Должностное лицо как субъект уголовной ответственности. О понятии «представитель власти» в уголовном праве россии
Государственное регулирование нефтедобычи в Российской Федерации
О.В. Комарова
Ключевым звеном топливно-энергетического комплекса - сложной системы, охватывающей несколько самостоятельных отраслей российской экономики, - является нефтяной комплекс. Нефтяная отрасль поставляет в бюджет России почти 40% доходов. Поэтому государственное регулирование отношений в нефтяной сфере, в том числе в сфере нефтедобычи, играет в жизни страны очень важную роль. Его главная задача - всемерно способствовать развитию отрасли.
В условиях рыночной экономики неизменно актуальными остаются вопросы о роли государства в обществе, о необходимости его воздействия на разные отрасли экономики, об основаниях и пределах приемлемого государственного вмешательства. Обобщая различные исследования в области государственного регулирования, можно выделить ряд факторов, от которых зависят ответы на перечисленные вопросы. В числе прочего масштабы государственно-правового регулирования определяются:
1) характером экономической системы (господствующими формами собственности, стратегическими целями экономики и всего общества, степенью социальной ориентированности общественной системы и т.п.);
2) уровнем развития экономики, экономическим потенциалом страны (чем слабее экономика, тем больше ключевых сфер народного хозяйства в государственной собственности, жестче регулирование негосударственного сектора экономики);
3) общественно-политической зрелостью общества (демократическая общественная система - безусловный признак либеральной экономики, развивающейся на основе саморегулирования);
4) зрелостью рыночных отношений;
5) задачами, решаемыми государством на том или ином этапе (например, реформы, защита страны, военная опасность - обстоятельства, способствующие большему влиянию государства на экономику);
6) взаимоотношениями между центральной властью и регионами, межнациональными отношениями в стране;
7) необходимостью защиты интересов страны на мировой арене, в том числе на мировом рынке, т.е. местом страны в мировом хозяйстве.
Иными словами, государственное регулирование направлено на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий для деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательства государственных органов в производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, когда такая возможность прямо предусмотрена правовыми актами.
Безусловно, существуют сферы общественной жизни, в которых прямое вмешательство государства имеет приоритетное значение. В частности, нельзя оставить без определяющего государственного контроля вопросы обороны, национальной безопасности, атомной энергетики. Также на любом этапе развития страны без государственного, и прежде всего административного, воздействия невозможно решать вопросы недропользования, в частности добычи нефти и нефтепродуктов. Как показывает практика, лишь государство в лице его компетентных органов способно наилучшим образом организовать и проконтролировать деятельность, направленную на добычу нефти и нефтепродуктов, учитывая при этом задачи улучшения благосостояния населения России и оптимального использования минеральных ресурсов.
Основные задачи государственного регулирования недропользования в нашей стране, составляющим элементом которого является добыча нефти, таковы: воспроизводство минерально-сырьевой базы, ее рациональное использование и охрана. Исходя из сказанного, масштабы и направления геологоразведочных работ должны обеспечивать воспроизводство минерально-сырьевой базы по мере исчерпания запасов важнейших полезных ископаемых.
Правовыми средствами практической реализации принципа воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны являются: нормативно-правовое закрепление системы государственного управления в сфере использования и охраны недр, лицензирование, учет, контроль.
В целях дальнейшего развития теоретической базы и совершенствования законодательства в исследуемой области необходимо провести всестороннее исследование общественных отношений в сфере добычи нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации (включающее классификацию методов регулирования, выработку концептуальных положений, выводов и рекомендаций), а также сравнительно-правовой анализ законодательства, регулирующего эти отношения.
На сегодняшний день правовую базу отношений в нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей промышленности составляют положения общих для всех отраслей экономики законодательных актов, а также отдельных нормативных правовых актов, регулирующих конкретные аспекты правоотношений в нефтяной сфере. В числе указанных документов:
- Гражданский, Налоговый, Градостроительный, Земельный кодексы РФ;
- Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (далее - Закон о разделе продукции);
- Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях";
- Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции";
- Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах);
- Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-I "О таможенном тарифе";
- постановление Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. N 118 "Об утверждении технического регламента "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту";
- постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 980 "О государственном регулировании тарифов на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов";
- постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию";
- другие правовые акты, в том числе ведомственного характера.
Анализ законодательства Российской Федерации позволяет охарактеризовать государственное регулирование деятельности хозяйствующих субъектов в минерально-сырьевом комплексе как несистемное, фрагментарное, противоречивое и не всегда в полной мере учитывающее специфику деятельности организаций нефтяного комплекса, а также его структурные особенности.
Так, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации, регламентирующем интересующую нас сферу экономики, отсутствует единый понятийный аппарат, что создает проблемы в правоприменительной практике. Кроме того, недостаточно конкретизированы права и обязанности субъектов правовых отношений.
Полномочия, касающиеся выработки и реализации государственной политики в нефтедобывающей промышленности, распределены между различными федеральными органами исполнительной власти.
Установленные Законом о недрах условия разработки месторождений не позволяют хозяйствующим субъектам своевременно реагировать на изменения конъюнктуры рынка углеводородного сырья.
Нерешенной проблемой является отсутствие правового режима нефти как добытого полезного ископаемого.
Известно, что нефтедобывающая промышленность - важная составляющая хозяйственной системы нашей страны, поэтому вопросы правового обеспечения ее функционирования в условиях правовой реформы представляются весьма актуальными.
Под правовым режимом имущества понимается установленный в нормативных правовых актах порядок, содержащий систему требований (прав, обязанностей, правил, предписаний и т.п.) к правоотношениям, объектом которых выступают принадлежащие субъектам этих правоотношений материальные средства, а также связанные с ними и (или) производные от них права, обязанности, информация, результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность) и другие явления и процессы окружающего мира, обладающие объективной ценностью в экономическом обороте (материальные и нематериальные ценности), т.е. способностью стоить.
Нефть относится к естественным природным углеводородным минерально-сырьевым ресурсам, расположенным в недрах. Находясь в недрах, нефть, как и любое другое полезное ископаемое, является частью недр и принадлежит государству. Но как только нефть становится добытым полезным ископаемым, ее правовой режим меняется.
Отметим, что в законодательстве Российской Федерации нет дефиниции понятия "добытое полезное ископаемое". Исключение составляет только налоговое законодательство, в соответствии с которым добытыми полезными ископаемыми признается продукция горнодобывающей промышленности и разработки карьеров, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого - стандарту (техническим условиям) организации (предприятия) (п. 1 ст. 337 НК РФ).
Нефть как добытое полезное ископаемое является объектом многих правоотношений. При этом в законодательстве единое определение понятия "нефть" отсутствует, что привело к его использованию в федеральных нормативных правовых актах в разных значениях.
Полагаем, что для целей правового регулирования следует упорядочить отношения в сфере добычи природных ресурсов, закрепив на законодательном уровне такие понятия, как "углеводородное сырье", "добытые полезные ископаемые", "нефть".
Правовой режим нефти как добытого полезного ископаемого определяется несколькими важными факторами:
- во-первых, нефть как объект гражданских прав относится к группе движимого имущества;
- во-вторых, добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться "в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности" (ч. 3 ст. 1.2 Закона о недрах);
- в-третьих, добытые полезные ископаемые становятся продукцией.
Право собственности на добытые полезные ископаемые определяется в лицензии недропользователя - хозяйствующего субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность (далее - хозяйствующий субъект нефтедобывающего комплекса).
В настоящее время существуют два режима возникновения у хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса права собственности на нефть как на добытое полезное ископаемое.
В условиях лицензионного соглашения, регулируемого Законом о недрах, добытая продукция переходит к хозяйствующим субъектам нефтедобывающего комплекса в момент ее извлечения. Однако на законодательном уровне не урегулирован вопрос о том, с какого момента полезные ископаемые могут считаться добытыми.
На практике считается, что, как только недропользователь, владеющий лицензией на право добычи полезных ископаемых, применяя те или иные способы добычи и системы разработки, переводит полезные ископаемые в подвижное состояние и доставляет их в определенное место, он становится собственником добытых полезных ископаемых (для нефти это момент ее доставки к устью скважины в соответствии с проектами разработки месторождения и обустройства промысла).
В условиях соглашения о разделе продукции вся добытая продукция до ее раздела между государством и хозяйствующим субъектом - инвестором является государственной собственностью. Право собственности к хозяйствующим субъектам на часть добытого полезного ископаемого переходит в пункте раздела (его называют также точкой раздела), которым признается место коммерческого учета продукции.
Местом коммерческого учета добытой нефти в случае ее транспортировки трубопроводным транспортом в соответствии со ст. 346.34 НК РФ считается место, в которое нефть по трубопроводу поступает на контрольно-измерительную станцию и в котором осуществляется измерение ее количества и качества, подсчет в качестве произведенной продукции и передача в систему магистрального трубопровода. В случае транспортировки нефти иным транспортом, отличным от трубопроводного, место коммерческого учета продукции определяется соглашением как место, в которое нефть поступает на контрольно-измерительную станцию и в котором осуществляется измерение ее количества и определение качества. Таким образом, место раздела - это точка выхода нефти с промысла или входа в магистральный трубопровод.
В отношениях, касающихся раздела продукции между государством и инвестором, принципиальным является вопрос о составе части произведенной хозяйствующим субъектом нефтедобывающего комплекса продукции, являющейся по условиям соглашения долей указанного субъекта и переходящей впоследствии в его собственность. В соответствии со ст. 8 Закона о разделе продукции доля инвестора включает в себя компенсационную продукцию (часть произведенной продукции, покрывающая затраты на выполнение работ по соглашению), а также часть прибыльной продукции, выделяемой инвестору по условиям соглашения.
Характеризуя право собственности хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса на добытое полезное ископаемое, необходимо отметить, что, с одной стороны, в соответствии со ст. 209 ГК РФ хозяйствующие субъекты нефтедобывающего комплекса владеют, пользуются и распоряжаются добытыми полезными ископаемыми, принадлежащими им на праве собственности, по своему усмотрению, т.е. могут совершать в отношении них любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе вправе отчуждать добытые полезные ископаемое в собственность другим лицам, отдавать их в залог и обременять другими способами, а также распоряжаться ими иным образом. С другой стороны, в соответствии со ст. 22 Закона о недрах пользователь недр ограничен в своих правах, в том числе на добытое минеральное сырье, условиями лицензии или соглашением о разделе продукции, а также действующим законодательством. Например, п. 2 ст. 9 Закона о разделе продукции, затрагивая одно из правомочий инвестора как собственника произведенной продукции, а именно право распоряжения ею, прямо предусматривает, что в процессе распоряжения продукцией инвестор может вывезти ее за пределы таможенной территории Российской Федерации на условиях и в порядке, которые определены соглашением о разделе продукции, без количественных ограничений экспорта, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".
В круг правомочий хозяйствующих субъектов нефтедобывающего комплекса как собственников добытого полезного ископаемого входит право на экспорт нефти, т.е. ее вывоз с таможенной территории Российской Федерации без обязательства об обратном ввозе. В этом случае нефть как товар становится предметом внешнеторговой деятельности, а хозяйствующие субъекты нефтедобывающего комплекса - участниками внешнеторговой деятельности.
Основные положения, регулирующие внешнеторговую деятельность, включая методы государственного регулирования, закреплены в Федеральном законе "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".
