Трудовая миграция в россию: страны снг обгоняют еаэс. Трудовая миграция в странах снг: формальные преграды - реальные проблемы Вопросы социальной и миграционной политики в снг

Шумилов О.В., аспирант Всероссийской академии внешней торговли.

Внутренние правовые режимы миграции в качестве объекта международно-правового регулирования

В современном мире все больше вопросов внутренней компетенции государств интернационализируются, смещаются в сферу международно-правового регулирования.

Происходит такая интернационализация и в области миграции. Ни глобализация, ни интеграция невозможны, если не двигаться в сторону создания единого рынка труда и к унифицированным правовым режимам миграции.

Создание общего правового поля для миграции и труда имеет место на региональном уровне во всех интеграционных объединениях, в том числе и на пространстве Содружества Независимых Государств (СНГ).

Во внутреннем праве государств нормы, регулирующие миграцию, объединяются институтом под названием миграционное право, который входит в состав отрасли административного права с присущим ему методом публично-правового регулирования. Административным правом, среди прочего, в значительной степени определяется статус гражданина и иностранца, институт гражданства в целом.

В России в сфере миграции в качестве определяющих законодательных актов служат Законы: "О гражданстве Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О вынужденных переселенцах", "О занятости населения в Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.

Одним из последних (по времени принятия) явился Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" 2006 г. Положения названных ранее Законов конкретизируются множеством подзаконных актов. Наличие мощного подзаконного регулирования - одна из особенностей рассматриваемого института.

Общая картина миграционных отношений состоит из ряда стадий, этапов, сторон <1>:

<1> См.: Васильева Л.Н. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Постатейный комментарий к Федеральному закону. М., 2006.

• въезд/выезд из страны по соответствующим документам (заграничные паспорта и т.п.);
• установление и оформление квот на въезд иностранцев в страну;
• получение и предъявление визы;
• получение/выдача приглашения на въезд;
• прохождение пограничного контроля;
• заполнение/оформление миграционной карты;
• получение/выдача разрешения на временное проживание либо вида на жительство - для постоянного проживания;
• ограничения в свободе передвижения (ПП N 754 от 11 октября 2002 г. и ПП N 470 от 4 июля 1992 г.);
• допуск к труду, трудовой деятельности (и соответствующие ограничения).

Под трудовой деятельностью иностранца в Законе "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" понимается работа "на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг)".

Государство гарантирует гражданам свободу выбора деятельности, профессии (специальности), вида и характера труда, защиту от безработицы, бесплатное содействие в трудоустройстве, информирование о положении на рынке труда, социальную поддержку и т.п. <2>. Трудовые мигранты пользуются большинством этих прав зачастую с ограничениями (например, в отношении торговли на рынках или торговли алкогольной и фармацевтической продукцией).

<2> См.: Чапек В.Н., Долгодушев В.А. Рынок труда. Ростов-на-Дону, 2005; Зинченко Н.Н. Правовое регулирование трудовой миграции в странах Европейского союза // Московский журнал международного права. 2004. N 2. С. 233 - 241.

Правительство России утверждает ежегодные квоты на въезд иностранцев в целях трудовой деятельности - по группам профессий и регионам" (см. ПП N 782 от 30 октября 2002 г.). Порядок подготовительной работы по определению квоты указан в Постановлении Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 29 апреля 2003 г. N 23.

До 2006 года указанная квота не распространялась на граждан СНГ (с которыми у России действует безвизовый режим), но в связи с проявившейся напряженностью в межнациональных отношениях на рынке труда в ноябре прошлого года были приняты соответствующие постановления Правительства РФ, которыми введены трудовые квоты для граждан СНГ. Одновременно срок действия многократных виз был сокращен со 180 дней до 90 (по стандарту европейских стран).

Серьезные обязанности в правоотношениях с трудящимися-мигрантами и с государством несут работодатели.

Федеральное регулирование во всех этих вопросах дополняется региональным - в субъектах Федерации. Так, в Воронежской области был принят и действует Закон "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области" 1995 г. <3>.

<3> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 416.

Именно данные вопросы и представляют тот объект регулирования, который в значительной степени подпадает под регулирование при помощи международно-правовых норм на пространстве СНГ. В последние 12 - 14 лет в странах СНГ были приняты специальные законы, посвященные правовому регулированию тех или иных сторон миграционных отношений <4>, среди которых такие: "О внешней миграции" (Киргизия, 2000 г.); "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь" (Беларусь, 1993 г.); "Об иммиграции" (Беларусь, 1998 г.); "О миграции населения" (Казахстан, 1997 г.); "О правовом положении иностранных граждан" (Таджикистан, 1996 г.).

<4> См.: Кулматов Т.Ш., Сластунина О.А. Правовой режим перемещения граждан государств - участников СНГ // Журнал российского права. 2003. N 10. С. 109 - 121; Мицкевич А.В. Комментарий законодательства государств - участников СНГ о гражданстве. М., 1996; Рязанцев С. Труд мигрантов в СНГ: тенденции и проблемы // Мировая экономика и международные отношения. 2005. N 11. С. 65 - 69; Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. М., 2006.

