные пособия и условия труда. На то время, пока идет рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса, претендент на получение статуса беженца обеспечивается жильем и социальную поддержкой. Первые недели беженец должен жить в лагере для беженцев пока его не позже не определят в один из регионов Германии, где там он получает жилье. На семью, как правило, дают квартиру, состоящую из одной-двух комнат. В условиях текущего миграционного бума для беженцев выделяются трёхкомнатные квартиры, в которых проживают до 6 человек. Они обеспеченны всем необходимым для жизни: кровати, плиты для приготовления пищи и другая мебель. Коммунальные блага даже не оговариваются – свет, вода и тепло обязательно присутствуют в жилищах.

Так же будущим беженцам и тем, кто уже получил этот статус, выплачиваются социальные пособия. В некоторых немецких землях они получают продовольственную помощь и карманные деньги. В других, получают ваучер или кредитную карту. Через 6–12 месяцев им позволяют работать. Дети могут ходить в государственные школы и детские сады. После получения статуса беженца, мигранты получают более высокие социальные льготы, в том числе станут платить пособие на детей . Стоит отметить, что на одни социальные пособия беженцы с Ближнего Востока могут весьма успешно проживать со всеми комфортными условиями, при этом не нанимаясь на работу. Ведь не многие из них действительно едут чтобы работать, чтобы мирно жить, ибо именно экономические мотивы движут большинством из них – за счёт Германского государства строить комфортную жизнь гораздо легче, при этом не вкладывая большое количество собственных сил. Именно эти льготные условия привлекли «орды» беженцев, что оказало не самое благоприятное явление на финансовое положение страны. Ведь содержать сотни тысяч человек за счет государственного бюджета пусть и благородно, но по факту труднореализуемая задача, которая требует переключения внимания государства со своих собственных граждан на тех, кто стоит на границе в ожидании предоставления убежища. Такого рода политика не находит положительных откликов и одобрение со стороны парламента Федеральной Республики Германии и уже с трибун Бундестага, а напротив – вызывают сомнения в компетентности федерального канцлера республики решать связанные со сложившейся ситуацией задачи. Впрочем, отношение к подобной политике отражается не только во внутренних отношениях принимающих беженцев стран, но и во внешних связях стран Евросоюза.

Неконтролируемый поток мигрантов обернулся для Европы беспрецедентной проблемой, ведь помимо экономической тяжести страны испытывают кризис в отношениях друг с другом. Европейский союз разбился на два лагеря: те, кто за принятие жестких мер в решении проблемы беженцев, и те, кто толерантно и радушно готов принять бедствующих мигрантов с горячим чаем, провизией и плакатами «Добро пожаловать», и считают это действие своим моральным долгом. В частности, по мнению некоторых экспертов Германия проводит такую политику в связи с чувством вины за события Второй мировой войны. Что же касается противников такой миграционной политики, то ярким примером может стать Венгрия, усиливающая контроль над границами страны путём наращивания военного и полицейского контингента в регионе, что приводит к столкновениям и конфликтам между правительственными силами и вновь пребывающими мигрантами. Такие силовые действия не противоречат Женевской Конвенции. В 9-ой статье Общих положений указано: Ничто в настоящей Конвенции не лишает Договаривающееся государство права во время войны или при наличии других чрезвычайных и исключительных обстоятельств принимать временные меры, которые оно считает необходимыми в интересах государственной безопасности, по отношению к тому или иному определенному лицу, еще до выяснения этим Договаривающимся государством, что оно действительно является беженцем и что дальнейшее применение в отношении его означенных мер необходимо в интересах государственной безопасности .

Венгрия беспокоится за свою государственную безопасность и суверенитет. Скопление беженцев на границе с Сербией и тяжелая обстановка с дальнейшим их распределением привело к тому, что в сентябре Венгрия выступила против плана ЕС по миграционному вопросу, на ряду со Словакией, Чехией и Румынией.

Конечно, такие действия хоть и правомерны, но вызывают широкий общественный резонанс и недовольство, особенно со стороны правозащитных организаций и других членов Европейского союза. Однако с реальностью спорить трудно, когда проводимая Германией политика в отношении беженцев на основе Дублинского соглашения противоречит воле народа большинства европейских стран и ставит под удар их способность принимать у себя беженцев. Но в то же время говорить об однозначности позиции граждан Европейского союза сложно. На данный момент проходят широкие демонстрации и шествия, как в поддержку мигрантов, так и наоборот, направленных против предоставления им убежища:

Акции протеста против приема беженцев прошли в финских городах Кемпеле и Ювяскюля, после появления в СМИ информации об изнасиловании беженцем финской девочки. Протестующие, в частности, требовали закрыть границы, в особенности для тех, кто прибывает из Швеции .

В Эстонии в городе Тарту 28 ноября прошли митинги в защиту беженцев и против их прибытия .

Такие же выступления прошли в Польше. Во Франции митинг в поддержку мигрантов закончился столкновениями граждан с полицией.

Пока правовая база миграционной политики не будет реформирована в соответствии с современными требованиями, страны вынуждены действовать интуитивно и в процессе каких-то не системных договорённостей, чтобы как-то сохранить Евросоюз. Последние новости из Старого Света отнюдь не являются оптимистичными:

Власти Словении начали строительство забора вдоль границы с Хорватией для того, чтобы контролировать поток мигрантов, стремящихся попасть в Западную Европу – в первую очередь в Австрию и Германию .

28 ноября Армия Македонии в субботу начала строительство заграждений на границе с Грецией, чтобы сдержать поток нелегальных иммигрантов, пытающихся попасть в ЕС. Это спровоцировало столкновения между мигрантами и полицией Македонии, в результате чего 20 служителей правопорядка пострадали .

Такие обстоятельства вынуждают страны возводить баррикады, усиливать контрольно-пропускные пункты и закрывать свои границы. Эти действия весьма пагубно сказывается на Шенгенском соглашении, заключенном между европейскими странами. Суть Шенгенского законодательства заключается в том, что передвижение людей на территории Шенгенской зоны, которая состоит из стран принявших условия соглашения, происходит максимально беспрепятственно, без проводимого на постоянной основе паспортного контроля. Стоит отметить важный момент: внутренние границы государств-членов зоны, согласно законодательству ЕС, допускается пересекать в произвольном месте (то есть не только в обозначенных пограничных переходах) гражданам (подданным) любых государств. Однако, когда на границах государств стоит многотысячная «армия» состоящая из мигрантов, позволять им беспрепятственно перемещаться по Шенгенской зоне не только через пропускные пункты, но и в любых местах – это безумие, на которое европейские страны никогда не пойдут. Меры про пресечению свободного передвижения потоков мигрантов по Европе затрудняют передвижение и для самих европейцев, что ставит под угрозу единое пространство для стран Евросоюза в лице Шенгенской зоны. Министр внутренних дел ФРГ Томас де Мезьер заявил, что если страны не соблюдают Шенгенских договоренностей, то смысла в этом соглашении больше нету и оно находится в коматозном и опасном состоянии .

Меры, принимаемые шокированной Европой для регулирования передвижения мигрантов по территории Евросоюза, вызывают так же противоречия с Конвенцией о статусе беженцев. Правозащитники обеспокоены закрытием Македонией и Хорватией своих границ для всех мигрантов, за исключением тех, кто бежит из зон боевых действий – Сирии, Ирака и Афганистана. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун напомнил балканским странам, что ограничения на свободу передвижения, основанные лишь на гражданстве беженцев и мигрантов, являются нарушением прав человека, желающего приобрести статус беженца . Это противоречит 3-ей Статья Общих положений Конвенции. Она озаглавлена «Недопустимость дискриминации» и имеет следующее содержание: Договаривающиеся государства будут применять положения настоящей Конвенции к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения .

Однако законы указаны на бумаге, де-юро всё предусмотрено и всё должно работать, но де-факто ситуация требует пересмотра правовой базы миграционной политики. Законы должны быть пересмотрены, реформированы, и даже приняты какие-то новые меры, отвечающие современным требованиям. В условиях европейского миграционного кризиса законодательства стран и их союзов терпят проверку на прочность, на свою состоятельность и возможность реагировать на резко меняющуюся ситуацию. Новое должно неизбежно прийти на смену старому. На протяжении сотен тысячелетий человек адаптировался, весь свой эволюционный путь человечеству приходилось вносить изменения в социальное устройство, в производство, и как следствие в законы, регулирующие сферы жизнедеятельности в соответствии с нуждами и потребностями настоящего. По такому же принципу следует поступать и сегодня. В то же время следует не только бороться с симптомами и последствиями «болезни», необходимо искоренить первопричину проблемы, повлёкшей за собой наплыв мигрантов с Ближнего Востока на территорию Европейского союза. Возможно, что миграционный кризис в Европе имеет не стихийный характер, а наоборот, организованный и тщательно спланированный? Почему волна якобы вынужденных мигрантов захлестнула именно Европу, при чем среди беженцев преимущественно молодые люди призывного возраста? Кто осуществляет их перевозки всеми возможными путями: по воздуху, по воде, по суше железнодорожными путями и перевозками другим транспортом? Зачем СМИ создают мощнейший информационный шум вокруг этого события, вызывая в обществе всё больше и больше противоречивых чувств к мигрантам? Возможно, всё это заранее продуманный ход, призванный расшатать геополитическую обстановку в Евросоюзе, а так же оказать давление именно на определённые страны, такие как Германия? Чьи интересы лоббируются текущей компанией?

Можно строить тысячи теорий, но так и не узнать всей правды, а тем более истины. Мир очень хрупок, и балансируя на его краю, важно не оступится. Если нашей целью стоит сохранность человечества в качестве процветающей цивилизации, нам необходимо сесть за стол переговоров. Только принципы взаимного уважения, конструктивного диалога и объективного подхода к управлению планетой во блага всего человечества в гармонии с окружающей средой могут обеспечить нам выживание в долгосрочной перспективе. Конкретно на данный момент необходимо наладить диалог между странами, снять напряжение в отношениях, разрядить ситуацию в конфликтом регионе, сесть за стол переговоров, обозначить новую, общую цель для совместной направленной деятельности на благо всех жителей нашей планеты.

Список литературы:

1. В финских городах Кемпеле и Ювяскюля прошли акции протеста против приема беженцев. ТАСС:// – [Электронный ресурс] – Свободный доступ URL: http://www.tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/2481956 [Дата обращения 12.04.2016].

2. В Эстонии прошли митинги в поддержку и против беженцев.Интерфакс. // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.interfax.ru/world/482158 [Дата обращения 13.04.2016].

3. «Дублинское соглашение»// – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://queerhouse.org/ru/dublin/ – [Дата обращения 13.04.2016].

4. Закон «об иностранцах» ФРГ. [Дата обращения 13.04.2016].