С принятием в России закона о нефти, отражающего специфику нефтедобычи, и у государства, и у нефтяников появятся четкие ориентиры, которые помогут им успешнее строить экономические отношения.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Гражданское право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Одно из первых упоминаний о должностных преступлениях, нашедшее отражение в древнейшем из известных человечеству памятнике государственности - архивах Древнего Вавилона, - относится ко второй половине XXIV века до н.э.
Понятие субъекта должностных преступлений по уголовному праву Царской России (1885-1917 гг.). В законодательстве Руси первое официальное упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление властных полномочий связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг. В то же время какое-либо общее понятие «должностного лица» как субъекта должностных преступлений отсутствовало в уголовном законодательстве Царской России, что является характерным для средневекового, самодержавно-монархического государственного строя, так как окончательное решение о квалифицирующих признаках преступления и степени вины того или иного лица давалось на откуп суду, что позволяло в одних и тех же ситуациях принимать различные решения.(2)
К началу второй половины XIX в. основным законом, определяющим круг преступного поведения и устанавливающим уголовную ответственность за совершение преступления, было Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 года, которое не содержало понятия «должностного лица», однако его современники пытались дать доктринальное определение указанному понятию. Так, Р. Гоувальт просто перечислил всех служащих царской государственной службы, являющихся, по его мнению, должностными лицами.
Н.С. Таганцев писал, что лица, не состоящие на государственной службе, а служащие по вольному найму, подлежат ответственности и преданию суду в порядке, установленном для должностных преступлений, при условии существования правительственной должности, в пределах которой совершено противозаконное деяние лицом, занимающим указанную должность по найму. Уголовная практика и доктрина рассматриваемого периода в основу категориального корпуса должностного лица закладывала материальный признак - материальную ответственность лица за вверенное ему общественное или государственное имущество.
Как видно из указанных определений, субъектом должностных преступлений являлось любое «служащее» лицо, могущее посягнуть в связи с занимаемой должностью на наиболее значимые общественные отношения, затрагивающие интересы государственной власти.
В Уголовном Уложении 1903 года законодателем впервые в российском уголовном законодательстве были определены признаки специального субъекта преступлений против государственной и общественной службы. Закон указал на то, что лицо должно быть признано представителем власти - «лицо, несущее обязанности по службе государственной или общественной», где представитель власти - это лицо, предписания которого являются обязательными для граждан, учреждений, предприятий или организаций. Функции представителей власти могли быть различными, но компетенция представителя власти едина - это полномочия властного характера, при осуществлении указанных функций служащими обязанности должны быть возложены на них в установленном законом порядке («лицо, несущее обязанности» или «исполняющее временно»).
Уложение 1903 г. определяло перечень лиц, могущих быть признанными «служащими»: должностные лица, полицейские стражи, иные стражи или служители; лица сельского или мещанского управления. Именно в данном признаке определения «служащего» проявилось несовершенство Уложения 1903 г.. В статьях Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. отсутствовало какое-либо определение должностного лица как субъекта преступления, в статьях же Уголовного Уложения 1903 г. должностными лицами признавались лица, постоянно или временно осуществляющие управленческие функции в качестве представителей власти, несущих гос или общественную службу.
УК РСФСР 1922 г. стал первым кодифицированным уголовно-правовым документом Советского государства и отправной точкой для бурного развития уголовно-правовой мысли в нашем государстве. В примечании к ст. 105 УК РСФСР 1922 г. законодатель впервые в истории российского (советского) уголовного законодательства закрепил определение должностного лица - «под должностными лицами разумеются лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющем по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, просветительных и других общегосударственных задач».
Основным принципом признания или непризнания лица должностным по УК РСФСР 1922 г. являлось определение масштабов ущерба, нанесенного им государству.(3)
В УК РСФСР 1926 г. была усовершенствована юридическая техника в построении определения «должностного лица». Вместе с тем законодатель, включив в признаки должностного лица «выполнение лицом профессиональных задач», безмерно расширил круг лиц, признававшихся должностными. Должностными лицами теперь признавались учителя, врачи, рабочие, крестьяне, водители, сторожа и т.д. А.К. Квициния писал, что законодатель применил неконкретный термин «определенные права», которыми лицо наделялось и вследствие этого признавалось должностным, что давало основания для отнесения к их числу фактически всех, в том числе и рядовых работников.
Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. в примечании к ст. 170 определил, что «под должностным лицом понимаются лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».(4)
Указанным определением законодатель конкретизировал, ограничил и сузил перечень функций от декларированных ранее в УК РСФСР 1926 г. - общегосударственных, до административно-хозяйственных и организационно-распорядительных. Данное положение позволило исключить из субъектов должностных преступлений лиц, осуществляющих профессиональные функции в государственных или общественных учреждениях, организациях, предприятиях - рабочих, крестьян, врачей и т.д. Однако не раскрытое содержания указанных функций повлекло большое количество ошибок в квалификации содеянного на практике.
В России с середины XIX века по настоящее время правовая мысль в поисках наиболее точного и безупречного определения субъекта должностных преступлений постоянно развивалась, каждое последующее определение «должностного лица», дававшегося законодателем, является, несомненно, более точным и совершенным, чем предыдущее.
Большое значение на формирование правовой мысли о субъекте преступления оказали воззрения немецких ученых: И. Фихте, И. Канта, А. Фейербаха, Г. Гегеля. Так, представление о свободе воли, которая полностью независима от определений чувственного мира, является основой уголовно-правового учения Канта. На этом и основывалось понятие уголовной ответственности за действие, совершенное по решению человеческой воли. Преступление, с точки зрения Г. Гегеля, есть не что иное, как проявление воли отдельного субъекта. Преступник же является не просто объектом карательной власти государства, а субъектом права и наказывается в соответствии с совершенным преступлением. И. Фихте обосновывал наступление уголовной ответственности не только при совершении умышленного, но и при совершении неосторожного преступления, основывая ее на свободе воли, т.е. свободе выбора преступником целей своего поведения.
Представители социологической школы права (Ф. Лист, И.Я. Фойницкий) выступили против признания того, что преступник, совершая преступное деяние, обладает «свободой воли, хотя он не свободен». Действия же его на момент совершения преступления, как правило, обусловлены социальными факторами преступности.
В современном уголовном праве субъектом преступления признается лицо, совершившее запрещенное уголовным законом общественно опасное деяние (действие или бездействие) и способное нести за него уголовную ответственность. Важным и дискуссионным остается как в теории, так и на практике вопрос, связанный с установлением уголовной ответственности в отношении лица, совершившего должностное преступление.
В соответствии с примечанием к ст. 285 УК РФ субъектами преступлений, предусмотренных главой 30, могут быть следующие категории правонарушителей: 1) должностные лица, 2) должностные лица, занимающие государственные должности РФ, 3) должностные лица, занимающие государственные должности субъектов РФ, 4) госслужащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, которые несут ответственность в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями главы 30 УК РФ.
При этом специальными субъектами в соответствии с анализируемым законом признаются должностные лица, которые постоянно или временно, а также по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти, либо лица, выполняющие организационно-распорядительные, а также административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления или государственных и муниципальных учреждениях и, наконец, в Вооруженных Силах РФ.
Указание законодателем в примечании к ст. 285 УК РФ места служебной деятельности лица позволяет при квалификации преступлений разграничить должностное лицо с лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации.
Существенным содержательным отличием понятия должностного лица в действующем УК от понятия должностного лица, указанного в примечании к ст. 170 УК РСФСР, является то, что из категории должностных лиц исключены лица, выполняющие управленческие функции в государственных предприятиях.
При злоупотреблении полномочиями со стороны руководителей государственных предприятий страдает в первую очередь авторитет государства перед лицом различных хозяйствующих субъектов и граждан, что порождает необходимость рассмотрения преступных деяний указанных лиц в рамках главы 30 УК РФ.
Злоупотребления, совершенные должностными лицами причиняют как материальный ущерб, так и моральный вред, посягая тем самым на объект должностных преступлений. Материальный ущерб может выражаться в убытках либо в упущенной выгоде, когда собственник в лице РФ, субъекта РФ или муниципального образования не получает причитающейся ему прибыли от деятельности предприятия. Моральный вред государственным интересам (авторитету государственного управления) выражается в снижении доверия граждан и других субъектов к государству в целом и его представительствам в экономической сфере.
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья
Волколупова Валентина Александровна. Должностное лицо как субъект уголовной ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.08: Волгоград, 2002 303 c. РГБ ОД, 61:03-12/591-2
Введение
ГЛАВА 1. Историко-социальные основания правовой регламентации понятия должностного лица в российском и зарубежном законодательстве
1. Исторические предпосылки и особенности возникновения и развития понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности 23
2. Исторический опыт правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности в российском уголовном законодательстве 40
3. Сравнительно-правовой анализ понятия должностного лица и особенности ответственности за должностные преступления в современном зарубежном праве 70
ГЛАВА 2. Правовая регламентация понятия должностного лица в действующем законодательстве Российской Федерации
1. Общая характеристика понятия и правового статуса должностного лица в юридической науке 98
2. Понятие должностного лица как субъекта уголовной ответственности 121
3. Соотношение понятий должностного лица в уголовном и административном праве 164
ГЛАВА 3. Теоретические вопросы межотраслевого согласования уголовно-правовых и административно-правовых норм об ответственности должностных лиц и перспективы совершенствования уголовного закона
1. Вопросы межотраслевой дифференциации уголовной и административной ответственности должностных лиц 187
2. Основные тенденции развития уголовного законодательства, регламентирующего ответственность должностных лиц, и перспективы его совершенствования 197
Заключение 216
Список использованной литературы 223
Приложение 266
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Необходимым условием создания в России демократического правового государства выступает предварительное решение «важнейшей задачи - научиться использовать инструменты государства для обеспечения свободы - свободы личности, свободы предпринимательства, свободы развития институтов гражданского общества», что возможно только в сильном государстве и лишь при «единственной диктатуре - диктатуре Закона».1
К сожалению, происходящие в современной России позитивные преобразования сопровождаются глубоким кризисом во всех сферах жизнедеятельности нашего общества и государства, в том числе и «кризисом власти».
Криминальная активность в виде коррупции и иных преступлений, совершаемых должностными лицами, характерна для всех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) и за последние пять лет даже по официальным данным имеет устойчивую тенденцию к росту. Так, только за 11 месяцев 2001 г. по данным МВД России выявлены свыше 22,4 тыс. (на 4,8% больше, чем в 2000 г.) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, треть из которых (около 7500) составили факты взяточничества. В 1997 г. было выявлено 18068 таких преступлений,3 а в 1998 г. их число составляло немногим более 20 тысяч.4
В Волгоградской области по данным прокуратуры статистические показатели, характеризующие динамику взяточничества за последние 5 лет, составляли: в 1997 г. - 106 выявленных преступлений (66 из них - получение взятки); в 1998 г. - соответственно - 107 (67); в 1999 г. - 108 (59); в 2000 г. 123 (58); в 2001 г. - 139 (105) (см. Приложение 3 - таблица 10, диаграмма 9).