В целом внутреннее миграционное право государств СНГ приближено и продолжает приближаться к аналогичным нормам в России. При этом явно обозначилась тенденция к сближению правовых режимов для иностранцев вообще и для иностранцев из стран СНГ.

В то же время существуют и определенные различия в миграционных режимах стран СНГ. Они касаются некоторых основ правового режима трудовой миграции (правил въезда, регистрации, допуска к профессиям), а также и отдельных нюансов: сроков, видов и компетенции государственных органов, наименования и статуса выдаваемых документов, соотношения законов и подзаконных актов и т.п.

На правовом обеспечении международных миграционных отношений отражаются и некоторые различия в государственных интересах отдельных стран СНГ <5>. Так, Россия - это преимущественно страна-импортер трудовых ресурсов, тогда как большинство стран СНГ - экспортеры рабочей силы (только Украину и Белоруссию можно отнести к государствам обеих групп) <6>.

<5> См.: Шумилов В.М. Категория "государственный интерес" в политике и праве (системно-теоретические и международно-правовые аспекты) // Право и политика. 2000. N 3. С. 4 - 17.
<6> См.: Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2003. С. 112.

Таким образом, внутренние миграционные режимы и законодательство в государствах СНГ представляют собой реальный объект для международно-правового регулирования с целью унификации.

Специальные договоры государств - участников СНГ по вопросам миграции

Представляется, что можно выделить несколько направлений международно-правового воздействия на внутренние режимы миграции в странах СНГ, а именно:

• при помощи императивных универсальных международно-правовых норм о правах человека;
• посредством многостороннего регулирования в рамках универсальных международных организаций, прежде всего Международной организации по миграции (далее - МОМ);
• в рамках специальных многосторонних договоров государств - участников СНГ;
• в рамках специальных двусторонних договоров между отдельными государствами - участниками СНГ;
• прочие средства воздействия на указанные внутренние режимы.

Из числа актов универсального характера по правам человека миграционных аспектов касаются в той или иной мере Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <7>.

<7> См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995; Пожидаева М.В. Международная защита прав неграждан // Юрист-международник - International Lawyer. 2004. N 2; Саидов А.Х. Международное право прав человека. М., 2002; Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека // Практика Совета Европы. М., 1997.

В названной Декларации (документе "мягкого права") и в Пакте провозглашены, в частности, следующие нормы: право на равную защиту закона от какой бы то ни было дискриминации; право покидать любую страну, включая собственную, и возвращаться в свою страну; право на труд, свободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, на защиту от безработицы.

Императивные нормы и принципы, содержащиеся в основополагающих актах о правах человека, послужили юридической основой, на которой строится миграционное законодательство стран СНГ и которая дает веские основания считать унифицированными правовые режимы миграции и труда. Расхождения в правовых режимах проходят по более глубоким "точкам" внутреннего права.

Интересно, что в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. имеется оговорка, разрешающая развивающимся странам определять, в какой мере они будут гарантировать признаваемые права лицам. В СНГ развивающейся страной официально является Туркменистан; следовательно, данное государство имеет право на специальный режим для иностранцев в миграционной сфере (и это следует принимать во внимание при организации правового обеспечения сотрудничества).

На универсальном уровне институциональной основой сферы миграции является Международная организация по миграции - МОМ, созданная в 1951 г. Большинство стран СНГ являются членами МОМ, а Россия и Туркменистан - наблюдателями.

МОМ - это межправительственная организация, занимающаяся проблемами миграции: управлением миграционными потоками, содействием обустройству и интеграции мигрантов в принимающих странах, оказанием миграционных услуг на международном уровне (подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение, мероприятия, способствующие приему и интеграции; консультативные услуги по вопросам миграции и др.).

Нормотворческая сторона деятельности данной международной организации практически отсутствует, а главное для нее - оперативное оказание услуг государствам в сфере миграции. На это обстоятельство также следует обратить внимание в свете полезного опыта, который так или иначе мог бы быть применен внутри СНГ.

Среди специальных многосторонних соглашений по вопросам миграции на пространстве СНГ необходимо, в частности, выделить:

• Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г.;
• Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.;
• Конвенцию об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств - участников СНГ 1996 г.;
• Соглашение о порядке выезда граждан государств - участников СНГ в государства, не входящие в СНГ, и выезда из них 1997 г.;
• Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г.

Кроме того, в Уставе СНГ в качестве одного из основных направлений сотрудничества в экономической и социальной областях (ст. 19) зафиксировано "формирование общего экономического пространства на базе рыночных отношений и свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы".

В Соглашении о формировании единого экономического пространства (ЕЭП) 2003 г. предусмотрена "гармонизация законодательства Сторон" в необходимой для ЕЭП мере (ст. 2), а под "принципом обеспечения свободного движения рабочей силы" понимается "обеспечение беспрепятственного перемещения физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО".

В Соглашении о формировании ЕЭП участвуют пока только Белоруссия, Казахстан, Россия и Украина, но Соглашение открыто для присоединения других государств.