6. Меркель призвала европейские страны к «честному распределению» мигрантов. Интерфакс. // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.interfax.ru/world/477992 – [Дата обращения 13.04.2016].

7. Македония начала возводить заграждения на границе с Грецией. Интерфакс. // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.interfax.ru/world/482106 – [Дата обращения 14.04.2016].

8. Министр ФРГ: свободное перемещение в Шенгене - под угрозой. BBC // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.bbc.com/russian/international/2015/08/150821_schengen_movement_danger – [Дата обращения 13.04.2016].

9. МВД Германии призывает ввести в ЕС лимит на прием беженцев. BBC. // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.bbc.com/russian/international/2015/11/151126_europe_refugees_and_migrants – [Дата обращения 13.04.2016].

10. Нгуэн Д.К. Зуммерматтер Ш. Миграция и беженцы в Европе: цифры и факты// – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.swissinfo.ch/rus – [Дата обращения 13.04.2016].

11. Премьер Франции призвал ЕС больше не принимать беженцев с Ближнего Востока: Это может привести к распаду Евросоюза // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.panarmenian.net/rus/news/201223/ – [Дата обращения 13.04.2016].

12. Протокол от 31 января 1967 к Конвенции «о правах беженцев» – [дата обращения 12.04.2016].

13. Словения строит забор на границе с Хорватией British Broadcasting Corporation. // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.bbc.com/russian/news/2015/11/151111_slovenia_fence_migrants.shtml – [Дата обращения 13.04.2016].

14. British Broadcasting Corporation. Migrant crisis: Migration to Europe explained in graphics // – [Электронный ресурс] – Свободный доступ – URL: http://www.bbc.com/news/world-europe-34131911 – [Дата обращения 13.04.2016].

16.06.2016

Экстренные меры и давние разногласия

В 2015 году в Европе сложилась уникальная миграционная ситуация. Страны ЕС впервые в своей истории были вынуждены объединить свои усилия для поиска выхода — настолько острым и масштабным оказался кризис, затронувший множество стран, оказавшихся на пути у мигрантов.

Реакция Европы была обусловлена главным образом необходимостью решить вопрос как можно скорее. С помощью временных мер ЕС восстановил контроль над внешними границами и положил конец поспешным действиям отдельных стран-участниц. Практические меры, предусмотренные соглашением с Турцией, помогли разрядить обстановку и наладить процедуры предоставления убежища мигрантам и их возвращения.

У стран ЕС остались глубокие политические разногласия по вопросу миграции. Так, не все страны-участницы соглашаются принять пропорциональное число мигрантов, подрывая тем самым принцип европейского единства, создавая угрозу раскола и появления «безбилетников».

Введение

Проблема миграции на долгое время стала одной из важнейших для Европейского союза (ЕС). С 2015 года она стоит на повестке дня руководителей европейских стран и является первоочередной темой их встреч друг с другом. Проблема миграции вызвала глубокие разногласия между европейскими лидерами и обозначила границы, в которых они готовы сотрудничать. Она также повлияла на внутриполитическую обстановку в европейских странах — на вызванных ею фобиях пытаются сыграть популистские движения.

Миграционный кризис, достигший пика в середине 2015 года, стал для Европейского союза неожиданностью. Европейцы не распознали признаков надвигавшейся катастрофы и не сумели принять адекватные меры, поскольку до этого момента избегали поиска общего ответа на миграционный вызов. Предпринятые же в конце концов действия были продиктованы стремлением как можно скорее вернуть себе контроль над происходящим, и в первую очередь над ситуацией на Западных Балканах, через которые попадала в Европу основная масса беженцев и мигрантов с Ближнего Востока.

В феврале и марте 2016 года Европейский совет, состоящий из глав государств и правительств стран — членов ЕС, на скорую руку принял целый пакет мер по преодолению кризиса. Европейские лидеры договорились перекрыть балканский миграционный маршрут, усилить охрану внешних границ ЕС и заключить соглашение с Турцией, которая была и остается транзитной страной для подавляющего большинства беженцев с Ближнего Востока. Благодаря этим мерам европейцы вернули себе контроль над ситуацией, поток мигрантов значительно сократился. Вдохновленная успехом Европа решила, что, следуя найденному рецепту, она сможет справиться с любым миграционным кризисом и в дальнейшем.

Но так ли на самом деле оправдан ее оптимизм? Ведь главные вопросы, связанные с миграцией, остались нерешенными: на Ближнем Востоке по-прежнему царит политический хаос, приведший в 2015 году к массовому притоку мигрантов в Европу; миграция, вызванная скорее экономическими причинами, в частности из стран Африки, продолжается своим чередом. Что касается разногласий между европейскими странами, то они усилились из-за растущей внутриполитической напряженности и озабоченности населения, которое считает, что миграция ставит под угрозу его безопасность и социальную сплоченность. Вместо того чтобы обсудить способы преодоления разногласий, европейские лидеры в зародыше пресекают любые попытки найти принципиальное решение проблем, встающих перед европейской миграционной политикой, и ограничиваются лишь мерами краткосрочного характера.

В силу названных причин миграционная политика ЕС до сих пор окончательно не сформировалась. Чтобы дать более мощный коллективный ответ на миграционный вызов, Европе необходимо преодолеть два противоречия: убедить все страны действовать сообща в той области, где прежде каждая из них стремилась самостоятельно защищать собственные интересы; доверять ЕС вопреки политической моде, требующей скептически относиться ко всему исходящему из Брюсселя.

Чтобы преодолеть эти противоречия, европейские страны должны действовать более согласованно, а для этого необходима солидарность. Но солидарность должна быть гибкой. Гибкость позволяет согласовать общеевропейские политические шаги с мнением, насущными интересами и особенностями каждой из стран. А это, в свою очередь, лучший способ поддержать идею общей судьбы и снизить риски разделения Европы. Гибкая солидарность — наиболее реальный путь к столь необходимому объединению множества направлений европейской миграционной политики.

Беспрецедентная и сложная миграционная ситуация

Чтобы понять положение, в котором оказался сейчас ЕС, важно ясно представлять, с чем же столкнулись европейцы в 2015 году. Взрывной рост миграции застал институты ЕС врасплох, хотя его вполне можно было предвидеть. Согласно мониторингу, который ведется с 2011 года, вследствие военных действий в Сирии беженцами и внутренне перемещенными лицами (ВПЛ) к началу 2015 года оказалась почти половина населения страны (то есть приблизительно 4 миллиона беженцев и без малого 8 миллионов ВПЛ). Это был явный признак надвигавшейся бури.

Но при этом три момента мешали адекватно оценить ситуацию: ход и темп развития событий не позволили сразу увидеть политическую подоплеку кризиса; всплеск миграции имел чрезвычайно сложную природу, как и породивший его сирийский кризис; европейские популисты упорно призывали не вмешиваться в ближневосточные дела. Эти обстоятельства превратили миграционный кризис в крайне непростой вызов для Европы. На более глубоком уровне картина дополнительно осложнялась тем, что перед лицом небывалой миграционной волны ЕС впервые в истории пришлось действовать как единое целое.

Первый повод для беспокойства — традиционная миграция

В миграционной проблеме, стоявшей перед Европой в начале 2015-го, не было ничего необычного. Шедшие в основном из африканских стран потоки — по природе, если не по масштабам, — были вполне сравнимы с волнами миграции из Западной Африки в Испанию, которые наблюдаются с 2000 года; как и прежде, эта миграция была вызвана преимущественно экономическими причинами, а мигранты добирались в Европу по Средиземному морю — в основном через итальянские острова Лампедуза и Сицилия к берегам материковой Италии. На тот момент европейцы были обеспокоены не столько количеством мигрантов, сколько участившимися случаями крушения лодок и плотов, которые сопровождались многочисленными человеческими жертвами и могли означать, что организаторы незаконной миграции становятся все менее разборчивыми в средствах. Иными словами, Европа смотрела на юг, тогда как ей следовало смотреть на восток и готовиться к совсем другому потоку мигрантов из Сирии.

Такая последовательность событий сбила ЕС с толку — он решил, что новая волна миграции не будет отличаться от уже знакомой африканской. Поэтому и меры были приняты проверенные — разбираться с ситуацией пришлось тем странам, которых она непосредственно коснулась. В данном случае на передовой оказалась Италия. Поддержки от других европейских стран она почти не получала. Только в конце лета 2015 года ЕС пришел на помощь итальянцам: начал военно-морскую операцию в Средиземном море, известную также как операция «София», в задачу которой входило спасение мигрантов и контроль за морскими путями.

На фоне этих крайне осторожных мер главы государств и правительств стран ЕС выступили с редкой для миграционного кризиса долгосрочной инициативой. Они пригласили африканских партнеров ЕС встретиться и обсудить системные проблемы, связанные с миграцией. Но и здесь европейцы опоздали — встреча на высоком уровне состоялась в Валлетте только в ноябре 2015 года, когда в центре всеобщего внимания находилась уже набравшая полную силу вторая волна миграции с Ближнего Востока.

Сирийский фактор и политическая миграция

Миграционный поток, хлынувший в Европу весной 2015 года, отличался от предыдущих как масштабами, так причинами — в основном прибывали люди, спасавшиеся от гражданской войны на Ближнем Востоке и в Афганистане. Ни с чем похожим Европа еще не сталкивалась; сирийцы и иракцы бежали от непрекращающихся в их родных странах вооруженных конфликтов — к концу 2015 года, меньше чем за восемь месяцев, в Европе оказалось больше 800 000 человек, то есть границы ЕС пересекали в среднем 6000 человек в день; был проложен новый маршрут миграции, через Турцию, Грецию и Западные Балканы, а затем через страны ЕС — Венгрию, Австрию, Германию и далее в другие европейские страны; в прежние времена мигранты редко проявляли такую решимость добраться до цели.

Европейцев застигла врасплох целеустремленность мигрантов новой волны, проявивших редкую способность предвидеть изменение обстоятельств и приспосабливаться к ним. В первых рядах были обитатели лагерей беженцев из соседних с Сирией стран, терпевшие лишения из-за недостатка гуманитарной помощи, вызванного сокращением международной финансовой поддержки. Беженцы отчаялись найти работу и отдать детей в школу. Некоторые боялись, что в результате создания так называемых зон безопасности на сирийской территории их отправят по домам, где безопасности им никто не гарантирует. А большинству беженцев, в частности тем, кого называют внутренне перемещенными лицами, было просто некуда больше идти — они лишились крыши над головой и пытались спастись от бесконечной войны, которая стала еще более ожесточенной после того, как в сентябре 2015 года Россия вмешалась в ход боевых действий.