Данные официальной статистики весьма симптоматичны и в другом отношении. Например, в 1997 г. в России, хотя официально было зарегистрировано 18068 преступлений, предусмотренных нормами, объединенными в гл. 30 Уголовного Кодекса Российской Федерации {далее, если иное не оговорено - УК), но выявлено только 6413 (35%) лиц, их совершивших, а по 3559 зарегистрированным фактам получения взятки только 1207 (33,5%) лицам было предъявлено обвинение в получении взятки.
Еще показательней региональная статистика. Так, в Волгоградской области в 1997 году было зарегистрировано 106 преступлений, предусмотренных ст. ст. 290, 291 УК (получение и дача взятки), а по результатам их расследования в суд было направлено только 25 уголовных дел в отношении 35 обвиняемых; в 1998 году эти показатели соответственно составляли - 107 преступлений - 26 уголовных дел - 39 обвиняемых; в 1999 году - 108 преступлений - 38 уголовных дел - 39 обвиняемых; в 2000 г. - 123 преступления - 46 уголовных дел - 49 обвиняемых; в 2001 году - 139 преступлений - 47 уголовных дел - 59 обвиняемых (см. Приложение 3 -таблица 10, диаграмма 9).
В г. Краснодаре по данным ИЦ ГУВД в 1999 г. было зарегистрировано 73 преступления, предусмотренных ст. ст. 290, 291 УК, а в суд направлено только 26 уголовных дел; в 2000 году - зарегистрировано 72 случая взяточничества, а в суд направлено всего 12 уголовных дел (см. Приложение 3 - таблица 8. диаграмма 7).
Но самой «красноречивой» является местная статистика районного уровня. К примеру, в 1999 году в Западном ОУВД г. Краснодара было зарегистрировано 15 фактов взяточничества, а в суд направлено всего уголовное дело; в Центральном ОУВД г. Краснодара в 2000 году было выявлено 21 преступление в виде получения и дачи взятки, а в суд поступило только 1 уголовное дело; в 2000 г. в Прикубанском ОУВД г. Краснодара было зарегистрировано 18 преступлений данной категории, а в суде рассмотрено лишь 1 уголовное дело (см. Приложение 3 - таблица 9).
В Центральном районном суде г. Волгограда по ст. 290 УК (получение взятки) в 2000 г. было рассмотрено с вынесением приговора всего 1 уголовное дело; в 2001 г. - вновь 1 уголовное дело, осуждено 1 должностное лицо; за 6 месяцев 2002 года - тоже лишь 1 уголовное дело и осуждено 1 должностное лицо (см. Приложение 3 - таблица 12).
Однако и приведенная официальная статистика фиксирует лишь очень незначительную часть преступлений, совершаемых должностными лицами с использованием своего служебного положения. И если учитывать высочайшую латентность данных преступлений, то имеющиеся официальные показатели зарегистрированных преступлений нужно увеличить в десятки (а возможно, и в сотни) раз.
Масштабная коррупция способствует и росту организованной преступности, поскольку, «сращиваясь» с коррумпированными группами влиятельных должностных лиц, ее позиции усиливаются за счет доступа к политической и государственной власти и создания новых возможностей для «отмывания» огромных доходов, добытых заведомо преступным путем.
Но дело не только в том, что коррупция в России достигла беспрецедентных масштабов и по оценкам многих известных криминологов представляет вполне реальную угрозу национальной безопасности страны. Не менее опасным для нравственного здоровья нации является формирование под влиянием коррупции таких негативных качеств общественного правосознания, которые отнюдь не способствуют повышению эффективности борьбы с преступностью. Это выражается в возрастании недоверия к органам государственной власти, особенно, к правоохранительным органам, у значительной части населения, а также в нежелании оказывать им содействие в выявлении и пресечении преступлений и иных правонарушений, в правовом нигилизме и явной недооценке правоохранительной функции государства в целом.
К числу достаточно сложных и требующих теоретического осмысления вопросов, непосредственно связанных с противодействием коррупции, относится и определение понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности.
Значимость избранной темы исследования, прежде всего, объясняется тем, что недостаточно четкая правовая регламентация рассматриваемого понятия и в уголовном, и в административном праве порождает значительные трудности, связанные с применением некоторых уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. По этой же причине возникают сложности и при определении основания административной ответственности должностных лиц за отдельные правонарушения.
Действующее законодательное определение понятия должностного лица в уголовном и административном праве нередко затрудняет и установление объективных критериев отграничения собственно должностных преступлений (ст. ст. 285, 286, 287, 289, 290 и 293 УК) от преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (ст. ст. 201-204 УК).
Наконец, новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, введенный в действие с 1 июля 2002 г., впервые в примечании к ст. 2.4 законодательно определил административно-правовое понятие должностного лица, а это требует и в рамках науки уголовного права теоретического осмысления, а возможно, и переосмысления некоторых положений, определяющих особенности правового статуса рассматриваемого специального субъекта преступления, степени их соответствия объективным потребностям современной правоприменительной практики.
Не менее важное значение для теории и правоприменительной практики; имеет установление соотношения понятий должностного лица в уголовном и административном праве, а также определение перспектив дальнейшего совершенствования уголовного и административного законодательства, регламентирующего ответственность должностных лиц.
Вышеизложенными обстоятельствами и обусловливаются актуальность и причины выбора темы диссертационного исследования. Его комплексный межотраслевой характер позволил по-новому подойти к теоретическому обоснованию содержания объективных и субъективных признаков отдельных составов преступлений, совершаемых должностными лицами, и на этой основе сформулировать научно обоснованные рекомендации по их квалификации.
Степень разработанности темы. Теоретические вопросы, относящиеся к определению понятия, видов и содержания отдельных признаков должностного лица ранее разрабатывались, в основном, в рамках внутриотраслевых исследований, проводимых самостоятельно как в уголовном, так и в административном праве. Развитие уголовно-правовой доктрины и особенности уголовного законодательства привели к тому, что понятие должностного лица оказалось наиболее разработанным именно в уголовном праве. Оно рассматривалось в работах А.А. Аслаханова, СВ. Бакланова, Г.Н. Борзенкова, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, Н.Д. Дурманова, А.И. Долговой, Н.А. Егоровой, В.Н. Есипова, А.А. Жижиленко, Б.В. Здравомыслова, А.К. Квициния, В.Ф. Кириченко, Б.А. Куринова, Н.И. Коржанского, Н.Ф. Кузнецовой, Н.П. Кучерявого, М.Д. Лысова, В.В. Лунеева, Ю.И. Ляпунова, В.Е. Мельниковой, Г.К. Мишина, Н.А. Неклюдова, Б.С. Никифорова, Ш.Г. Папиашвили, СВ. Познышева, А.А. Пионтковского, А.Б. Сахарова, А.Я. Светлова, В.И. Соловьева, А.Н. Трайнина, Б.С. Утевского, М.Д. Шаргородского, В.И. Ширяева, А.Я. Эстрина, В.Е. Эминова, П.С Яни и др.
В науке административного права понятие должностного лица исследовалось в трудах А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, В.А. Воробьева, В.Д. Граждан, И.И. Евтихиева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, С.С. Студеникина, Ю.Н.. Старилова, А.А. Кармолицкого, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.А. Юсупова, В.Г. Чмутова, Ц.А. Ямпольской и др.
Кроме работ названных авторов концептуальная основа диссертационного исследования построена на трудах таких отечественных авторов, как: СВ. Бородин, P.P. Галиакбаров, Н.И. Загородников, А.Н. Игнатов, М.И. Ковалев, И.Я. Козаченко, П.К. Кривошеий, Л.Л. Кругликов, В.Н. Кудрявцев, В.В. Мальцев, А.В. Наумов, Н.И. Пикуров, А.И. Санталов, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий и др.
Уяснение характера межотраслевых взаимосвязей действующего уголовного закона и нового, введенного в действие с 1 июля 2002 г. административного законодательства, проявляющихся в правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности, дает возможность поставить на обсуждение и предложить решение ряда сложных вопросов, относящихся к квалификации отдельных преступлений, специальным субъектом которых является должностное лицо, а также сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию как некоторых уголовно-правовых и административно-правовых норм, так и правоприменительной практики.
Современное состояние уголовно-правовой теории свидетельствует о том, что недостаточно исследованы не только общие вопросы системных межотраслевых связей уголовного и административного права, проявляющихся в законодательной регламентации понятия должностного лица, но и характер их влияния на законотворческий процесс и правоприменительную практику. В диссертации предпринята попытка устранить имеющиеся пробелы и определить понятие и особенности правового статуса должностного лица как субъекта уголовной ответственности на основе комплексного подхода и с учетом выявленных системных межотраслевых связей уголовного и административного права, проявляющихся в рассматриваемом понятии.
Научная новизна исследования заключается в том, что в отечественной уголовно-правовой науке это одна из первых работ монографического характера, специально посвященная комплексному изучению понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности, а также его межотраслевым связям с учетом нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, где данное понятие впервые законодательно определено в качестве административно-правовой дефиниции (примечание к ст. 2.4).
Элементы новизны придают диссертационному исследованию сама постановка ряда общетеоретических вопросов избранной темы и авторские варианты их решения.
Известную новизну представляют и содержащиеся в работе результаты проведенного автором конкретно-социологического исследования, а также сформулированные на этой основе отдельные предложения по совершенствованию действующего и проектируемого законодательства, регламентирующего ответственность должностных лиц за преступления и административные правонарушения, совершенные ими с использованием своего служебного правонарушения, и методические рекомендации, адресованные правоприменителю.
Отдельные общие положения и выводы, уже высказанные ранее в юридической литературе, получили в работе дополнительную аргументацию (например, идея о целесообразности легального (законодательного) определения общеправового, универсального понятия должностного лица в специализированном Федеральном законе «О противодействии коррупции»).
Цели и задачи диссертационного исследования.
Цель исследования состоит в разработке научно обоснованного подхода к определению понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности. Еще одной целью f является научная разработка обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию отдельных уголовно-правовых норм об ответственности должностных лиц, а также некоторых норм административного права в целях обеспечения межотраслевого согласования нормативных предписаний.
В диссертации предпринята попытка выявить закономерности и тенденции в развитии законодательства об ответственности должностных лиц за преступления и административные правонарушения и определить перспективы дальнейшего совершенствования правовых норм, определяющих понятие должностного лица, в целях повышения эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Достижение названных целей обусловило следующие задачи:
1) исследовать историко-социальные основания установления уголовной ответственности должностных лиц в самостоятельных составах и выявить закономерности ее правовой регламентации в российском уголовном законодательстве;
2) провести сравнительно-правовое исследование зарубежного законодательства об ответственности должностных лиц и показать особенности правовой регламентации понятия должностного лица и основные подходы к его трактовке в уголовном праве некоторых иностранных государств;
3) изучить концептуальные подходы к определению понятия должностного лица в российской юридической науке и определить свою авторскую позицию по этому вопросу;
4) выявить особенности правового статуса должностного лица как субъекта правоотношений и определить их влияние на основание и пределы уголовной ответственности за преступления, совершаемые с использованием своих должностных полномочий;
5) изучить действующие уголовно-правовые нормы, определяющие понятие должностного лица, и на этой основе дать классификацию должностных лиц (выделить относительно самостоятельные их виды);
6) определить юридически значимые признаки, в своей совокупности определяющие понятие должностного лица как субъекта уголовной ответственности, и сформулировать предложения по совершенствованию законодательного определения рассматриваемого понятия;
7) обобщить и проанализировать современную правоприменительную практику по делам о преступлениях и об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, и с учетом полученных результатов разработать научно обоснованные рекомендации для практических работников по вопросам применения соответствующих уголовно-правовых норм;
8) определить основные направления повышения уровня согласованности межотраслевых предписаний, имеющих значение для установления ответственности должностного лица в уголовном и административном праве.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются закономерности правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе применения норм уголовного и административного права об ответственности должностных лиц за преступления и должностные правонарушения, совершаемые с использованием своего служебного положения, особенно, характеризующие само понятие должностного лица как субъекта уголовной ответственности.