В отличие от миграции, шедшей в Европу по Средиземному морю и обусловленной соображениями экономического характера, миграция с Ближнего Востока была по своей природе политической. Мигранты бежали от все нарастающего насилия, чтобы спасти свою жизнь. При этом у них было законное право на международную защиту — согласно Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года каждый может рассчитывать на убежище от преследований или от опасностей войны. Это накладывало на страны — участницы ЕС обязательство принимать и давать убежище беженцам и мигрантам, нуждающимся в международной защите.

С подобной ситуацией ЕС уже сталкивался прежде. В 1990-е годы Западная Европа приняла значительное число беженцев из Боснии и Герцеговины и из Косова. Но нынешнюю ситуацию отличают чрезвычайно мощный приток беженцев за очень короткий отрезок времени, пошатнувший внутриполитическую стабильность в большинстве стран ЕС; вовлеченность значительного числа центрально- и восточноевропейских стран, сделавшая проблему общей для всех членов ЕС; географический характер миграционных маршрутов, из-за которого в процесс принятия коллективных решений были вовлечены несколько не входящих в ЕС балканских стран; специфика ближневосточного миграционного потока, почти полностью состоящего из мусульман.

Дополнительным отличием нынешней миграции от предыдущих и одновременно фактором, усложнившим ситуацию, оказалась бурная эмоциональная реакция населения европейских стран, заметно повлиявшая на политический расклад в Европе. Миграция ускорила перемены на европейской политической сцене, неожиданно добавив поддержки новым (и некоторым старым) популистским партиям и значительно сократив число сторонников правящих партий. Одновременно она обновила политическую повестку дня, выдвинув на передний план темы интеграции и безопасности.

Резкое обострение этих двух проблем — безопасности перед лицом террористических угроз и сохранения национальной идентичности и социальной сплоченности — не стало неожиданностью. Массовая миграция способна привести к ухудшению отношений между местным населением и беженцами. Случаями сексуального домогательства к европейским женщинам со стороны молодых мигрантов-мусульман, отмеченными в Германии и Швеции во время празднования нового, 2016 года, немедленно воспользовались движения противников миграции. А террористические акты во Франции и Бельгии в конце 2015-го и в начале 2016 года показали, что радикальные исламисты используют миграционные каналы для инфильтрации в европейские страны своих боевиков. Эти события дали почву для разговоров о террористической угрозе, связанной с мигрантами, о том, что они вредят конкуренции на рынке труда и не приемлют ценностей западного общества.

Дополнительно осложняя дискуссию о миграции, представители популистских течений включают в нее вопрос свободы перемещения внутри ЕС граждан входящих в него стран. Внимание к этому вопросу более или менее предсказуемо — известно, что во многих странах ЕС большинство граждан, родившихся не на территории этих стран, составляют выходцы из других стран Евросоюза. Так, по последним (за 2015 год) данным Национальной статистической службы Великобритании, большинство граждан, родившихся за пределами Соединенного Королевства, прибыли из Польши3. Похожие тенденции прослеживаются и в других европейских странах — это следствие последовательного применения в ЕС принципа свободного перемещения граждан и рабочей силы.

Между тем у внутриевропейской миграции — совсем другие правовые основания, чем у миграции беженцев. Они никак не связаны с Конвенцией ООН и с принципом международной защиты. Эту тему следовало бы исключить из дискуссии о миграции, она относится исключительно к устройству единого рынка ЕС. Но под впечатлением от волны ближневосточной миграции сугубо внутренний вопрос свободы перемещения граждан в границах ЕС повлиял на общую политическую повестку во многих странах-участницах.

Эти два не связанных между собой источника беспокойства повышают градус полемики во всех странах ЕС, что способствует росту общей политической нестабильности. В этих условиях правительствам всех стран приходится определять свою позицию и обеспечивать себе пространство для маневра. В нынешней Европе тон задают популисты — в том числе и в полемике о миграции.

Необходимость коллективного ответа

Разразившийся в 2015 году кризис поставил под вопрос традиционный для ЕС подход к вопросам миграции.

Раньше различия в историческом опыте, социальных реалиях и организации экономики не давали странам-участницам почвы для проведения общей миграционной политики и политики предоставления убежища. В процессе сближения европейские страны проявляли крайнюю осторожность — он шел медленно и постепенно, с 1992 года, когда был подписан Маастрихтский договор, и до подписания в 2007 году Лиссабонского договора; делегируя свои полномочия на общеевропейский уровень, страны тщательно взвешивали свои шаги. У каждой страны ЕС был свой опыт отношений с мигрантами и свои представления о том, что с ними делать, а некоторые к тому же столкнулись в недавнем прошлом с массовым исходом собственных граждан.

До последнего времени каждая европейская страна самостоятельно решала проблемы, связанные с миграцией, исходя из собственных национальных интересов. Так, когда Испании, столкнувшейся в начале 2000-х годов с наплывом мигрантов из Западной Африки, пришлось в одиночку искать выход, она пошла по пути двусторонних переговоров с африканскими странами, как родными для мигрантов, так и транзитными. Испанцы получили некоторую помощь из бюджета ЕС, но решения при этом принимались исключительно в Мадриде. Сходным образом обстояли дела в Италии, куда в те же годы через Ливию устремилась масса мигрантов из Центральной и Восточной Африки. Итальянское правительство самостоятельно разработало меры урегулирования ситуации — некоторые из них подверглись критике в Европе как требующие слишком тесного сотрудничества с авторитарным ливийским правителем Муаммаром Каддафи, но ни одна не предполагала участия институтов ЕС.

Но в 2015 году усилий отдельных стран оказалось недостаточно. Масштабы и интенсивность миграционного давления почти сразу продемонстрировали ограниченность национальных подходов к решению проблемы. У стран-участниц было на выбор три варианта поведения: строго следовать европейским правилам, рискуя захлебнуться под валом запросов о предоставлении статуса беженца, — практика показала, что принцип, лежащий в основе европейской системы предоставления убежища (первая страна ЕС, на территории которой окажется мигрант, обязана рассмотреть его ходатайство о признании беженцем), нежизнеспособен в условиях массового притока мигрантов; закрыть свои границы и таким образом переложить решение проблемы на соседние страны; позволить мигрантам беспрепятственно и бесконтрольно проследовать по своей территории.

В реальности осенью 2015 года многие центральноевропейские страны в одностороннем порядке закрыли свои границы, тем самым нанеся урон солидарности стран Шенгенской зоны и нарушив Дублинский регламент, определяющий порядок рассмотрения ходатайств о международной защите. В результате в проигрыше оказалась Греция — высадившись на ее берегах, мигранты не могли двинуться дальше. Границы были закрыты в одностороннем порядке, вся ответственность за прием миграционного потока легла на первую страну ЕС, в которой оказались мигранты, но Греция была не в силах справиться с таким количеством беженцев. Вскоре стало ясно, что по отдельности европейским странам не найти решения проблемы. Миграционный кризис требовал коллективного ответа. Иными словами, необходимо было восстановить солидарность внутри ЕС.

Экстренные меры

Европейцам в конце концов удалось договориться о совместных действиях. Был разработан комплекс мер для поиска решений большей части проблем. Несмотря на колебания и неоднократные отклонения от курса, страны ЕС в итоге сумели удержаться на выбранном пути, но при этом направили основные усилия не на поиск долгосрочных политических решений, а на достижение ближайших целей.

Четкие приоритеты в конце длинного пути

По понятным причинам в первую очередь ЕС попытался разобраться с конкретными ситуациями. Огромный приток беженцев и мигрантов стал непосильной обузой для целого ряда стран и сделал практически невозможным соблюдение правил выдачи виз и предоставления международной защиты, установленных Шенгенским соглашением и Дублинским регламентом. Европейцы поставили перед собой цель остановить распространение хаоса, восстановить контроль над миграционным потоком и возобновить исполнение предписанных европейскими правилами процедур — от установления личности, дактилоскопирования и регистрации мигрантов по прибытии на территорию ЕС до рассмотрения ходатайств о предоставлении статуса беженцев.

Оправившись от едва ли не полного краха шенгенских и дублинских правил, в ноябре 2015 года страны-участницы приступили к согласованным действиям. Очень полезными были меры, позволившие ЕС вернуть контроль над своими внешними границами. В общих чертах, было принято решение перекрыть миграционный маршрут через Западные Балканы и в будущем пускать в Европу только тех мигрантов и беженцев, которые будут добираться туда легальными путями, берущими начало в Турции. Тем самым предполагалось, что страны-участницы раз и навсегда прекратят пропускать мигрантов и беженцев через свою территорию; на внешних границах ЕС будет введен строгий въездной контроль; Греция получит солидную финансовую помощь; будет достигнута договоренность с Анкарой о том, что Турция не пропустит нелегальных мигрантов через свою границу в Европу и будет принимать обратно мигрантов, не допущенных в ЕС.

Решения по миграционному кризису сформулированы в заключительных документах Европейского совета, принятых 18 февраля, 7 и 18 марта 2016 года. В них можно выделить три основных направления.

Во-первых, странам, принявшим на себя основной миграционный поток, в частности Греции, ЕС предоставил поддержку, в том числе финансовую и экспертную, что облегчит оказание гуманитарной помощи беженцам и соблюдение административных процедур пограничного контроля и рассмотрения просьб о предоставлении убежища в соответствии с правилами ЕС. Обустраиваются центры приема, где новоприбывшие мигранты проходят быструю проверку и делятся на тех, чьи просьбы о предоставлении убежища могут быть рассмотрены, и тех, для кого дальнейший путь закрыт; кроме того, организуются транзитные центры, куда направляются кандидаты на получение убежища или иных форм международной защиты.

Во-вторых, в соответствии с принятым всеми странами ЕС обязательством вернуться к соблюдению шенгенских правил и установить строгий пограничный контроль, дополнительные ресурсы выделены профильным службам, в том числе Агентству Европейского союза по безопасности внешних границ (Frontex) и Европейской службе поддержки лиц, претендующих на получение убежища (EASO). Одновременно ЕС в спешном порядке создал новое агентство по охране внешних сухопутных и морских границ.

В-третьих, ЕС заключил соглашение с Турцией, четко определившее права и обязанности обеих сторон в связи с наплывом беженцев и мигрантов, добирающихся через Турцию в Европу. В соответствии с этим соглашением мигранты, незаконно прибывшие в Грецию из Турции, будут отправлены обратно в Турцию, а Европа принимает мигрантов только при условии, что их просьбы о предоставлении убежища будут поданы и одобрены на турецкой территории. Также турецкие власти обязуются перекрыть каналы контрабанды и незаконной перевозки людей в Европу. ЕС со своей стороны позаботился об облегчении жизни сирийских беженцев в Турции — они получили право на легальное трудоустройство и обучение детей в турецких школах. В обмен европейские лидеры согласились в 2016-2017 годах выплатить Турции компенсацию в размере €6 млн ($6,6 млн), ускорить отмену виз для турецких граждан, въезжающих в Шенгенскую зону, и возобновить застопорившиеся переговоры о вступлении Турции в ЕС4. Наконец, что весьма немаловажно для Турции, ЕС официально возобновил стратегическое партнерство с Анкарой, пообещав ежегодно проводить двусторонние встречи на высшем уровне.

Судя по последним данным о количестве мигрантов, прибывающих в Грецию, принятые ЕС решения существенно повлияли на ситуацию: если на пике миграционного кризиса в конце 2016 года греческую границу пересекали 6000 человек в день, то в июне 2016 года — меньше пятидесяти5. Руководители ЕС имеют все основания утверждать, что им удалось полностью перекрыть миграционный маршрут через Западные Балканы. Меры, принятые в соответствии с решениями ЕС, лишили использование балканского маршрута смысла и подорвали бизнес по незаконной перевозке мигрантов: теперь, когда начальные миграционные процедуры можно пройти только на территории Турции, маршрут через Западные Балканы кончается для незаконных мигрантов греческим тупиком.

Несовершенство плана

У принятого Европейским советом плана действий есть слабые места: его собственные недостатки и непредсказуемая природа сотрудничества между ЕС и Турцией. Они, скорее всего, не помешают его осуществлению, но могут вызвать заминку. К тому же, вопреки распространенным утверждениям, соглашение ЕС с Турцией не сможет служить образцом для соглашений с другими партнерами: схема взаимодействия с Турцией рассчитана на контроль именно политически мотивированной миграции; она напрямую связана с конкретным ближневосточным кризисом и отвечает особой специфике взаимоотношений между ЕС и Турцией. Более того, это соглашение отнюдь не укрепило солидарности внутри ЕС — существующие противоречия только обострились.

Что касается внутренних недостатков, то внедрение в Греции (и в какой-то степени в Италии) административных процедур, предусмотренных решениями Европейского совета, требует дополнительных времени и ресурсов, которые неоткуда взять. Чтобы упростить и ускорить процесс предоставления убежища, в том числе рассмотрение апелляций на отказ в убежище, необходимо создать специальные структуры, обеспеченные достаточными человеческими ресурсами. Дополнительные ресурсы необходимы также для того, чтобы не допустить повторной подачи просьб о предоставлении убежища и других злоупотреблений со стороны мигрантов, которые после отказа были выдворены за пределы ЕС. При организации транзитных центров необходимо тщательно следить за тем, чтобы их устройство позволяло соблюдать основные права человека и отвечало санитарным нормам. Страны и институты ЕС обещали оказать конкретную помощь в решении этих задач, но до сих пор далеко не в полном объеме исполняют обещанное. Тем временем, по мере заполнения центров приема беженцев, условия жизни в них становятся все хуже; новые центры строятся недостаточно быстро; а застрявшие в Греции мигранты, чувствуя, что активность европейских властей идет на спад, дожидаются момента, когда можно будет продолжить путь вглубь Европы.

Меры, призванные ускорить рассмотрение просьб о предоставлении убежища, могут привести к нарушению прав соискателей и тем самым скомпрометировать другие решения по проблеме беженцев. Власти отдельных стран ЕС, профильные агентства ООН и международные организации уже обращали внимание на необходимость тщательно мониторить применение этих мер.

Другое слабое место европейского плана — достигнутые с Турцией договоренности о выдворении, возврате и приеме мигрантов, которые основаны на предположении, что обе стороны способны исполнить взятые на себя обязательства. По условиям соглашения, за каждого нелегального мигранта, возвращенного из Европы в Турцию, ЕС должен принимать одного находящегося в Турции мигранта, получившего право на убежище. Пока обмен идет чрезвычайно медленно: согласно данным ЕС, в июне 2016 года приблизительно 780 мигрантов были возвращены в Турцию и чуть меньше 400 получили разрешение на въезд в Европу6. Очевидно, что установленная соглашением начальная квота в 72 тысяч человек будет исчерпана еще очень нескоро.

Есть и другие поводы для беспокойства. Так, трудно предсказать, как скажется на реализации соглашения между Турцией и ЕС развитие внутриполитической ситуации в стране после попытки военного переворота 15-16 июля. Оговоренная в соглашении процедура предоставления убежища подразумевает, что возвращать в Турцию не принятых в Европе мигрантов можно лишь потому, что Турция признается безопасной страной. Но с учетом политической нестабильности, наступившей после неудачного переворота, сочтут ли ее таковой европейские суды, если мигранты решат оспаривать в них решения о выдворении их обратно в Турцию?

Европейский парламент и Совет ЕС с самого начала сдержанно относились к перспективе либерализации визового режима для турецких граждан и теперь, когда в стране развернулись репрессии, еще меньше готовы разрешить им безвизовый въезд в Европу. Все усилия турецкой стороны выполнить условия, необходимые для отмены виз, пошли насмарку из-за массовых арестов военных, судей, государственных служащих и журналистов, а также заявлений президента Турции Реджепа Тайипа Эрдогана о возможном возвращении смертной казни. Конечно, остается небольшая вероятность, что, проявив недюжинные изобретательность и гибкость, стороны все-таки сумеют заключить визовое соглашение. При этом, учитывая нынешнюю внутриполитическую ситуацию в Турции, большинство стран ЕС едва ли готовы пойти на какие-либо уступки Анкаре. Репрессии, последовавшие за попыткой переворота, лишь усилили их недоверие.

Давние политические разногласия и солидарность

Помимо описанных проблем, перед Европой стоит и другая, еще более сложная: после заключения договоренностей о прекращении миграции через Западные Балканы между странами ЕС остались глубокие разногласия по поводу основополагающих вопросов миграции. Солидарности европейским странам по-прежнему не хватает.

С самого начала миграционный кризис стал серьезным испытанием для европейской солидарности. В условиях распределения полномочий между странами ЕС и общеевропейскими институтами национальные правительства всегда считали внутренние дела страны в целом и вопросы миграции в частности областью своего полного суверенитета. Подразумевалось, что вопросы влияния миграции на национальную самобытность каждой из стран и места, отводимого мигрантам в социуме, требуют тонкого политического подхода. Даже применение общих для всего ЕС правил пограничного контроля и предоставления убежища неизменно связано с заботой стран о защите собственных национальных интересов: так, например, члены ЕС до сих пор неохотно делятся друг с другом разведывательными данными, необходимыми для борьбы с терроризмом. Согласование выплат соискателям убежища пособий по социальному обеспечению также остается непростым и рискованным процессом.

Схема приема и размещения беженцев, предложенная Европейской комиссией в июне 2015 года, на всем протяжении кризиса выявляет глубокие разногласия между странами — участницами ЕС. Эту схему, призванную обеспечить справедливое распределение беженцев между европейскими странами, многие с самого начала критикуют за несбалансированность и предвзятость. Неприятие только усилилось после того, как ЕС поменял юридический характер схемы с рекомендательного на обязательный. На момент написания этого текста страны Вышеградской группы — Чехия, Венгрия, Польша и Словакия — оспаривают в Европейском суде решение поддержать схему распределения беженцев, которое с небольшим перевесом голосов было принято Еврокомиссией в сентябре 2015 года. Вопрос о том, следует ли Венгрии принимать на своей территории мигрантов, правительство страны вынесло на референдум, который прошел в начале октября и был признан несостоявшимся из-за низкой явки.

Справедливо озабоченные в первую очередь установлением контроля над потоком беженцев, европейские лидеры до сих пор почти не уделяли внимания вопросу солидарности. Несмотря на то что схема официально утверждена, проблему справедливого распределения мигрантов — и попавших в Европу нелегально, но имеющих право на убежище, и получивших право на убежище, находясь за пределами, — европейские страны так между собой и не решили. Схема распределения мигрантов реализуется чрезвычайно медленно и со значительными оговорками даже теми странами, которые не ставят под сомнение ее легитимность. Что касается отношений между Вышеградской группой и остальными странами ЕС, то они развиваются тяжело и неуверенно, угрожая болезненно сказаться на других вопросах европейского сотрудничества.

Пока что, в отсутствие заметного прогресса, страны-единомышленники обсуждают схемы приема и распределения беженцев в рамках соглашения с Турцией, рассматривая их как один из этапов краткосрочного плана. Это — очередной пример решения безотлагательных проблем ценой отказа от поиска стратегического решения. То же относится к более комплексной схеме распределения беженцев — Добровольной схеме гуманитарного приема, которая была предложена Европейской комиссией и сейчас находится на рассмотрении Европейского совета. Показательно, что эта схема разрабатывалась как сугубо рекомендательная, рассчитанная на то, чтобы предотвратить большинство возможных противоречий. Выраженный в ней посыл очевиден: сейчас важнее всего согласие по насущным проблемам, солидарность придет со временем — во всяком случае, можно на это надеяться.

К более универсальной миграционной политике

Очевидно, что среди европейских стран до сих пор существуют разногласия по поводу как самого принципа разделения миграционной нагрузки, так и способов его претворения в жизнь. Отдельные страны-участницы противятся любым попыткам согласованных действий по приему беженцев и трудовых мигрантов, въезжающих в Европу по законным миграционным схемам. Эти страны ставят под вопрос саму возможность совместного решения проблем, связанных с миграцией. Совсем недавно, в конце августа, лидеры Чехии, Венгрии и Польши подтвердили нежелание принимать беженцев, особенно мусульман, и в очередной раз выступили с критикой прошлых решений ЕС по вопросам миграции.

Европейцы не случайно так старательно избегают всестороннего обсуждения любых разногласий по вопросам миграции: трудная, с неизвестным исходом дискуссия о наиболее спорных вопросах европейской миграционной политики может дорого им обойтись. Такая дискуссия, если бы она состоялась, немедленно обнажила бы основополагающие различия, напрямую связанные с особенностями интеграции мигрантов в конкретных странах. В силу исторических обстоятельств в каждой европейской стране сложился по-своему устроенный социум с характерными формами сосуществования разных культур, которые невозможно изменить без риска вызвать социальную напряженность и народное недовольство. Поэтому, не желая рисковать, правительства зачастую предпочитают постепенно подготавливать перемены путем ненавязчивого убеждения вместо того, чтобы запустить общественное обсуждение размера иммиграционных квот.

И, тем не менее, по целому ряду причин ЕС необходимо взять решение проблемы в свои руки и выработать комплексную долгосрочную миграционную политику.