В объект исследования включен и комплекс теоретических и практических вопросов, связанных с историко-социальными основаниями установления ответственности должностных лиц в самостоятельных составах преступления.
Предметом исследования выступают соответствующие нормы как действующего отечественного и зарубежного уголовного и административного права, так и их исторические аналоги, утратившие силу; научная литература по исследуемой теме, а также современная практика применения рассматриваемых правовых норм и другой собранный автором эмпирический материал (статистические данные, результаты анкетирования и т.п.).
Методология и методика исследования. Особенности объекта и предмета диссертационного исследования, а также его цели и задачи предопределили в качестве методологической основы использование, наряду с традиционным диалектико-материалистическим методом познания, еще и системного подхода к изучению правовых понятий, а также других общенаучных и частных методов, применяемых в юриспруденции (формальнологического, сравнительно-исторического, сравнительно-правового, контент-анализа, метода экспертных оценок и др.).
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, действующие и ранее действовавшие законы, и иные нормативно-правовые акты, в том числе международно-правовые, в которых формулируются нормы, определяющие понятие и правовой статус должностного лица, либо устанавливающие ответственность за преступления и административные правонарушения, совершаемые должностным лицом с использованием служебных полномочий. Это, прежде всего, нормы уголовного и административного права.
Эмпирическую базу исследования составляют: обобщенные статистические данные, полученные в результате проведенного автором выборочного изучения 186 уголовных дел по специально разработанной программе, а также 250 «отказных» материалов и дел об административных правонарушениях (за 1997-2002 гг.). Конкретно-социологическое исследование в течение 2002 г. проводилось также в правоохранительных органах Волгоградской, Астраханской и Саратовской областей, Краснодарского края и республики Калмыкия. По специально разработанной анкете опрошены 168 сотрудников правоохранительных органов из названных регионов (следователей, работников прокуратуры, судей и др.).
Использовались при подготовке диссертации и материалы опубликованной судебной практики, статистические данные, полученные в информационных центрах и информационно-аналитических отделах ГУВД Волгоградской области и Краснодарского края, природоохранной прокуратуре, государственной инспекции труда по Волгоградской области, других официальных инстанциях. Автор обращалась также к эмпирическим данным, полученным другими исследователями и опубликованным в печати, включая официальные статистические сборники.
Основные положения диссертационного исследования, обусловливающие ее научную новизну и выносимые на защиту, могут быть сведены к следующему:
1. Правовое понятие должностного лица (и соответствующие этому понятию аналоги в зарубежном праве), его объем и содержание на всех этапах исторического развития и российского государства, и зарубежных стран, хотя и были обусловлены объективными общественными потребностями, но законодательная регламентация этого понятия, а особенно, его толкование в судебной практике, нередко зависели и от множества субъективных факторов. Такой субъективизм особенно проявлялся в советский период развития России.
2. Уголовно-правовая доктрина, нормотворческая и правоприменительная практика в бывшем СССР с первых лет советской власти, исходя из этатических начал, пошли по пути возведения в особый статус (с повышенной ответственностью, а иногда одновременно и с определенными привилегиями) не только субъектов, выполняющих функции государственной власти, но и иных лиц, входящих в инфраструктуру этой власти. В результате такого подхода должностными лицами в течение многих десятилетий признавались номенклатурные работники партийных, профсоюзных и общественных организаций, представители общественности, до членов добровольных народных дружин включительно, а также граждане, выполняющие свой общественный долг, и даже рядовые рабочие и колхозники. Судебная практика тех лет знала многочисленные случаи привлечения к ответственности за должностные преступления сторожей, пастухов, трактористов и т.п.
3. В действующем уголовном и административном законодательстве России определение понятия должностного лица существенно сужено, и уже заметна тенденция к возвращению на классическую, принятую в большинстве стран традицию в подходе к его правовой регламентации. Тем не менее, законодательное определение и нормативное регулирование его правового статуса, по-прежнему не отвечают объективным общественным потребностям и правоприменительной практике, поскольку и сейчас не исключается возможность произвольного распространительного толкования данного понятия (например, при решении вопроса об отнесении к должностным лицам преподавателей, врачей, кассиров и т.п.).
4. При конструировании законодательного определения понятия должностного лица необходимо учитывать не только характер выполняемых субъектом функций и сферу их осуществления, но и обязательное наличие легитимно делегированного данному субъекту государством либо органом местного самоуправления права самостоятельно (автономно) принимать от их имени государственно-властные или управленческие решения.
5. Правоотношения, возникающие между должностным лицом и управляемыми им субъектами, имеют «вертикальный», соподчиненный характер, то есть являются властными отношениями. В силу этого должностное лицо как субъект данного правоотношения имеет нормативно закрепленное право диктовать свою волю, превращать ее в обязательную для другого субъекта, требовать от него исполнения своих предписаний и решений.
6. Определение понятия должностного лица, законодательно сформулированное в примечании 1 к ст. 285 УК целесообразно изменить и изложить примерно в следующей редакции: «Должностное лицо в статьях настоящего Кодекса - это субъект, который постоянно, временно, а равно в силу закона, приказа или иного специального официального решения самостоятельно осуществляет от имени государства или органа местного самоуправления властные полномочия в отношении неопределенного круга лиц, не подчиненных ему по службе (представитель власти), либо выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, и принимает управленческие решения независимо от сферы своей деятельности».
7. Наряду с понятием должностного лица, в уголовном и административном законодательстве целесообразно выделить самостоятельное понятие еще одного специального субъекта служебного правонарушения - публичного служащего, не являющегося должностным лицом, но выполняющего профессионально-служебные функции, которые создают необходимые предпосылки для осуществления законной деятельности должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и их официальных представительств в виде учреждений, организаций и предприятий.
8. Конструирование квалифицированных составов преступления путем включения в качестве отягчающего обстоятельства, влияющего на квалификацию, такого характеризующего специального субъекта признака, как совершение деяния «должностным лицом с использованием своего служебного положения» либо еще более широкого - совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения» не всегда оправдано. Более того, такой признак, как совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения» в силу его аморфности и неопределенности представляется и в принципе неприемлемым для конкретизации специального субъекта преступления в уголовно-правовых нормах.
9. В квалифицированных составах мошенничества (п. «в» ч. 2 ст. 159 УК) и присвоения или растраты (п. «в» ч. 2 ст. 160 УК) предлагается исключить квалифицирующий признак - совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения», поскольку в правоприменительной деятельности разграничить названные составы, а также определить статус такого лица и пределы «использования своего служебного положения», практически невозможно. Вместо этих составов в действующем УК целесообразно восстановить самостоятельный состав хищения чужого имущества путем злоупотребления должностным лицом, либо лицом, выполняющим управленческие функции коммерческой или иной организации, своим служебным положением. Этот состав предлагается сформулировать примерно в следующей редакции:
ст. ...Хищение путем злоупотребления должностными полномочиями либо путем злоупотребления полномочиями лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации.
1. Хищение чужого имущества, совершенное с использованием своих служебных полномочий должностным лицом или лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, -наказывается...
2. То же деяние, совершенное:
а) неоднократно;
б) группой лиц по предварительному сговору;
в) с причинением значительного ущерба потерпевшему, - наказывается...
3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены:
а) лицом, занимающим государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления;
б) организованной группой;
в) в крупном размере, - наказываются...
10. В целях повышения уровня межотраслевого согласования правовых средств борьбы с должностными злоупотреблениями правовое понятие должностного лица целесообразно сформулировать в специальном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», либо в межотраслевом федеральном законе, например, «О противодействии коррупции», сделав его универсальным. В то же время, с учетом особенностей предмета и метода правового регулирования конкретных отраслей права и вида предусмотренной в них юридической ответственности, объем и содержание понятия должностного лица в каждой отрасли могут различаться, но лишь в пределах общего, единого его понятия.
11. Понятие «должностное лицо» обладает свойством полисемии, и используется в праве для обозначения разных свойств субъекта. Во-первых, оно определяет особый правовой статус субъекта административной юрисдикции (в административном праве). Должностное лицо в этом качестве выступает как субъект соответствующих административно-правовых отношений, в рамках которых реализуются его властные полномочия, либо осуществляются организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. И в этом смысле понятие должностного лица вытекает из его правового статуса и соответствует ему.
Во-вторых, это понятие определяет должностное лицо в качестве специального субъекта преступления или иного правонарушения, совершенных с использованием своего служебного положения, то есть характеризует один из элементов состава преступления (иного правонарушения). В этом значении понятие должностного лица более емкое и включает не только определенные полномочия, которыми обладает данный субъект, но и их правовую связь с совершенным правонарушением.
В-третьих, термин «должностное лицо» в нормах уголовного права используется и еще в двух значениях: а) как обладающий особыми свойствами потерпевший (например, представитель власти в составах, предусмотренных ст. ст. 318, 319 УК и др.); б) как признак, характеризующий объективную сторону преступления (например, в ст. 291 УК - дача взятки должностному лицу; в ст. 288 УК - присвоение полномочий должностного лица и др.).
12. При построении санкций уголовно-правовых норм, устанавливающих ответственность за преступления, совершаемые должностными лицами с использованием своего служебного положения, целесообразно с учетом специфики данного общественно опасного поведения включать в них в качестве и основного, и дополнительного наказания такой его вид, как лишение права занимать определенную должность или заниматься служебной деятельностью в системе государственного и муниципального управления. С учетом позитивного зарубежного опыта правовой регламентации данного вида наказания за должностные преступления (например, в УК Испании), следует значительно увеличить его максимальные сроки, а за тяжкие и особо тяжкие преступления предусмотреть в УК новый вид данного наказания - пожизненное лишение права на занятие определенной деятельностью (абсолютное поражение в правах), включив его и в систему наказаний, предусмотренную в Общей части УК.
13. В целях повышения уровня межотраслевой согласованности в регламентации уголовной и административной ответственности должностных лиц целесообразно и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотреть соответствующие сходные с составами должностных преступлений общие составы административных должностных правонарушений, устанавливающие более строгую административную ответственность, чем существующие дисциплинарные взыскания, налагаемые за дисциплинарный проступок (например, злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, бездействие власти и т.п., не представляющие общественной опасности, присущей преступлению).
14. В качестве административно-правовых санкций за предлагаемые должностные административные правонарушения целесообразно наряду с дисквалификацией (ст. 3.11 КоАП РФ) введение нового вида административного наказания - лишение права занимать определенные должности (а не только перечисленные в ст. 3.11 КоАП РФ), включая и должности представителя власти, как правило, на значительный срок. 15. В целях более четкого разграничения основания уголовной ответственности должностных лиц и иных публичных служащих целесообразно в самом уголовном законе предусмотреть специальные нормы, в которых типичные виды общественно опасного злоупотребления публичным служащим своими возможностями по службе выделить в самостоятельные составы преступления.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются тем, что содержащиеся в работе авторские положения и выводы относительно понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности, а также предлагаемые определения иных базовых понятий исследуемой темы и рекомендации по совершенствованию уголовного и административного законодательства и правоприменительной практики в определенной степени восполняют отдельные имеющиеся в уголовно-правовой теории пробелы. Они могут быть использованы при проведении дальнейших исследований в области борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, совершаемыми должностными лицами с использованием своих должностных полномочий.