Первая причина заключается в том, что поток мигрантов в Европу не прекратится никогда. Политические беженцы из Сирии, Ирака и Афганистана по-прежнему будут стремиться в Европу, пусть в меньших количествах и по безопасным законным маршрутам, предусмотренным будущими схемами приема и распределения беженцев. Наплыв экономических мигрантов, по большей части из Африки, в будущем неизбежно возрастет: в условиях, когда население Европы стареет, а Африки — молодеет, африканцы будут постепенно восполнять недостаток рабочей силы в европейских странах. Об этом недвусмысленно говорят результаты последних демографических исследований: при сохранении существующих тенденций население Африки к 2050 году с нынешнего 1 миллиарда увеличится до 2,5 миллиарда; тем временем если в 1900 году в Европе жила приблизительно четверть населения Земли, то сегодня население 28 стран ЕС составляет только около 7% от мирового. С начала XX века основные миграционные потоки развернулись: прежде европейцы переселялись во все уголки мира, а в наши дни Европа стала главной целью мигрантов из Африки, Азии и арабского мира. Таким образом, маловероятно, что проблема миграции разрешится сама собой.

Отсутствие единства между европейскими странами снижает эффективность принимаемых ими мер, поскольку действенный ответ на кризисную ситуацию требует согласованных усилий. Какого реального прогресса они могут добиться без общей позиции о приеме мигрантов, за которыми признано право на получение убежища? Или позиции о количестве мигрантов, которое подпадает под действие схемы приема и размещения, и их распределении между странами, учитывая, что, получив вид на жительство в ЕС, они имеют возможность, воспользовавшись режимом свободного перемещения, переселиться в любую страну по своему выбору? Способны ли страны ЕС слаженно контролировать легальную миграцию, если они так и не выработали общую позицию, основанную на представлениях о демографической ситуации в каждой из стран и ясных прогнозах развития национальных рынков труда?

Кроме того, отсутствие единства порождает неопределенность. Та, в свою очередь, вызывает тревогу среди населения и открывает дорогу популизму. Воспользовавшись отсутствием четкого руководства, популисты станут наполнять политическую повестку мешаниной преувеличенных страхов и упрощенных решений. В обозримом будущем политический антагонизм по отношению к миграции никуда не денется. С этой темой, как ни с какой другой, связана давняя тревога граждан ЕС, что вновь прибывшие разрушат национальную самобытность и социальную сплоченность, а также принесут с собой терроризм и безработицу, а сама Европа уже не вернется к эпохе процветания. За повседневными политическими стычками кроется глубокая озабоченность европейских стран, чьи граждане не слишком верят в способность ЕС вразумительно ответить на тревожащие их вопросы. А общее ощущение нерешительности и неопределенности отрицательно сказывается на попытках укрепления европейской интеграции.

Решение Великобритании выйти из ЕС, принятое на референдуме 23 июля, потрясло всю Европу и вызвало много разговоров о том, что необходимо срочно заложить новый фундамент европейского единства и провести всеобъемлющие институциональные реформы. Но сейчас, очевидно, не самый благоприятный момент для таких кардинальных преобразований — Европе важнее найти конкретный ответ на вопросы, тревожащие ее граждан, а не затевать радикальную модернизацию институтов. Взвешенные действия, направленные на решение проблемы миграции, могли бы на какое-то время привести политику ЕС в согласие с насущными интересами его граждан. Иными словами, тема миграции могла бы стать той площадкой, где европейские власти пошли навстречу желаниям людей и предложили им план национального возрождения.

Первые шаги к гибкой солидарности

Не стоит недооценивать результаты, достигнутые ЕС в начале 2016 года в ходе сложных многомесячных дебатов. При всей их скромности это критически важный шаг в правильном направлении. Благодаря этим результатам Европа как минимум сумела справиться с теми проявлениями миграционного кризиса, которые требовали немедленной реакции.

Теперь ЕС должен как можно быстрее составить долгосрочный план, основанный на истинной солидарности и конструктивной гибкости. Солидарность необходима для того, чтобы отстоять сплоченность Европы перед лицом «безбилетников», которые не хотят участвовать в общей миграционной политике и мало-помалу разрушают структуру Европейского союза. Гибкость же нужна, поскольку, принимая любое решение по проблеме миграции, следует учитывать специфические особенности всех заинтересованных стран и, что еще важнее, принимать в расчет необходимость поступательного расширения интеграции в этой важной сфере.

Фундамент универсальной миграционной политики уже заложен. В апреле 2015 года Европейская комиссия предложила «Европейскую повестку по миграции», которую на фоне первых признаков надвигающегося кризиса страны-участницы восприняли с чрезмерной осторожностью. Повестка содержала четкую базу необходимых действий — в ней были предложения по всем главным составляющим миграционной политики ЕС: по пограничному контролю, порядку предоставления убежища, обращению с легальными и нелегальными мигрантами (в том числе по их возврату и выдаче), интеграции усилий отдельных стран. В дальнейшем Еврокомиссия последовательно придерживалась этого курса, по мере необходимости выступая с предложениями по различным пунктам первоначального плана.

Таким образом, основа взвешенной миграционной политики уже в общих чертах обрисована, путь для принятия и проведения в жизнь предложений Еврокомиссии открыт. В этом контексте можно выделить три задачи первостепенной важности, решение которых поможет сформировать подход, основанный на принципе гибкой солидарности:

— определение четких целей и обязательств для того уровня политической и экономической миграции, который приемлем для ЕС;

— выбор средств, которые позволят выполнить не только принятые, но и дополнительные обязательства;

— налаживание продуманного партнерства с третьими странами — как родными для мигрантов, так и транзитными— без взаимодействия с которыми реализовать действенную миграционную политику невозможно.

Цели и обязательства

Обсуждение принципов и количественных параметров миграции со всеми странами — участницами ЕС, скорее всего, закончится плачевно. Эта проблема требует аккуратного и постепенного решения — так, со схемой распределения беженцев, принятой в сентябре 2015 года, после того как переговоры оказались на грани срыва, до сих пор не согласны многие страны-участницы. Один из путей развития дискуссии — сосредоточиться на самых спорных вопросах, но не чтобы разрешить их любой ценой, а с целью формирования такой миграционной политики, которая, благодаря гибкому подходу, могла бы отвечать интересам стран и настроениям в обществе.

Из таких спорных вопросов можно выделить четыре основных: о рекомендательном либо обязательном характере схем распределения беженцев; о постоянном либо временном статусе мигрантов; о возможном ограничении свободы перемещения внутри ЕС; о финансовой солидарности.

Основные разногласия между странами-участницами вызывает вопрос о статусе схемы распределения беженцев. Несогласие стран Вышеградской группы с принятой в сентябре 2015 года программой распределения беженцев (Польша проголосовала за нее, но затем пересмотрела свою позицию) было связано главным образом с решением Европейской комиссии сделать ее обязательной для всех стран. Кроме того, в целом прохладное отношение большинства стран-участниц к выполнению обязательств по этой схеме ясно дает понять, что им не нравятся попытки так или иначе принудить их к приему новых мигрантов. По той же причине не стоит надеяться на успех миграционной программы, предусмотренной соглашением с Турцией.

Таким образом, ЕС следует признать, что по крайней мере в ближайшее время все его решения по вопросам миграции должны носить рекомендательный характер и приниматься только с согласия стран-участниц. При этом необходимо сохранить возможности для дальнейших дискуссий, а параллельно — продолжать неформальные переговоры с самыми упорными противниками предложенных схем.

Постоянная vs временная миграция

Можно договориться, что некоторые страны принимают мигрантов в соответствии со схемой, но временно — по истечении определенного срока эти мигранты (или хотя бы некоторая их часть) страну покинут. С учетом непростого политического контекста такой вариант выглядит перспективным. И здесь опять мы видим пример гибкого подхода, который может помочь в формировании миграционных схем, приемлемых для самых несговорчивых стран ЕС: комбинируя разные по природе — политический и экономический — миграционные потоки и принимая в расчет особенности ситуации, в которой оказался каждый из кандидатов на получение убежища или статуса легального мигранта, ЕС может предложить более совершенные схемы, которые не вызовут возражений у стран-реципиентов.

Кроме того, временный пропуск мигрантов могут поддержать страны, сталкивающиеся с собственной проблемой эмиграции самых ценных граждан (так называемой «утечкой мозгов»). Упор на временную миграцию может смягчить урон от истощения человеческих ресурсов в национальных экономиках: компенсирует недостаток рабочих рук и сейчас, и в будущем — когда мигранты уедут восстанавливать свои страны после окончания боевых действий.

Ограничение свободы перемещения внутри ЕС

В наши дни любое предложение об отмене, пусть даже временной, режима свободного перемещения граждан внутри ЕС будет отвергнуто большинством или даже всеми европейскими странами и воспринято как покушение на одну из основополагающих свобод. Тем не менее, после того как британцы проголосовали за выход из ЕС, эта тема оказалась в центре внимания. И если в ходе переговоров с Евросоюзом об открытии рынков Великобритания убедит ЕС пойти на уступки, обсуждение обещает продлиться еще некоторое время.

Несмотря на то что страны-участницы занимают разные позиции, Евросоюз, возможно, способен проявить гибкость и в вопросе свободы внутренних перемещений. Так, Франция все настоятельнее требует, чтобы Европейская комиссия ввела законодательное ограничение притока «командированных» работников, т. е. тех, кто временно переезжает из одной страны ЕС в другую. Даже страны Центральной и Восточной Европы, традиционно высказывающиеся против любых ограничений внутриевропейских перемещений, склоняются к большей открытости в этом вопросе, поскольку для стимуляции роста ВВП им необходимо вернуть часть своих граждан, временно перебравшихся в другие страны.

Предложение внедрить некий предохранительный механизм, который позволил бы временно приостанавливать или экстренно перекрывать миграцию внутри ЕС в условиях, определенных странами-участницами и отслеживаемых надлежащим образом, могло бы стать по меньшей мере отправной точкой дискуссии.

Финансовая солидарность

Финансовая солидарность — один из самых спорных вопросов, возникающих в связи с проблемой миграции, — предполагает, что страны-участницы, которые не хотят разделить с остальными бремя приема мигрантов, должны компенсировать свой отказ денежным взносом. До сих пор европейские страны предпочитали обходить этот вопрос стороной, поскольку любое решение будет противоречить образу и ценностям, которые ЕС продвигает в мире. При этом сама Европейская комиссия в заявлении о реформе системы предоставления убежища предложила ввести «налог солидарности» в размере €250 000 ($275 000) за каждого мигранта, которого страна-участница должна была принять в соответствии со схемой распределения беженцев, но пустить к себе отказалась. Страны ЕС отнеслись к предложению довольно сдержанно. Однако упорное нежелание отдельных стран принять сколько-нибудь разумное число мигрантов приводит к несправедливому разделению миграционного бремени — и, возможно, скоро такая ситуация будет признана неприемлемой.

Конкретная демонстрация финансовой солидарности, будь то в варианте, предложенном Еврокомиссией, или в форме ассигнований из бюджета ЕС тем странам-участницам, которые согласятся принять значительное количество беженцев или мигрантов, необходима по крайней мере как опция. Полезный вклад могут внести и соответствующие двусторонние соглашения между странами.