Отдельные положения диссертации могут быть востребованы законодателем не только при совершенствовании действующего УК, но и при разработке специализированных межотраслевых федеральных законов, в частности, при доработке вот уже многие годы обсуждаемого проекта Федерального закона Российской Федерации «О противодействии коррупции», а некоторые из них - и при подготовке соответствующих разъяснений высших судебных инстанций.
Отдельные результаты проведенного исследования могут быть полезными для правоприменителя, в частности для практической деятельности, I правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел.
Наконец, содержащиеся в работе теоретические положения можно использовать в учебном процессе, в частности, при преподавании курсов уголовного права и административного права в высших учебных заведениях, в том числе и в образовательных учебных заведениях МВД России, особенно по таким темам, как «Субъект преступления», «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (уголовное право), а также «Государственные служащие», «Административная ответственность» (административное право).
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования апробированы в ходе обсуждения его отдельных положений и выводов на различных научных, научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на межвузовской научно-практической конференции по теме: «Уголовное законодательство: история и современные проблемы», проведенной в 1998 г. на базе Волгоградского юридического института МВД России (ныне Волгоградская академия МВД России); на межвузовской конференции по теме: «Состояние и проблемы борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики», проведенной в г. Саратове в 2000 г.; на всероссийской научно-практической конференции, состоявшейся в Астраханском государственном техническом университете в 2001 г.; на всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика применения уголовного закона (посвящена 5-летию Уголовного Кодекса РФ), проведенной в Волгоградской академии МВД России в 2001 г. и других.
Автором разработаны предложения по совершенствованию отдельных норм проекта федерального закона РФ «О противодействии коррупции» и проекта Международной конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, которые направлены во ВНИИ МВД России.
По материалам диссертационного исследования автором подготовлены методические рекомендации по квалификации преступлений, совершенных должностными лицами с использованием своего служебного положения, которые внедрены в практику и используются в правоприменительной деятельности следственных подразделений Прокуратуры Волгоградской области (акт о внедрении от 07 октября 2002 г.).
Результаты исследования внедрены также в учебный процесс Волгоградской академии МВД России и используются при проведении всех видов учебных занятий по курсу уголовного права на всех факультетах (акт о внедрении от 20 сентября 2002 г.).
Объем и структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определялась с учетом особенностей избранной темы, последовательность изложения материала соответствует характеру исследования основных проблем в том аспекте, в котором она представлялась диссертанту наиболее приемлемой для лучшего раскрытия темы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Дается список использованной литературы и приложение, в котором в систематизированном виде обобщены результаты конкретно-социологического исследования в виде статистических данных, таблиц и диаграмм.
Исторические предпосылки и особенности возникновения и развития понятия должностного лица как субъекта уголовной ответственности
Возникновение, становление и развитие понятия должностного лица в России и зарубежных странах неразрывно связаны с историей правовой регламентации борьбы с должностными правонарушениями. Только уяснив социальную обусловленность и причины их возникновения, а также взаимосвязь с другими негативными явлениями и процессами, можно правильно определить понятие и признаки субъекта должностного правонарушения. Должностные правонарушения, первоначально отражаемые в мононормах, как особые общественные и религиозные запреты, известны с древнейших времен. Уже в таком старейшем памятнике права, как Законы XII таблиц, среди немногих уголовно-правовых санкций упоминается и о строгих наказаниях за взяточничество судей.1 Первые исторические источники, в которых содержались сведения о возникновении государственного аппарата и появлении государственных должностей, одновременно сопровождались и приведением фактов о совершаемых государственными чиновниками должностных преступлениях. Б.С. Утевский справедливо отмечал, что «корыстные должностные преступления, взяточничество, вымогательство - это старые исконные грехи чиновничества, его подлинно первородные грехи, появившиеся на свет вместе с ним и неизменно ему сопутствующие».
Во многих дореволюционных литературных источниках неправомерная деятельность должностных лиц сравнивалась с набегами неприятеля. Например, В.Н. Ширяев указывал: «Если каждое преступное действие, как бы ничтожно оно ни было, заключает в себе известный элемент общественной опасности, то сугубую опасность для общества представляет должностное преступление. Если массовое проявление общей преступности способно вызвать и породить общественную тревогу, то развитие и умножение должностных преступлений может быть рассматриваемо как общественное бедствие».
Сущность должностных преступлений и проступков, а также причины и характер изменений, вносимых в законодательное определение понятия должностного лица, могут быть познаны только на основе исторического опыта их правовой регламентации. Произошедшие за многие столетия изменения в подходах к определению понятия должностного лица и к сущности должностного правонарушения были обусловлены социальными процессами и радикальными переменами в жизни общества и государства. И хотя специальным субъектом должностных преступлений и иных правонарушений всегда являлось должностное лицо, содержание данного понятия и его объем в разные исторические эпохи и в разных странах существенно различались. Сначала к этой категории лиц чаще всего относили только государственных чиновников, наделенных публичной властью. С развитием права к началу XX века к должностным лицам в ряде стран стали относить работников из числа технического персонала, а также служащих общественных организаций, профсоюзных комитетов и т.п. Таким образом, несмотря на то, что должностное лицо всегда было единственным субъектом должностных преступлений, его правовой статус, политическая и социальная характеристика, а также роль в структуре государственного аппарата, отношение к центральной и местной власти, степень независимости, характер и объем контроля за его деятельностью, с развитием общества и государства постоянно менялись.
Конечно, воевода времен царствования Ивана Грозного и современный глава j субъекта федерации РФ (губернатор области) не только по внешним, но и по своим юридически-значимым признакам вряд ли характеризуются сильным сходством. Отличались также по своему характеру, и весьма существенно, совершаемые должностными лицами в разных странах и в разные эпохи сами должностные деликты, хотя формально они могли быть квалифицированы как одни и те же правонарушения. Именно поэтому, на наш взгляд, чтобы раскрыть реальное содержание понятия должностного лица как субъекта уголовной и административной ответственности и целесообразно обратиться к историческим аспектам ответственности за должностные правонарушения, а также проанализировать причины и особенности изменений ее правовой регламентации в различные эпохи в отдельных странах, начиная с древнейших времен.
Исторический опыт правовой регламентации понятия должностного лица и его ответственности в российском уголовном законодательстве
В истории отечественного законодательства прослеживается четкая тенденция к выделению особой категории субъектов, обладающих властными полномочиями (на современном языке - должностных лиц).
Нормы, регламентирующие правовое положение и ответственность должностных лиц за преступления по службе, были известны уже законодательству времен Древней Руси.
В первых памятниках русского права (начиная с X-XI веков) в основном устанавливались ограничения в использовании должностными лицами своей власти, главным образом, путем определения размеров и порядка взимания поборов с населения. Судя по историческим документам, злоупотребления на этом этапе развития древнерусского государства чаще всего выражались в излишних поборах. С другой стороны, в качестве преступлений предусматривались и посягательства на деятельность должностных лиц и органов власти (в том числе и церковной). Так, в ст. 38 Краткой редакции Устава князя Ярослава о церковных судах содержался запрет на вмешательство в деятельность церковных судов: «А кто установление мое нарушить, или сынове мои, или внуци мои, или правнуци мои, или от рода моего кто, или от бояр кто, а порушать ряд мои вступятся, в суды митрополичьи, что есмь дал митрополиту и церкви и пископтям по всем градам по правилам святых отецъ, судившее, казнити по закону».
Во многих уставных грамотах наместничьего управления, а также в вечевых грамотах подробно регламентировались права и обязанности должностных лиц. В частности, Уставная грамота 1488 г., данная Иваном III Белозерскому княжеству вскоре после включения его в состав великого княжества Московского, определяет права и обязанности наместников и их помощников по сбору пошлин в области суда и управления.
В Двинской уставной грамоте 1549/50 г. подробно перечисляются участвующие в суде должностные лица, а также определяются их права и обязанности. Так, согласно закону, судный список пишет земский дьяк, целовальники ставят на нем подписи и хранят копию на случай споров. В течение срока своих полномочий представители мест не подсудны наместникам «нивчем, опричь душегубства и розбоя и татьбы с поличным».
Регламентируя административно-управленческую деятельность, государство устанавливало и определенные ограничения властных полномочий должностных лиц. Монастыри, например, освобождались от ряда государственных повинностей. В частности, в одной из указных грамот (1425-1465 гг.) боярам, детям боярским и дворянам запрещались поборы с жителей нерехотских сел Троице-Сергиева монастыря: «...князем моим, и бояром, и детям боярским, и всем моим дворянам. Чтобы... в монастырских селах... не ставились, ни кормов од них не имели, ни подвод, ни гонци мои... подвод бы од них не имели, опроч ратные вести... А кто ся ослушает сее моея грамоты, быти им от меня в казни».3
Отдельные правовые акты того времени запрещали увеличивать поборы, ограничивали коммерческую деятельность, охоту и рыболовство должностных лиц местной администрации в зоне их управленческой деятельности, устанавливали особый порядок подачи жалоб на местные власти и т.п. Так, грамота от 10 августа 1620 г. предписывала, чтобы воеводы и приказные люди «всякие дела делали по нашему указу, и служилым бы и посадским и уездным и проезжим никаким людем насильств... не делали, и посулов и поминков ни от каких дел... на себя не имали... и хлеба молоть и толочь и печь, и никакого изделья делати на себя... не велели, и городскими и уездными людми пашень не пахали и сена не косили... а на кого в чем будут челобитчики... да им же от нас быть в великой опале».
Представляет интерес Правосудие Митрополичье - «церковный сборник по нецерковным делам», появившийся на Руси, по мнению СВ. Юшкова, во второй половине XIII века, но не позже первой четверти XV века, в котором впервые на законодательном уровне предусматривались нормы о бесчестии князей и должностных лиц в соответствии с занимаемым ими положением (ст. 1-3). Такие нормы воспроизводятся и в Двинской уставной грамоте.
Эти и другие исторические документы свидетельствуют о характере злоупотреблений со стороны служилых людей (должностных лиц).
Выделялся в качестве самостоятельного злоупотребления и посул, то есть взятка. Как самостоятельное должностное преступление взяточничество впервые выделяется в русском законодательстве в Двинской уставной грамоте 1398 г. В ней устанавливается ответственность наместников перед центральной судебной властью за совершение и иных злоупотреблений.
Детальная правовая регламентация деятельности должностных лиц (посадников, наместников, судей, сотских и т.п.) имелась в Псковской Судной грамоте. Это вполне закономерно для существовавшей тогда республиканской политической структуры власти при постоянно увеличивающемся административном аппарате государства. В то же время формы такой правовой регламентации были весьма оригинальными. Запреты на нарушение своих должностных обязанностей формулировались, но в очень специфическом «некарательном» виде. «Государевым слугам» предписывались определенные правила поведения без угроз репрессиями и без соответствующих санкций за несоблюдение этих правил.
Общая характеристика понятия и правового статуса должностного лица в юридической науке
Обобщение многочисленных литературных источников, в которых в той или иной мере рассматривается правовое понятие должностного лица,1 убедительно доказывает, что и в доктрине уголовного права и в административно-правовой теории это понятие до настоящего времени не только однозначно не определено, но и толкуется нередко весьма противоречиво. Можно констатировать, что позиции специалистов относительно объема и содержания понятия должностного лица, к сожалению, свидетельствуют об экстенсивном характере современных теоретических разработок в этой области: большинство представленных позиций скорее расходятся, чем сближаются.
Не прибегая к подробному анализу всех имеющихся в юридической науке определений понятия должностного лица, отметим лишь, что в принципе можно выделить два основных подхода к решению этого вопроса. Они различаются главным образом по объему толкования рассматриваемого понятия: одни определяют понятие должностного лица на основе ограничительного толкования, требующего строгого и точного установления правового статуса данного субъекта и именно в силу своего правового статуса лицо признается должностным (в качестве субъекта юридической ответственности - уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной).
Сторонники другой позиции понятие должностного лица определяют, исходя из того, что оно является, по их мнению, лишь частным производным понятием от общего понятия должности. При таком подходе логика конструирования рассматриваемого понятия очень проста: если есть должность, значит, есть и субъект, состоящий в этой должности и официально реализующий в этом качестве весь правовой потенциал своего статуса, определяемого должностью.
Иными словами, следуя такой логике, должностным лицом нужно признавать всякого состоящего в должности субъекта, чьи действия порождают для других субъектов юридически значимые последствия, то есть обусловливают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. В такой трактовке понятие должностного лица толкуется слишком распространительно, если не до бесконечности то, уж во всяком случае, до неопределенности.
Будучи одной из фундаментальных категорий права понятие должностного лица как конститутивный признак субъекта применяется во многих нормативных актах, регламентирующих различные виды государственной службы (Закон РСФСР от 21 мая 1991 г. «О государственной налоговой службе»; Закон РФ от 24 июля 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»; Закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» с последующими изменениями; Положение о государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации от 12 августа 1998 и многих других). В некоторых из них дано определение этого понятия. Например, в Федеральном Законе от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»1 в ст. 23 должностными лицами таможенных органов признаются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном названным законом присвоены специальные звания. Иное понятие должностного лица дано в Федеральном Законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 1 данного закона «должностным лицом признается выборное лицо работающее по контракту (трудовому договору), выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих».
Административисты подчеркивают главную особенность должностного лица - право совершать в пределах своей компетенции юридически значимые действия. Так, А.Б. Агапов считает, что «основополагающим правовым критерием статуса должностных лиц является возможность устанавливать и изменять те или иные права и обязанности, что и приводит к возникновению и прекращению соответствующих правоотношений в сферах публичного и частного права».
В.М. Манохин под должностными лицами понимает: 1) служащих государственных и негосударственных организаций, наделенных распорядительными полномочиями (руководители органов, структурных подразделений в них); 2) служащих, осуществляющих организационно-хозяйственные функции (материально-ответственные лица); 3) служащих, наделенных государственными полномочиями контрольно-надзорного характера за пределами органа, в котором они состоят на службе - работники многочисленных государственных инспекций; 4) лиц, не являющихся служащими, но на своем рабочем месте (учебном и т.п.) наделенных, временно или дополнительно к своим основным полномочиям, распорядительными полномочиями, например, бригадир производственной бригады.
Вопросы межотраслевой дифференциации уголовной и административной ответственности должностных лиц
Многовековая история развития и российского права, и правовых систем зарубежных стран убедительно доказывает, что в борьбе с правонарушениями, а особенно с преступлениями, совершаемыми должностными лицами с использованием своего служебного положения, невозможно добиться сколько-нибудь ощутимых результатов, если не консолидировать все имеющиеся в распоряжении государства средства: экономические, социальные, политические, организационные и правовые.
В нынешних условиях это безусловное требование времени, поскольку за годы проведения реформ, в России практические результаты борьбы с коррупцией и другими должностными преступлениями, скорее всего отрицательные. Такой вывод подтверждается большинством криминалистов и криминологов, исследовавших данную проблему.1
Достаточно отметить, что по экспертным оценкам специалистов должностные преступления (особенно взяточничество) выявляются не более чем в 1-2% от числа всех случаев их совершения, а по этим, ставшими официально известными, фактам реальному наказанию подлежат не более 0,1-0,2% лиц, совершивших данные деяния.2
Проведенное нами в ходе исследования выборочное изучение правоприменительной практики учреждений уголовной юстиции Волгоградской области, Краснодарского края и других регионов, полностью подтверждает такие оценки. Приведем лишь несколько цифр (подробнее см. диаграммы 20, 21 Приложения 3). В 1999 г. только по результатам проверок случаев нарушения правил охраны труда органами Гострудинспекции по Волгоградской области было направлено в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по установленным фактам, содержащим признаки преступления, 106 материалов, а было возбуждено по ним только 6 уголовных дел. В 2000 г. эти показатели соответственно составили: 229 (11), в 2001 г. - 347 (21), за 6 месяцев 2002 - 205 (3).
Таким образом, за последние 4 года выявлено 887 фактов, содержащих признаки преступления, но возбуждено лишь 41 (4,6%) уголовное дело, а в суд направлено только 1 (0,1%), все остальные были прекращены в стадии предварительного расследования по различным основаниям. И даже по этому единственному уголовному делу, направленному в суд, был вынесен оправдательный приговор.
Аналогичные показатели характеризуют и правоприменительную практику по применению законодательства об охране здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Так, в 1997 г. по материалам проверок, проведенных органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора г. Волгограда было выявлено 1847 правонарушений, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, из них в следственные органы было направлено 30 материалов и только по 18 из них было принято решение о возбуждении уголовного дела. В 1998 году данные показатели соответственно составили: 1449 правонарушений - 50 материалов - 33 уголовных дела; в 1999 г. - 1341 правонарушение - 24 материала - 18 уголовных дел; в 2000 г. - 1137 правонарушений - 52 материала - 31 уголовное дело; в 2001 г. - 1011 правонарушений - 9 материалов, 4 уголовных дела (см. диаграмму 22 Приложения 3). Но все возбужденные уголовные дела были прекращены по различным основаниям на стадии предварительного расследования.
Таким образом, повышение эффективности борьбы с преступлениями и иными правонарушениями, совершаемыми должностными лицами с использованием своего служебного положения, прежде всего, предполагает не столько ужесточение действующих уголовно-правовых норм, или включение в УК новых составов преступления, сколько создание действенного механизма реализации имеющихся правовых средств и, самое главное, обеспечение его надежной работы.1
Одним из необходимых условий создания такого механизма является приведение нормативных предписаний различных отраслей права в соответствие друг с другом, то есть требуется кардинальная межотраслевая согласованность в области борьбы с должностными злоупотреблениями.
Можно предположить, что одним из средств повышения уровня межотраслевой согласованности нормативных предписаний, определяющих уголовную, административную и дисциплинарную ответственность должностных лиц, способно стать принятие специального межотраслевого федерального закона «О противодействии коррупции». Один из последних его вариантов готовится к обсуждению во втором чтении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Содержание данного законопроекта дает основания для вывода о том, что отдельные его положения требуют существенной корректировки. На наш взгляд, нуждается в уточнении и содержащееся в ст. 2 проекта этого закона определение субъектов коррупционных правонарушений. Авторы законопроекта, предлагая свое определение, излишне категоричны в оценке конститутивных признаков субъекта коррупционного правонарушения.
Введение
Глава 1. Законодательное и научное определение понятия субъекта должностного преступления в российском и зарубежном уголовном праве
1.1. История становления и развития отечественного законодательства об ответственности субъектов должностных преступлений (X - начало XX века) 11
1.2. Признаки понятия «должностное лицо» в советском уголовном праве 45
1.3. Вопросы регулирования ответственности должностного лица как субъекта преступления по зарубежному уголовному праву 77
Глава 2. Уголовно-правовая характеристика должностных лиц и составов совершаемых ими преступлений
2.1. Функциональное содержание понятия «должностное лицо» 103
2.2. Организационно-правовая форма органов и учреждений как признак, указывающий место осуществления должностных функций 132
2.3. Временные рамки правомочности исполнения функций как признак понятия «должностное лицо» 153
2.4. Сравнительный анализ и классификация составов преступлений, совершаемых должностными лицами и лицами, использующими свое служебное положение 174
2.5. Должностные лица уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации 199
Заключение 226
Список использованной литературы 240
Приложение 261
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
В настоящее время серьезный резонанс в обществе вызывают преступления против государственной власти, интересов государственной службы, службы в органах местного самоуправления, традиционно называемые должностными. Несмотря на то, что они составляют всего 0,7% от общего количества всех регистрируемых преступлений, они привлекают к себе пристальное внимание в силу специфики статуса субъектов, их совершающих. В уголовно-правовом аспекте данные лица должны не только отвечать общим условиям уголовной ответственности (ст. 19 УК РФ), но и обладать признаками должностного лица (прим. 1 к ст. 285 УК РФ) как специального субъекта указанных преступлений.
Понятие «должностное лицо» в Уголовном кодексе РФ 1996 года несколько изменено по сравнению с его редакцией, имевшей место в Уголовном кодексе РСФСР 1960 года. Критерии отнесения лиц к данной категории обнаружили новые проблемы разграничения должностных лиц с такими параллельно существующими субъектами, как государственные и муниципальные служащие, не являющиеся должностными лицами, с одной стороны, и лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, с другой стороны. Вследствие чего круг лиц, привлекаемых к уголовной ответственности по статьям главы 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», а также по статьям 149, 169, 170, п. «б» ч.З ст. 188 УК РФ, где субъектом составов преступлений является должностное лицо, зачастую не вполне адекватен его законодательному определению. Судебная практика в ря-
См.: Сведения о состоянии преступности и результатах деятельности правоохранительных органов по раскрытию преступлений за январь - июль 2001 года// Щит и меч. 2001. 23 августа. С. 5.
4 де случаев идет по пути расширительного толкования признаков данного специального субъекта преступления, что не является правомерным.
Попытки разъяснить термин «должностное лицо», предпринимавшиеся на уровне Пленума Верховного Суда РФ, не устранили неоднозначность его понимания.
Тем не менее важнейшей предпосылкой применения норм об уголовной ответственности должностных лиц в следственной и судебной практике является научно обоснованное раскрытие их содержания. Более того, правоохранительные органы испытывают потребность в более конкретном усовершенствованном определении должностного лица, которое было бы закреплено непосредственно в Уголовном кодексе и позволило бы избежать выше обозначенные проблемы.
Степень разработанности проблемы
В теоретическом плане проблема должностного лица затрагивалась многими представителями юридической науки как одна из наиболее сложных, дискуссионных и важных в рамках общего учения о должностной преступности. Так, в отечественном уголовном праве еще в конце XIX века научные изыскания в данной области были предприняты В.В. Есиповым, А.А. Жижиленко, Н.А. Лазаревским, Н.А. Неклюдовым, СВ. Познышевым, Н.С.Таганцевым, В.Н. Ширяевым. Позднее уголовно-правовым и криминологическим аспектам проблемы преступности должностных лиц уделялось весьма пристальное внимание в работах таких ученых, как В.А. Владимиров, Б.В. Волженкин, А.В. Га-лахова, И.А. Гельфанд, В.И. Динека, Б.В. Здравомыслов, Ю.В. Золотухин, А.К. Квициния, С.Г. Келина, В.Ф. Кириченко, Н.И. Коржанский, Н.Г. Кучерявый, М.Д. Лысов, Ю.И. Ляпунов, В.Е. Мельникова, А.А. Пионтковский, А.Б. Сахаров, А.Я. Светлов, Г.Р. Смолицкий, В.И. Соловьев, А.Н. Трайнин, Б.С. Утевский, П.С. Яни и др.