Усиление мер миграционной политики

Реализация универсальной миграционной политики потребует применения всех мер, перечисленных в предложенной Еврокомиссией в 2015 году повестке по вопросам миграции. В частности, необходимо:

— создать на основе существующей Европейской службы поддержки лиц, претендующих на получение убежища (EASO), полномочное агентство по делам беженцев, которое наведет порядок в выделении мигрантам социальных пособий и льгот;

— усилить пограничный контроль и оптимизировать визовый режим по периметру Шенгенской зоны, сформировать новые силы для охраны сухопутных и морских границ;

— ввести единый миграционный режим, основанный на существующем соглашении между ЕС и Турцией, и пропагандировать его соблюдение в качестве единственного надежного и легального способа миграции;

— постепенно внедрять подход к легальной миграции, который будет учитывать уже имеющийся опыт — например, правила выдачи различных категорий рабочих виз, в том числе введенных в 2009 году «голубых карт» для квалифицированных работников.

Работа над предложениями должна продолжаться, и если в процессе будет проявлена необходимая гибкость, может возникнуть база для компромиссов и принятия решений, приемлемых для всех сторон. Важно при этом соблюдать ряд основополагающих принципов.

Прежде всего, ЕС должен неуклонно следовать главным положениям европейской миграционной политики. Новое агентство по делам беженцев должно быть полностью независимым и последовательно руководствоваться нормами Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Этой цели удастся достичь только в том случае, если улучшение взаимодействия стран-участниц в вопросе рассмотрения прошений о предоставлении убежища и совершенствование операционных стандартов будут проходить в полном соответствии с нормами и принципами данной конвенции.

ЕС должен продвигать использование самых эффективных инструментов. Наибольшую эффективность показывают схемы распределения беженцев, которые гарантируют мигрантам безопасный путь на территорию ЕС, а странам-участницам — соблюдение надлежащих административных процедур и при этом надежно предотвращают незаконное проникновение мигрантов. Внедрение подобных схем должно происходить сначала на добровольной основе, а затем, при положительных результатах, и в более директивном порядке.

ЕС должен стремиться к максимальному упрощению визовых процедур. Для этого странам союза необходимо пересмотреть текущий процесс облегчения визового режима и постараться унифицировать условия визовых соглашений вне зависимости от того, со странами каких регионов и в какой связи они заключаются.

Унификация визовых процедур — с четким различием между краткосрочными и долгосрочными визами и, возможно, внедрением европейского аналога американской Электронной системы выдачи разрешения на поездку (ESTA) — повысит их прозрачность, сделает визовую политику ЕС более понятной и тем самым предложит третьим странам более четкие критерии сотрудничества.

В некоторых случаях ЕС следует проявлять сдержанность. По мнению стран-участниц, общеевропейская политика не должна распространяться на такие области, как легальная миграция и социальная интеграция мигрантов. ЕС лучше отступить и делать в этом направлении лишь аккуратные шаги, которые, впрочем, часто оказываются действеннее любых решительных мер. В области трудовой миграции ЕС мог бы взять на себя прогнозирование состояния экономики и наличия рабочих мест, что помогло бы странам-участницам лучше понимать положение на своих рынках труда. С помощью опытных проектов, запущенных с согласия стран-участниц на отдельных отраслевых рынках, можно было бы проверить, насколько применимы и как работают подходы, которые предлагает ЕС. Что касается национальной самобытности и социальной интеграции мигрантов, то ЕС мог бы заняться экспертной оценкой и опытными проектами в сферах обучения и профессиональной подготовки мигрантов.

Поиск взаимопонимания с международными партнерами

ЕС активно решает свои миграционные проблемы и на международном уровне. В ноябре 2015 года в Валлетте ЕС провел саммит с африканскими партнерами; в марте 2016 года заключил соглашение с Турцией, образцово, с точки зрении европейцев, воплотившее принципы и правила внешнеполитического решения проблемы миграции. В июне 2016 года Европейская комиссия вместе с Европейской службой внешних связей (EEAS) выпустила коммюнике об учреждении новой программы партнерства с третьими странами в рамках Европейской повестки в области миграции. Цель программы, как сказано в этом документе, заключается в обеспечении «последовательных и целенаправленных действий, в рамках которых союз и страны-участницы скоординированным использованием всех средств, инструментов и рычагов могли бы добиться установления всеобъемлющего партнерства… с третьими странами».

При всех достоинствах этот подход имеет ряд недостатков и провоцирует появление принципиальных разногласий между ЕС и его партнерами. В будущем необходимо выработать стратегию, которая полнее отвечала бы интересам всех сторон.

Турецкая модель?

Говоря простым языком, предложенная в июне 2016 года программа партнерства построена по образцу соглашения ЕС с Турцией. Она тоже сочетает в себе меры поощрения — финансирование в размере €62 млн ($68 млн) на период до 2020 года, сдерживание миграции посредством инвестирования в национальные программы развития, создание специальных трастовых фондов — и меры сдерживания, связанные с обязательствами стран-партнеров обеспечить «ощутимое увеличение числа и процентной доли случаев возвратов и реадмиссий». Как это недвусмысленно сформулировано в заключении Европейского совета от 28 июня, «сотрудничество в вопросе реадмиссии и возврата мигрантов будет главным испытанием соглашения между ЕС и его партнерами».

Таким образом, задан критерий для будущих миграционных соглашений: возможность наладить быстрый возврат мигрантов либо на основании временных соглашений, либо в результате отдельных договоренностей стран-участниц с менее сговорчивыми партнерами. Принципиально, что сотрудничество обусловлено исполнением странами-партнерами неких обязательств, отчего этот внешнеполитический документ выглядит составленным исходя в основном из внутриполитических соображений.

Разногласия по поводу подхода

Недостатки такого подхода связаны с заложенным в нем внутренним противоречием: если партнерство предполагает подлинное сотрудничество, почему оно не разваливается, когда одна из сторон (ЕС) пытается навязать другой идею, обусловленную ее собственными внутриполитическими интересами, — идею необходимости сдерживать и поворачивать вспять поток мигрантов? Очевидно, что в пользу описанного подхода можно привести много веских аргументов — начиная с того, что реально возвращается в страны-партнеры из ЕС крайне небольшое число мигрантов13. И все же структурный дефект такого сотрудничества очевиден: оно основано на представлении только одного из партнеров.

Кроме того, существует принципиальная разница в восприятии миграции в Европе и в Африке. Европейцы видят в ней в первую очередь угрозу своим рабочим местам, национальной целостности и безопасности. Для африканцев миграция — неотъемлемая часть социальной традиции, важный источник (в виде денежных переводов уехавших родственников) экономического благосостояния, а также в последние годы способ спастись от угрозы безработицы и политической радикализации, которые делают жизнь на родине нестабильной и небезопасной. Если стороны не приложат усилий к тому, чтобы совместить два таких разных представления о миграции, есть риск, что общий взгляд на нее так никогда и не выработается.

Разделение ответственности

При всем различии взглядов на миграцию ЕС и его партнерам следует попытаться найти общий язык и выстроить будущее партнерство не на условиях, которые одна из сторон навязывает другой, а на основе более или менее одинаково понимаемой концепции разделенной ответственности. С этой точки зрения, во Внешнеполитической стратегии ЕС, представленной 28 июня 2016 года верховным представителем Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности, сформулирован более справедливый подход — в тексте стратегии подчеркивается важность работы "с международными партнерами во имя единства и общей ответственности перед миром«14. Образцом для такого партнерства служит скорее не соглашение с Турцией, а проводившаяся Испанией в 2000-е годы политика тесного сотрудничества на основе постоянного диалога, положительных стимулов и искреннего стремления примирить интересы обеих сторон.

Здесь снова следует сформулировать ряд базовых принципов отношений с партнерами, которые помогут странам ЕС проявить гибкую солидарность и почувствовать необходимость разделения ответственности.

Прежде всего, ЕС должен проанализировать свой предыдущий опыт — в частности, богатый опыт реализации программ помощи в целях развития, напрямую связанный с проблемой миграции.

Интересный вариант для европейских стран, выступающих за большую открытость миграционной политики, — циркулярная миграция: мигранты с долгосрочными визами свободно перемещаются между своими родными странами и странами временного пребывания. Трехстороннее сотрудничество, при котором мигранты с финансовой помощью европейских фондов проходят обучение в неродных им африканских странах, а затем возвращаются на родину, также заслуживает развития. Оно способствует укреплению прямого сотрудничества «Юг — юг» между африканскими странами и вносит потенциально ценный вклад в экономическое будущее континента. Что касается нелегальной миграции, то с учетом крайне низкой эффективности соглашений о возврате нелегалов ЕС следует внимательно присмотреться к тому, чего отдельные страны-участницы достигли путем двусторонних договоренностей.

При этом, оказывая африканским странам помощь в целях развития, ЕС не должен рассчитывать, что она нейтрализует глубинные причины экономических трудностей этих стран. Проблемы экономики там имеют глубокие корни, долгую историю и обусловлены множеством факторов: дефицитом электричества и воды, неблагоприятной для ведения бизнеса средой, неразвитостью транспортной инфраструктуры и систем связи, коррупцией, беззаконием, низким качеством управления, слабостью демократии и т. п. Все эти причины так просто не искоренить, а имеющихся в распоряжении ЕС ресурсов все равно не хватит на финансирование мероприятий, которые могли бы принципиально изменить ситуацию.

Проще говоря, если Европа хочет, чтобы ей и впредь верили, она не должна обещать лишнего. Но более скромный подход, основанный на совершенствовании текущих программ развития на местах, вполне способен помочь преодолеть кризис недоверия.

ЕС следует адекватно оценивать новую африканскую реальность. Экономический рост на континенте ускоряется, но это не приводит к созданию новых рабочих мест для молодых, которых все больше на рынке труда. Безопасность — другой источник беспокойства для большинства африканских правительств, они сталкиваются с растущей угрозой со стороны радикальных джихадистских групп. Европа должна продемонстрировать африканцам искреннюю готовность оказать помощь и принять прямое участие в решении этих двух насущных проблем. ЕС зачастую предлагает партнерам устаревшие схемы, составленные к тому же в расчете на европейские запросы и интересы; в будущем ему придется приспосабливать свои методы и концепции к условиям новой реальности.

Также ЕС должен иметь ясное представление о текущих миграционных процессах. Укрепление сотрудничества между ЕС и его партнерами в рамках ООН должно выливаться в действия, которые будут учитывать все новейшие миграционные течения15. Например, недавно появились высокомобильные мигранты, которые не стремятся осесть в каком-нибудь одном месте; они заслуживают пристального внимания всех заинтересованных сторон как потенциальная движущая сила новых форм сотрудничества между странами.