Несмотря на позитивную роль научных исследований перечисленных авторов, следует признать, что многие из них концентрировали свое внимание на субъекте должностных преступлений, рассматривая его как часть более общей
5 проблемы - изучения в целом данной группы преступлений или отдельного их вида. Признаки должностного лица многие из названных авторов констатировали исходя из прежнего уголовного законодательства. Так, последнее исследование, посвященное комплексному уголовно-правовому анализу субъекта должностных преступлений, было проведено в 1975 году Ю.В. Золотухиным 1 .
В настоящее время на страницах юридической печати ведется острая дискуссия о сущности понятия должностного лица и его правовой природе (А. Горелик, Н. Егорова, С. Изосимов, И. Камынин, И. Клепицкий, П. Кузнецов, С. Макаров, А. Павлинов, Ю. Щиголев, П. Яни и др.).
Предлагаемое нами исследование посвящено анализу современного состояния проблемы должностного лица как субъекта преступления, с предшествующим ему историческим экскурсом, а также обобщением зарубежного опыта в данной области.
Целью исследования является изучение уголовно-правовой характеристики должностного лица как субъекта преступления и обоснование предлагаемой конструкции его определения, отвечающего современному состоянию российской следственной и судебной практики.
Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
провести систематизацию накопленных российским уголовным правом теоретических знаний о субъекте должностных преступлений, начиная с зарождения данного понятия и его закрепления в первых источниках права;
изучить динамику развития признаков должностного лица в советском уголовном праве (1917 - начало 90-х гг.);
проанализировать нормы уголовного права зарубежных государств, которые содержат дефиниции должностного лица или иного субъекта преступлений, облеченного публично-правовыми обязанностями;
Золотухин Ю.В. Субъект должностного преступления по советскому уголовному праву (уголовно-правовое и криминологическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: Всесоюз. ин-т по изучению причин и разработке мер предупр. прест-ти, 1975. - 185с.
провести юридический анализ признаков понятия должностного лица на основе определения в УК РФ 1996 г.;
сравнить уголовно-правовой статус лиц, использующих свое служебное положение, и должностных лиц;
классифицировать преступления, совершаемые лицами с использованием служебного статуса;
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с регулированием ответственности должностных лиц как специальных субъектов преступлений, посягающих на интересы государственной власти, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, на конституционные права и свободы человека и гражданина, общественные отношения в сфере экономической деятельности.
Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие особенности ответственности должностных лиц, судебная практика, теоретические концепции ученых-правоведов по данной теме.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование основывается на диалектическом методе познания. В ходе работы автор использовал частнонаучные методы исследования (историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, системный), а также конкретно-социологические (анкетирование, наблюдение, анализ документов, интервьюирование).
Нормативную базу работы составляют Конституция Российской Федерации, действовавшее и действующее уголовное законодательство России, нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского, уголовно-процессуального права, постановления Пленумов Верховного Суда СССР, РСФСР, РФ, уголовно-правовые акты зарубежных государств, приказы и инструкции Министерства юстиции РФ и ГУИН Минюста России.
Теоретической основой диссертации явились труды специалистов в области истории и теории государства и права, теории управления, уголовного, уголовно-исполнительного, административного права.
Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате анализа и обобщения 185 уголовных дел, имеющих непосредственное отношение к проблематике диссертации, рассмотренных судами Тульской и Рязанской областей за период с 1996 г. по 2001 г. По интересующим составам преступлений изучена официально опубликованная практика Верховных Судов СССР, РСФСР, России с 1961 по 2002 г. По отдельным дискуссионным вопросам на основе разработанной автором анкеты опрошено 211 респондентов, в числе которых судьи, прокурорские работники, следователи, работники УИС, преподаватели учебных заведений системы МВД РФ и Минюста России Тульской и Рязанской областей. Использованы статистические данные ГИЦ МВД РФ, Министерства юстиции России, а также результаты эмпирических исследований, проведенных другими авторами.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что диссертантом проведен развернутый уголовно-правовой анализ категории должностного лица как субъекта преступления, включая исторический аспект проблемы и опыт правового регулирования данного вопроса в законодательстве зарубежных государств. Автор попытался не только изучить норму-дефиницию о должностном лице в свете рассмотрения устоявшихся на данный момент ее признаков (с учетом изменений в УК РФ 1996 г.), но и предложить некоторые уточняющие критерии должностного лица, более соответствующие современному направлению уголовно-правовой политики. Таким образом, наиболее значимыми результатами проведенного исследования являются:
уточнение понятия должностного лица;
классификация служебных преступлений в зависимости от субъекта и способа их совершения;
8 - определение понятия должностного лица уголовно-исполнительной
системы Министерства юстиции России.
Основные положения, выносимые на защиту:
Функциональный критерий понятия «должностное лицо» (осуществление функций представителя власти, выполнение организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций) нуждается в уточнении с целью избежания его расширительного толкования в правоприменительной практике.
Представитель власти - это лицо, наделенное в законодательной, судебной, исполнительной (в том числе правоохранительной, контролирующей, надзорной) сферах деятельности распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Организационно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности должностных лиц следует именовать «функциями по управлению людьми или имуществом посредством совершения юридически значимых действий». По своей сути, данные функции подразумевают руководство коллективом или хотя бы одним человеком либо реализацию права владения, пользования, распоряжения материальными или иными имущественными ценностями посредством совершения действий, связанных с возникновением, изменением либо прекращением прав или обязанностей у физических, юридических лиц.
Категория «использование лицом своего служебного положения» имеет двухаспектную природу: одновременно предполагает специального субъекта противоправной деятельности - служащего, а также является специфическим способом совершения преступления.
Должностными лицами уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации следует признавать лиц, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти либо выполняют функции по управлению людьми или имуществом посредством совершения юридически значимых действий в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. К таковым относятся
как лица, имеющие специальные звания сотрудников УИС и состоящие на
должностях в центральном и территориальных органах уголовно-исполнительной системы (в т.ч. по федеральным округам), уголовно-исполнительных инспекциях, исправительных центрах, арестных домах, исправительных учреждениях (колониях общего, строгого и особого режимов; колониях-поселениях; воспитательных колониях; тюрьмах, лечебных исправительных учреждениях; лесных исправительных учреждениях, объединениях исправительных учреждений), следственных изоляторах, так и иные служащие, которые наряду со своими профессиональными обязанностями выполняют функции по управлению людьми или имуществом посредством совершения юридически значимых действий в вышеперечисленных учреждениях и органах УИС.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в дальнейшей научно-исследовательской работе по проблеме должностного лица как субъекта преступления, а также в законотворческой деятельности в целях совершенствования действующего уголовного законодательства.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что сделанные автором выводы могут применяться в деятельности правоохранительных органов и судов при квалификации преступлений, совершаемых должностным лицом, лицом, использующим свое служебное положение, должностным лицом УИС Минюста России. Материалы диссертации также возможно использовать в процессе преподавания курса уголовного права в вузах юридического профиля, а также при подготовке методических пособий по вопросам уголовного права.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в трех статьях, опубликованных в журналах и сборниках. Некоторые результаты исследования освещались на научно-практических конференциях и семинарах, в частности: на Всероссийской межведомственной научно-практической конференции «Карательная политика
10 России на рубеже веков», проходившей во Владимирском юридическом институте Минюста России (март 2001 г.); на научно-практической конференции «200-летие Министерства юстиции России: история и пути развития органов и учреждений», проводившейся в Академии права и управления Минюста России (декабрь 2001 г.).
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии права и управления Минюста России при проведении учебных занятий по курсам «Уголовное право», «Криминология», а также в деятельности федерального районных судов г. Рязани и подразделений Управления исполнения наказаний Минюста России по Тульской области.
Структура работы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК РФ, и состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложения.
История становления и развития отечественного законодательства об ответственности субъектов должностных преступлений (X - начало XX века)
Институт должностных преступлений имеет многовековую историю и, к сожалению, существует до сих пор. Любой социальный институт, «раз его история указывает на его жизнеспособность, во всех своих эволюциях имеет основной неизменный элемент, всегда ему свойственный». Таким элементом для преступлений по должности является специальный субъект - должностное лицо.
Нынешнее наименование данного субъекта преступления, а также содержание категории «должностное лицо» закрепилось в праве лишь в последние два столетия, но должностные преступления возникли еще в глубокой древности, и к ответственности за их совершение привлекалась всегда только определенная группа лиц. Обращение к законодательным памятникам русского права, «выяснение духа закона, намерений и целей, имевшихся в виду законодате-лем» , позволяет нам проследить развитие юридической мысли в данной области.
Однако, совершая исторический экскурс, следует иметь в виду, что мы рассматриваем должностных лиц как субъектов преступления, а преступление есть, прежде всего, нарушение закона. «Пока известное действие не запрещено законом под страхом наказания, оно не может быть ни признано преступлением, ни повлечь за собой наказание, по тому общепринятому правилу, что без закона нет ни преступления, ни наказания (Nullum crimen sine lege. Nulla poena sine lege)". Следовательно, если нет преступления, значит, и нет его субъекта.
Нить исторических исследований приводит нас в государство Древней Руси XI-XII вв. Как бы ни была элементарна государственная организация, все же с появлением органов власти появилась неизбежность определить юридическими нормами отношения данных органов с населением, по крайней мере, в тех случаях, когда нарушались права населения.
В одном из древнейших памятников русского права - Русской Правде, созданной и существовавшей в период выделения и организационного оформления структур и учреждений публичной власти (IX-XI вв.), не содержалось норм, описывающих злоупотребления должностных лиц. Но уже имелись указания на отдельных лиц, на которых возлагались те или иные публичные функции и которых мы бы сейчас причислили к числу должностных. Так, имелись нормы, определявшие размер оплаты общиной представителей княжеской власти - вирников2 (ст. 42 Русской Правды Краткой редакции)3, мечников4, емцов5 (ст. 41 Русской Правды Краткой редакции)6, мостников7, (ст. 43 Русской Правды Краткой редакции и ст. 97 Русской Правды Пространной редакции) .
То, что должностные правонарушения существовали уже тогда, подтверждают факты, запечатленные летописцами. В Новгородской летописи сохранились рассказы о народной расправе на вече над провинившимися князьями, посадниками, тысяцкими. В 1136 году новгородцы судили князя Всеволода за неисполнение им обязанностей князя как вождя и правителя1. Во всех других русских землях князь подлежал суду и наказанию союза князей: «ряд наш так есть, оже ся князь извинит, то в волость» (лет. Ипатьев., 1177 г.) . Также по летописному свидетельству, например, в 1209 году в Новгороде судили и казнили посадника за незаконное наложение податей3 (по сути: превышение должностных полномочий).