Изложенные соображения иллюстрируют лишь некоторые возможности, которые дает метод гибкой солидарности. Все они подчеркивают, что необходимо усиливать коллективную составляющую: для решения проблем, связанных с миграцией, европейцы должны действовать в сотрудничестве с международными партнерами.

Время не скрывать амбиций

В нынешний переломный момент истории ЕС, когда сомнения и пессимизм подрывают надежды на лучшее будущее Европы, миграция оказалась тем вызовом, который требует чрезвычайно уверенных и позитивных действий. ЕС необходимо придать своей миграционной политике больше амбициозности и подчеркнуть тем самым политическую природу этого вызова, ответ на который слишком часто пытаются свести к простому набору технических мер.

Ответ же популизму, практически взявшему в заложники тему миграции, должен прозвучать отнюдь не робко и не с оборонительных позиций. Наоборот, реакция на популизм должна стать одной из опор обновленного ЕС — сосредоточенного на реальных приоритетных задачах и отвечающего нуждам своих граждан. Глубокое чувство солидарности, смягченное толикой гибкости, гарантирует политике ЕС реалистичность и практичность, так, судя по всему, необходимую в наши дни европейцам.

Миграция — это не катастрофа; ее можно поставить под контроль и, открыв дверь перед мигрантами, принести пользу им и себе. Чтобы это произошло, европейцы должны переменить свой нынешний образ мыслей и увидеть в миграции свой счастливый шанс. Они должны обсуждать эту тему между собой, развивать диалог с внешними партнерами, противостоять соблазну нетерпимости и изоляционизма, разжигать пламя надежды, когда все вокруг внушает лишь страх и отчаяние. Никто не преуменьшает масштабов проблемы; она проникла в основу основ национального бытия каждой из стран ЕС, вызванные ею политические страсти раскалились до градуса, при котором невозможно разумное, конструктивное обсуждение. И тем не менее Европе, если она хочет грамотно и по сути разобраться с вопросом миграции, не обойтись без смены умонастроения. Более того, адекватное и реалистичное разрешение проблемы миграции может оказаться первым шагом к возрождению Европы. И хотя бы только ради этого стоит попытаться ее решить.

Пьер Вимон — старший научный сотрудник Европейского Центра Карнеги (Брюссель). Темы его исследований — Европейская политика соседства, трансатлантические отношения и внешняя политика Франции.

Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ.

Начиная с 2015 года Европу охватил миграционный кризис. Множественные вооруженные конфликты, вспыхнувшие в странах Северной Африки и Ближнего Востока, а также наличие безопасного маршрута вызвали многократное повышение численности беженцев и нелегальных мигрантов, принять и распределить которых Европейский союз оказался не готов. Нелегальные мигранты в Европе создают массу проблем, связанных не только с их количеством, но и с повышением криминогенной обстановки, вызванной поведением переселенцев. Постараемся разобраться в проблеме.

Причины ухудшения миграционной ситуации

Подоплекой миграционной ситуации, с которой пришлось столкнуться европейскому обществу, стала экономико-политическая и национально-правовая нестабильность, захлестнувшая страны Африки и Ближнего Востока. Основным дестабилизирующим фактором стали, безусловно, в разные периоды обостряющиеся в Сирии, Ливане, Йемене, Ираке, Афганистане и других странах, на территории которых велась борьба с Исламским государством.

Вторым не менее значимым аспектом стало ухудшение демографической ситуации, выраженное в существенном увеличении численности населения этих стран. Их экономика оказалась неготовой полноценно обеспечивать граждан, что вылилось в масштабную безработицу и колоссальный рост бедности населения.

Покидая родные территории, изначально обосновывались в лагерях, созданных для них на территории Турции, Ливана и ряда других стран. Однако отсутствие денег, работы и социальных гарантий, а также сокращение финансирования со стороны принимающих стран привело к ухудшению ситуации уже в лагерях для беженцев. Все это вынудило людей покинуть места своего пребывания и направиться в более благополучные страны еврозоны.

Этому также способствовало:

• расширение влияния ИГИЛ и захват террористами дополнительных территорий, что повысило численность беженцев и привело к переполнению мест их концентрации;
• отсутствие экономических перспектив для мигрантов на родине и в соседних странах;
• наличие в благополучных европейских странах ( , Австрии, Франции) общин , благодаря которым мигранты в ЕС находят себе приют;
• обнаружение безопасного маршрута через Средиземное море, позволяющее добраться в Грецию и Македонию;
• упрощение визового оформления в Македонии, ставшей транзитной страной на пути беженцев в страны Евросоюза и стимулирующей этот поток.

Начиная с 2015 года эти факторы привели к резкому повышению численности беженцев, находящихся на территории Евросоюза. Но непосредственно кризис мигрантов в Европе был вызван также и субъективными причинами, в частности, пассивным поведением руководства стран ЕС, выраженном в:

• нехватке средств – власти стран ЕС не спешили выделять финансирование на содержание и беженцев;
• отсутствии согласия по вопросам миграции внутри Европейского союза – не была выработана единая стратегия приема и распределения переселенцев;
• дефиците подходящего жилья – в отличие от южных стран, в Европе для беженцев необходимы отапливаемые жилые помещения, палаточных городков недостаточно (в Германии для беженцев существуют специальные ;
• нехватке необходимого человеческого ресурса, в том числе волонтеров, полиции, пограничников, переводчиков и так далее.

Совокупность объективных (вооруженные конфликты, наличие безопасных маршрутов для нелегальной миграции и так далее) и субъективных (отсутствие согласованных действий между странами ЕС, законодательной базы и другие) причин привели к тому, что за январь – конец апреля 2019 года около 206 тысяч 500 человек впервые подали ходатайство о предоставлении им убежища на территории ЕС, что на 15 % больше, чем за аналогичный период 2019 года. Однако, отмечаем тенденцию к незначительному уменьшению количество беженцев.

Численность и динамика роста миграционного потока

По данным Евростата, количество мигрантов в Европе начало увеличиваться еще в 2014 году, впервые за последние 25 лет достигнув показателя в 627 тыс. человек. Исследование международной миграции со стороны ОЭСР зафиксировало еще большие цифры, достигающие 783 тыс. беженцев, прибывших в ЕС в 2014 году.

Настоящий миграционный взрыв произошел в 2015 году, когда, по разным оценкам, в страны Еврозоны прибыло от 1 до 1,8 млн мигрантов.

Например, Евростат и ОЭСР насчитали около 1,3 млн мигрантов, большинство из которых (25%) были выходцами из Сирии, Афганистана (16,5%) и Ирака (12%). В 2016 году ситуация принципиально не изменилась – Евростат насчитал около 1,2 млн прибывших беженцев. Среди наиболее предпочтительных стран для мигрантов традиционно фигурируют Франция, Австрия, Швеция, Венгрия и Германия.

С начала миграционного кризиса в 2015 году в Германию въехали более 1,3 млн беженцев: в разгар кризиса (до конца 2015 года) в стране оказалось 890 тыс. соискателей убежища, в 2016 году – 350 тыс., с начала 2017 года – еще порядка 100 тыс. человек.

Однако объективность указанных цифр вызывает большие сомнения у экспертов: официальными ведомствами предоставляется статистика, учитывающая лишь мигрантов, официально просящих об убежище или зафиксированных европейскими миграционными органами. В реальности же численность мигрантов, оказавшихся в ЕС незаконно, может оказаться гораздо выше. Это и является причиной расхождений в оценках от разных ведомств.

В зависимости от ситуации в странах исхода беженцев структура миграционных потоков может существенно измениться. Например, в 2017 году нормализовалась ситуация с военными конфликтами на территории Сирии, которая являлась до этих пор самым крупным «поставщиком» беженцев. В связи с этим число мигрантов в Евросоюзе из Сирии в 2019 году должно существенно уменьшиться, но их место могут занять переселенцы из африканских стран.

Пройдите социологический опрос!

Правовые факторы миграционного кризиса

Правовым подспорьем кризиса, возникшего в Европе в 2015 году, можно считать два международных соглашения, подписанных большинством европейских государств. Первым из них является , упрощающее (в реальности практически ликвидирующее) паспортно-визовый контроль между границами стран-подписантов указанного соглашения. В их число вошли 26 стран Европы, 22 из которых представляют Европейский союз. Пограничный контроль устанавливался лишь на границах сформированной зоны, за который должны отвечать пограничные страны. Такой режим устанавливался не только для жителей стран, подписавших соглашение, но и для всех, кто находится на их территории, в том числе и для беженцев из Африки и Ближнего Востока.

Второй документ – это Дублинский регламент (Регламент Дублин III № 604/2013), утвержденный в 2013 году и устанавливающий ответственность стран-подписантов за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища для беженцев. Данный документ нацелен на быстрое определение страны, которая должна рассматривать такое заявление и непосредственно принимать мигранта.

По установленному общему правилу, ответственным государством признается первая страна – член ЕС, которую посетил беженец – именно там он должен подать прошение об убежище и сдать отпечатки пальцев. Если он покидает указанную страну, другие члены ЕС могут – в первую страну, которую он посетил.

Такие условия Дублинского регламента вызвали волну критики, особенно со стороны стран ЕС, которые являлись пограничными для шенгенской зоны. Они считают, что правила регламента возлагают на них слишком большой груз ответственности за лиц, стремящихся попасть в Евросоюз по статусу беженца.

Например, по данным ОЭСР, доля Венгрии в общем объеме посетивших ЕС беженцев с 1% в 2014 году выросла до 13% в первом полугодии 2015 года. Куда правильнее было бы разработать справедливую систему распределения, тем более что основная масса эмигрантов стремится попасть в центр ЕС, а не в приграничные и менее благополучные страны.

Отдельные европейские политики утверждают, что главной проблемой миграционного кризиса являются не сами мигранты, а отсутствие солидарности в вопросах их распределения между странами Евросоюза. Мол, некоторые государства берут на себя незаслуженно больше ответственности, что в итоге становится угрозой для Шенгенского соглашения и раскалывает Евросоюз изнутри.

В это же время многие страны, в том числе вся Вишеградская группа (Польша, Словакия, Венгрия, Чехия) радикально настроены против приема на своей территории беженцев и бойкотируют требования руководства ЕС по расселению.

Перспективы

Очевидно, что миграционный кризис создает огромный дискомфорт для граждан стран Евросоюза, оказывая негативное влияние на общественную, политическую и социальную сферы жизни. Руководство ЕС находится в поисках наиболее гуманных путей разрешения возникшего кризиса, и некоторые меры уже предпринимаются, как в рамках отдельных стран, так и в рамках всей Европы.

В частности, проблема миграции в Европе в 2019 году может быть решена за счет:

• Возведения лагерей для эмигрантов за пределами Евросоюза. Подобный опыт уже есть, в частности, лагеря в Ливане и Турции. В 2015 году Турция в обмен на 3 млрд евро приняла на себя обязанность обустроить депортированных из Греции беженцев. Похожие проекты европейцы планируют реализовать и в африканских странах, однако единого мнения и позиции в части решения миграционного кризиса пока нет.
• Введения пограничного контроля внутри Шенгенской зоны. Правила Шенгена позволяют временно восстанавливать внутренний пограничный контроль, что и сделали 8 стран ЕС. Испания и Венгрия, чтобы сдержать нелегалов, занялись построением заборов на своих границах. Болгарские добровольцы оказывают самостоятельное, «народное» противодействие эмигрантам. Мигрантов также относят к числу главных причин, по которым произошел Brexit.
• Военное вмешательство. Армии НАТО и России оказывают военную помощь во многих странах, на территории которых происходят конфликты, в частности, с ИГИЛ. Наиболее ярким примером является Сирия. Если военные операции будут близки к завершению, это позволит переселенцам возвращаться на родину.

Заключение

Миграционный кризис, длящийся на протяжении последних трех лет, оказывает существенное на политическую и экономическую ситуацию в Европе. Отсутствие солидарности в вопросах распределения мигрантов лишь усугубляет проблему и раскалывает ЕС. В такой ситуации страны-члены обязаны выработать единую стратегию преодоления кризиса – в противном случае его усугубление будет угрожать уже существованию Евросоюза.

Бунтующая миграция в Европе: Видео

Меры по борьбе с мигрантами провалились

Ситуация в Европе все чаще воскрешает в памяти 2015 год, когда толпы мигрантов осадили берега Старого света и спровоцировали масштабный кризис. Меры, которые Евросоюз принял с тех пор, помогли уменьшить поток незваных гостей, но не остановили его. Правительства стран критикуют с обеих сторон: и за слишком мягкую позицию по отношению к беженцам, и за бесчеловечное с ними обращение, а решения, которое бы понравилось всем, кажется, и не существует. Из-за чего возник новый кризис и насколько реально его побороть?

Испания на грани

Впервые с 2015 года миграционная проблема вышла на авансцену европейской политики. Парадоксально, но количество беженцев и мигрантов в ЕС на этом фоне постепенно снижается. По данным ЮНИСЕФФ, с января по март 2018 года через Средиземное море в Европу попали около 16700 беженцев (пятая часть из них - дети), и это в половину меньше, чем за аналогичный период 2017 года. Однако именно к 2018 году стало понятно, что ранее одобренные меры по уменьшению потока ищущих убежище и их адаптации на новом месте частично провалились. А недовольство сложившейся ситуацией среди простых европейцев росло, и не могло не отразится на результатах выборов.

Наплыв мигрантов уже привел к власти популистов в Италии, спровоцировал правительственный кризис в Германии... Судя по всему, на очереди Испания. Именно эта страна, по решению нового премьер-министра Педро Санчеса, приняла у себя корабль «Аквариус» с более 600 беженцами на борту. Ранее делать это наотрез отказалась Италия, поставив судно неправительственной организации, подбирающей терпящих бедствие в Средиземном море, в непростое положение. Шаг Санчеса оценили далеко не все. Принять у себя беженцев - одно дело, но куда девать уже имеющихся?

Только в июне почти 7000 мигрантов высадились на берегах Испании, и это больше, чем в Италии, Греции и Мальте вместе взятых. Не секрет, что в последних гостям из-за моря давно уже не рады. Испанский премьер же своим широким жестом подарил нелегалам надежду, а у региональных властей вызвал сдержанное возмущение.

Мэр Барселоны Ада Колау запросила у Мадрида дополнительные ресурсы на размещение беженцев после того, как около 500 из них прибыли в Каталонию на автобусах за 15 дней. Она также обвинила центральное правительство страны в том, что оно закрывает глаза на проблему мигрантов, в то время как на южных берегах тысячи нелегалов просачиваются через блокпосты и устремляются в сердце Испании. К голосам озабоченных ситуацией присоединилось руководство Андалусии.

Напирают на Мадрид и небольшие, но потенциально опасные правые партии, такие как Vox. В Италии миграционный кризис уже привел к власти популистов, которых поначалу никто не воспринимал серьезно. Мадридские власти не хотят повторения такой ситуации у себя дома, памятуя о сепаратистских настроениях в регионах, возникших с легкой руки экс-лидера Каталонии Карлеса Пучдемона. Хотя сам опальный лидер автономного сообщества отправился в изгнание, дело его живет, а вопросы миграции расшатывают даже, казалось бы, непоколебимое правительство Германии.

Меркель и немножко нервно

Ангела Меркель и без того с трудом смогла сформировать правящую коалицию. В том числе и потому, что на волне антимигранских настроений львиную долю голосов на последних выборах оттянула на себя крайне правая «Альтернатива для Германии». В июне мигрантский вопрос в очередной раз чуть не выбил стул из-под немецкого канцлера. Министр внутренних дел Хорст Зеерхофер представил план по усилению борьбы с нелегалами. Меркель категорически не устроил один пункт: глава ведомства предлагал разворачивать нежелательных гостей, которые уже зарегистрированы в другой стране ЕС, прямо на немецкой границе, в то время как законодательство ФРГ говорит о том, что запросы на предоставление убежища нужно обрабатывать внутри страны и только потом - депортировать. Зеерхофер в ответ пригрозил уйти в отставку, а ведь он принадлежит к партии ХСС - давнему консервативному союзнику партии Меркель ХДС.

Планы немецкого министра внутренних дел не понравились и их соседу Австрии. Премьер страны Себастьян Куртц пригрозил усилить проверки на границе с Германией. На какой-то момент показалось, что шенгенское соглашение трещит по швам. Но конфликт в правительстве ФРГ в итоге удалось урегулировать: решено было создать на границах транзитные зоны для беженцев.

На прошедшем 28-29 июня саммите Евросоюза все 28 стран также согласились усилить поддержку европейской пограничной службы Frontex, перечислить Турции дополнительные средства на размещение беженцев, чтобы они оставались именно там, а также создать лагеря обработки запросов на предоставление убежища за пределами ЕС или в Албании. Таким образом, настойчивые требования Италии распределить миграционную нагрузку по всему ЕС частично были удовлетворены. Кризис преодолен и можно вздохнуть с облегчением? Вряд ли.

Раскаленный шар миграции

Претензии к мерам ЕС по борьбе с нелегалами в целом сводятся в тому, что Брюссель лечит симптомы, а не саму болезнь. Попытки переложить ответственность за беженцев на другие страны напоминают игру «бомба», в которой участники должны как можно быстрее придумать ответ на вопрос, чтобы передать «бомбу» по кругу, пока она не «взорвется» у кого-нибудь в руках. Сейчас Евросоюз пытается перебросить этот раскаленный шар в Африку. Но сами африканские государства не в восторге от того, что на них решил возложить Старый свет.

Это признал президент Франции Эммануэль Макрон во время своего недавнего визита в Нигерию. По его словам, североафриканские государства обеспокоены тем, что центры по обработке запросов на убежище на их территории станут магнитом для мигрантов. Не секрет, что никому не нужны такие проблемы и пока ни одна из этих стран не приветствовала планы Евросоюза по превращению их в опорные пункты миграции.

Недовольны решениями ЕС и неправительственные организации. Например, Human right watch в последнем докладе по ситуации с правами человека в мире констатировал: план по переселению беженцев внутри Евросоюза не выполнен. За два года планировалось найти новый дом в ЕС 100 тысячам беженцев. В итоге его удалось реализовать только на треть.

«Решения в Евросоюзе принимаются по факту текущей ситуации и часто являются реакцией на уже сложившиеся проблемы, - подчеркнул руководитель Центра европейских исследований ИМЭМО РАН Алексей Кузнецов. - Конечно, любое такое решение по меньшей мере способствует улучшению положения дел. Но беда в том, что нередко миграционная ситуация в Европе ухудшается или трансформируется и решения могут сводиться на нет дальнейшим развитием событий.

Поток беженцев не прекращается. То, что он замедлился, не означает, что ранее прибывшие мигранты исчезли. Дополнительный приток, даже в несколько раз меньший, просто усугубляет ситуацию. Кроме того, многие программы по адаптации мигрантов не сработали. Это касается языковых курсов, программ по трудоустройству».

К тому же, как подчеркнул эксперт, не все страны ЕС успели почувствовать на себе всю остроту проблемы миграции, а волна вскоре может докатиться и до них. А ситуация может усугубиться, если очаги конфликтов на Ближний Востоке и в Северной Африке разгорятся с новой силой.

Новые пути

Предполагалось, что нелегалов будет останавливать береговая охрана в Ливии, Марокко и других странах Северной Африки, и сотрудничество с «миграционными хабами» действительно дало свои плоды. Но неправительственные организации бьют тревогу. Если в Европе права человека уважают, то стражей порядка в странах третьего мира ничего не сдерживает - доходит и до пыток и избиений.

Одна из стран, которую приводят в качестве примера успешного сотрудничества - это Нигер. По данным The Telegraph, власти страны по давлением ЕС приняли закон, запрещающий «контрабанду людей», позвонило ООН построить на своей территории уже шесть лагерей по распределению высланных мигрантов и отправило в тюрьму более сотни своих граждан, помогавших переправлять ищущих лучшей жизни через Сахару в Европу. Правда, все это не за своей счет. Одной из беднейших стран Африки было выделено 1 млрд. евро до 2020 года из европейских фондов.

Пытаясь выстроить более гибкий подход, Европа обеспечивает бывшим контрабандистам возможность переучиться на другие профессии, например, парикмахеров. Но как подчеркивают местные благотворительные организации, это не помогает избавиться от главной причины миграции - тяжелого экономического положения стран Африки. И пока оно не улучшится, мигранты будут искать лучшей жизни, попадая в Европу тем или иным путем.

И не только в Европу! Поняв, что перебраться в Старый свет стало сложнее, мигранты пустились разведывать новые маршруты. Как пишет The Guardian, одним из новых направлений для бегущих от гражданской войны в Йемене стал южнокорейский курорт Чеджу. Йеменцы воспользовались тем, что до определенного момента им не требовалась виза, чтобы въехать на остров. Только в прошлом году количество запросов на предоставление убежища в Южной Корее достигло 10 000. Из них удовлетворены были только 112. Остальные приезжие зависли в воздухе.

Когда число чужаков на курортном острове стало зашкаливать, местные власти отменили безвизовый режим, запретили беженцам посещать материковую часть страны и ограничили их выбор профессии рыболовством и работой в ресторанах. Тем не менее местным жителям этого показалось мало. Петиция с призывом выслать мигрантов набрала уже более 700 тысяч подписей, но южнокорейский президент Мун Чжэ Ин, сам сын беженцев из Северной Кореи, пока закрывает на нее глаза. Как, впрочем, и Евросоюз поначалу.