Памятники русского права XII- XIV вв. - периода феодальной раздробленности - Новгородская, Псковская судные грамоты, Двинская, Белозерская уставные грамоты возникли в результате кодификации правовых источников более раннего происхождения. Их уголовно-правовые нормы весьма сходны с нормами Русской Правды, но, несомненно, имеются и некоторые новшества.
Органы государственной власти обыкновенно имели то или иное отношение к судебной деятельности, а на первоначальном этапе становления государственности суд вообще не был отделен от администрации, поэтому одними из первых служебных правонарушений были злоупотребления в сфере судебной деятельности, а их субъектами - лица, осуществлявшие правосудие.
По Псковской судной грамоте посадник должен был целовать крест в том, что он будет «судить право по крестному целованию, а городскими кунами5 не корыстоватися, а судом не метится ни на кого ж, а судом не отчитись6, а праваго не погубити, а виноватаго не жаловати»7. Князь также обязывался судить по крестному целованию. Статья 4 Псковской судной грамоты запрещала неправосудие и взимание тайных посулов (взяток), но не устанавливала за это наказания («Бог буди им судиа на втором пришествии Христове») .
Советское законодательство о должностных преступлениях начало развиваться почти сразу после Октябрьской революции 1917 года. Уже первые официальные документы нового правительства содержали отдельные положения и постановления, которые предусматривали жесткие меры пресечения противоправной деятельности лиц, выполнявших служебные обязанности. Декрет СНК от 14 (27) ноября 1917 года «О рабочем контроле» устанавливал, что владельцы частных предприятий и представители рабочих и служащих, избранные для осуществления рабочего контроля, виновные в сокрытии материалов, продуктов, заказов и в неправильном ведении отчетов и тому подобных злоупотреблениях, подлежали уголовной ответственности. Субъект данных служебных злоупотреблений был сформулирован с использованием и экономического критерия, и классового, объединяя представителей разных слоев общества единой функцией - осуществление рабочего контроля.
Постановление Кассационного отдела ВЦИК РСФСР от 6 октября 1918 года «О подсудности революционных трибуналов» в общей форме попыталось установить некоторые признаки злоупотребления властью. Уголовной ответственности согласно его положениям подлежали лица, совершавшие преступные деяния в момент исполнения своих служебных обязанностей, а также лица, совершавшие вообще какие-либо преступные деяния с использованием в каком-либо отношении своего положения на советской службе. Соучастниками признавались все иные лица, участвовавшие в преступлении или входившие в сношения со служащими при совершении преступного деяния
Понятие «должностное лицо» впервые появилось в советском законодательстве в Декрете СНК от 8 мая 1918 года «О взяточничестве». В нем говорилось о «лицах, состоящих на государственной или общественной службе в Российской Социалистической Федеративной Советской Республике», к которым относились: «должностные лица Советского правительства, члены фабрично-заводских комитетов, домовых комитетов, правлений кооперативов и профессиональных союзов и т. п. учреждений и организаций, или служащие в тако-вых» . Как видим, наименование субъекта должностного преступления - «лицо, состоящее на государственной или общественной службе» аналогично тому, что имело место в дореволюционных уголовно-правовых актах, и, скорее всего, заимствовано именно из них. Также стало традиционным, что родовое понятие лица, состоявшего на государственной или общественной службе, раскрывалось посредством перечисления категорий должностных лиц и соответственно других служащих. Именно данное определение и было принято за основу при подготовке последующих Уголовных кодексов.
В других законодательных актах первых лет советской власти составы должностных преступлений были сконструированы таким образом, что субъекты их специально указывались, например: железнодорожные служащие - в Декрете ВЦИК РСФСР от 20 марта 1920 года «О революционных военных железнодорожных трибуналах» ; продагенты - в Постановлении Народного комиссариата юстиции от 21 февраля 1921 года «Об усиленной ответственности должностных лиц за преступления, совершенные при продовольственной работе»должностные лица, выполнявшие обязанности по заготовке, хранению, доставке и использованию семенного материала (члены губернских и уездных семстроек, их волостные уполномоченные, председатели сельских советов, заведующие складскими помещениями, сотрудники местных органов народных комиссариатов продовольствия) - в Декрете СНК РСФСР от 2 января 1922 года «Об ответственности должностных лиц за нарушения возложенных на них обязанностей по заготовке, хранению, доставке и использованию семенного материала» .
После революции 1917 года количественный состав должностных преступлений значительно возрос именно за счет расширения круга их субъектов. «...Национализация промышленности и торговли превратила всех частных служащих в должностных лиц. Современный строй не знает или почти не знает более частной службы. Все торговые приказчики и фабричные рабочие - являются ныне экономическими чиновниками, внесенными в штаты соответствующих учреждений и получающими жалованье по определенным тарифным ставкам».
Таким образом, в первых декретах и постановлениях советской власти, отражавших уголовную политику государства в области борьбы с должностными преступлениями, субъект последних уже получил определенные очертания: его содержательная сторона несла на себе отпечаток произошедших изменений в обществе, хотя общим его наименованием все еще оставалась дореволюционная терминологическая конструкция - «лицо, состоящее на государственной или общественной службе».
Функциональное содержание понятия «должностное лицо»
В течение последнего десятилетия понятие «должностное лицо» претерпело существенные изменения. Основные тенденции данных изменений тесно связаны с общим направлением правовой реформы в стране. Для уголовного права понятие должностного лица важно как понятие субъекта должностного преступления, поскольку уголовное законодательство устанавливает повышенную ответственность для лиц, выполняющих функции, важные для государства.
Применительно к преступлениям, традиционно именуемым «должностными», тезис о том, что «уголовный закон вначале решает вопрос о том, что совершено, а потом - кем совершено»1, не всегда справедлив. В комплексном анализе составляющих объективной и субъективной стороны преступления, выявление наличия у лица, совершившего запрещенное законом деяние, признаков должностного статуса, помимо общих признаков субъекта, играет весьма существенную роль. Отсутствие таковых означает, что либо данное общественно опасное деяние является преступлением другого вида, но не должностным, либо вообще правонарушением, не преследуемым в уголовно-правовом порядке.
Определение признаков должностного лица, круга и категории должностных лиц, являющихся субъектами соответствующих составов преступлений - один из дискуссионных вопросов теории и практики уголовного права.
В соответствии с примечанием 1 к статье 285 УК РФ должностными лицами признаются «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации».
Данное определение включает три группы признаков: а) признаки, указывающие на характер выполняемых функций; б) признаки, указывающие место осуществления указанных функций; в) признаки, характеризующие временные рамки правомочности осуществ ления определенной деятельности.
«Должностным лицом, - писал русский ученый А. Елистратов, - делает человека не двадцатое число (день получения жалования в государственных учреждениях), но выполнение миссии, признаваемой в данное время общест-венно необходимой и обязательной» . Исходя из указания нынешнего закона, основным содержанием общественно полезной деятельности должностных лиц на данном этапе развития российского государства является осуществление ими организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, а также функций представителя власти. Их рассмотрению мы уделяем центральное место, так как именно содержание указанных функций имеет решающее значение для правильной квалификации так называемых должностных преступлений.
Законодатель указывает в УК РФ три вида функций, которые могут исполнять должностные лица, а именно: - функции представителя власти; - организационно-распорядительные функции; - административно-хозяйственные функции.
Из общего числа опрошенных нами респондентов, в числе которых судьи, работники прокуратур, следователи, преподаватели юридических вузов Тульской и Рязанской областей, 53% ответили положительно на вопрос, возникают ли у них сложности при установлении содержания функций представителей власти, организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций.
Проанализируем данные функции последовательно. Легальное определение понятия «представитель власти» дается в при мечании к статье 318 УК РФ, где говорится, что представителем власти в дан ной статье и, что немаловажно, в других статьях Уголовного кодекса признается «должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости».
Как видим, раскрытие категории «представитель власти» опять же замы кается на понятии «должностное лицо», что с логической точки зрения недо їв пустимо для конструирования определений, так как сущность понятий, которые поясняются посредством друг друга, в итоге остается неясной.
Однако соотношение понятий «должностное лицо» и «представитель власти» в их нынешней трактовке позволяет подтвердить вывод, сделанный А.Н. Трайниным1, что всякий представитель власти - должностное лицо, но не всякое должностное лицо является представителем власти.
В действующем Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. №6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» дается толкование некоторым элементам понятия «должностного лица» как субъекта преступления, предусмотренного статьей 290 УК
РФ («Получение взятки»). Исходя из того, что Пленум в данном случае обращается к примечанию к статье 285 УК РФ, а также, учитывая то, что он отменил те пункты предыдущего Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. №4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебными полномочиями, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»1, которые решали вопросы о субъекте должностного преступления, то есть основания полагать, что содержащиеся в Постановлении Пленума ВС РФ от 10 февраля 2000 г. рекомендации относительно должностных лиц с полным правом можно применять ко всем составам преступлений, где таковые являются субъектами.
Организационно-правовая форма органов и учреждений как признак, указывающий место осуществления должностных функций
Уголовный Кодекс РФ (1996 г.) дифференцировал ответственность лиц, осуществляющих управленческие функции, и поместил соответствующие нормы права в двух разных главах УК РФ: в главе 30 и главе 23 УК РФ. В качестве основы дифференциации была избрана организационно-правовая форма юридических лиц.
Должностное лицо может выполнять свои функции только в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
В соответствии с примечанием 1 к статье 201 УК РФ субъектами преступлений главы 23 УК РФ являются лица, работающие в коммерческих организациях независимо от формы собственности, а также в некоммерческих организациях, не являющихся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, и выполняющие в них подобные управленческие функции, за исключением функций представителя власти, которые по определению не могут исполняться в перечисленных здесь организациях.
Таким образом, «место выполнения лицом управленческих функций является не только одним из обязательных специальных признаков субъекта, но и критерием разграничения схожих составов должностных (глава 30 УК) и «служебных» (глава 23 УК) преступлений» .
Кроме этого, указанные главы отличаются кругом криминализованных деяний, размерами санкций за аналогичные составы преступлений, а также условиями привлечения к ответственности.
Итак, должностное лицо зачастую исполняет свои функции в государственных органах. Государственный орган - это гражданин или коллектив граждан, наделенный государственно-властными полномочиями, уполномоченный государством на осуществление его функций и действующий в установленном государством порядке1.
Посредством государственных органов, прежде всего, осуществляют свою деятельность каждая из ветвей власти - законодательная, исполнительная и судебная как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Законодательная власть на федеральном уровне представлена Федеральным Собранием, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. На уровне субъектов РФ законодательная власть осуществляется парламентами, которые имеют различные наименования (Областная Дума, Законодательное Собрание и т.п.). К должностным лицам этих органов относятся депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, депутаты местных законодательных органов, являющиеся представителями власти, а также работники аппаратов, обеспечивающих их деятельность, выполняющие функции управления людьми или имуществом.
Федеральными органами исполнительной власти являются: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии России, федеральные службы России, Российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти (Управление делами Президента РФ, Главное Управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ).
В субъектах Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (администрацией, правительством и др.).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполни-тельной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти имеют подчиненные им на местах свои «филиалы» - органы исполнительной власти субъектов РФ (министерства, управления, департаменты, комитеты, инспекции и т.д.). Так, военные комиссариаты являются территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах, а также в районах, городах (без районного деления), административных округах и равных им административных образованиях