Предметную сферу Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. составляют важные положения, охватывающие наиболее "чувствительные" для сторон аспекты миграционных правоотношений, а именно: вопросы въезда, пребывания и выезда работников; признание документов, необходимых для трудовой деятельности; право государства на возвращение мигранта в его страну.

В большинстве вопросов утверждается приоритет внутреннего права и двустороннего регулирования, предусматривается применение национального режима (с исключениями из него).

Специальным институциональным механизмом в сфере миграции определен Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств СНГ (был создан специальным Соглашением 1992 г.).

После подписания указанного ранее Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ одобрила модельный законодательный акт "Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ" <8>, который представляет собой международный документ рекомендательного характера. В нем особо оговариваются ограничения на въезд: из-за ситуации на внутреннем рынке труда; по соображениям национальной безопасности; в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; для определенных категорий лиц, совершивших преступления, предусмотренные уголовным законодательством страны трудоустройства.

<8> См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1995. N 8.

В 2004 году Совет глав государств Содружества одобрил проект Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ (до сих пор не вступила в силу).

В названном международно-правовом документе имеются положения, касающиеся конкретных категорий мигрантов: так называемых "приграничных мигрантов", сезонных трудящихся, трудящихся не по найму и др. (ст. ст. 16 - 19). Предусматривается предоставление мигрантам национального режима по широкому спектру вопросов, что вряд ли несет большие выгоды России как стране - импортеру труда. Налицо расхождение между формально-юридической и материальной взаимностью.

В Соглашении о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. было закреплено право граждан государств СНГ въезжать и выезжать из своих стран, свободно передвигаться по территории государств СНГ без виз при наличии соответствующих документов.

Предусматривалось сохранение за государствами права на паспортный контроль и на иные меры защиты границ. Визы, которые были выданы государствами СНГ для въезда в третьи страны, должны признаваться другими государствами СНГ; граждане с такими визами допускаются для беспрепятственного транзита в третью страну.

Стороны договорились не выдавать визы иностранцам, въезд которым закрыт в любую из стран СНГ, а также вести централизованный учет таких иностранцев. Было принято решение обмениваться информацией о порядке оформления виз, консульских сборах, образцах паспортно-визовых документов и т.п.

Россия участвовала в этом Соглашении с 1992 г., но в 2000 г. вышла из состава его участников.

Думается, что формальная взаимность в правах и обязанностях, заложенная Соглашением, вновь пришла в противоречие с материальным несоответствием выгод, которые государства получают в результате действия Соглашения. Учитывая потоки мигрантов в Россию, на нашу страну легла основная тяжесть по контролю за потоками. Зачем в такой ситуации связывать себя многосторонними международно-правовыми нормами?

Соглашение о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией 1998 г. предусматривает вопросы миграционного контроля, учета незаконных мигрантов и их депортации; обмен информацией; подготовку кадров для данной сферы; гармонизацию национального законодательства в области миграции.

В то же время Соглашение оставляет ряд пробелов. В нем, например, можно было бы гармонизировать отдельные аспекты миграционных отношений, например механизм депортации и т.п.

Среди специальных двусторонних договоров по вопросам миграции следует отметить группу типовых соглашений о трудовой деятельности и социальной защите граждан.

Указанные соглашения практически повторяют многие положения, которые включены в многосторонние договоры, не восполняя имеющиеся пробелы. Возможно, подобные соглашения необходимы в качестве подстраховочного регулирования: если та или иная страна выйдет из многостороннего соглашения, то она останется связанной аналогичными нормами двустороннего соглашения и наоборот.

Более того, круг участников многосторонних соглашений и сторон, связанных двусторонними соглашениями, не всегда совпадает. Это означает, что в миграционной сфере создано несколько разновидностей международно-правовых режимов - с различным составом участников и источников. Такое положение не может не сказаться на эффективности международно-правового регулирования.

Не исключено, что существование одновременно многосторонних и серии двусторонних соглашений с повторяющимися нормами - результат неустоявшейся и неустойчивой политики государств - участников СНГ. Государства пока еще не отдают себе отчета в том, какой метод регулирования является наиболее подходящим для них.

Очевидно, что наиболее разумным и целесообразным подходом было бы сочетание многостороннего и двустороннего методов регулирования, но тогда многосторонние соглашения должны задавать общие нормы и принципы, а двусторонние - детализировать их. В действительности этого нет.

Еще существует значительный ряд двусторонних договоров, касающихся миграционных отношений, а именно договоры: о правовом статусе граждан одного государства СНГ на территории другого государства СНГ; о равных правах граждан; о порядке приобретения гражданства; о правах национальных меньшинств, а также договоры политического и экономического характера (о дружбе и сотрудничестве; об экономическом сотрудничестве).

К проблематике миграции примыкают вопросы образования, медицинского обслуживания и т.п. В каждой из таких сфер на двустороннем уровне действуют свои типовые договоры и договорные положения.

Среди иных средств международно-правового воздействия на внутренние режимы миграции можно упомянуть решения органов СНГ. Так, в сентябре 2004 г. Совет глав правительств СНГ своим решением утвердил Концепцию межрегионального и приграничного сотрудничества государств - участников СНГ. Речь идет о более тесных связях между регионами государств СНГ.

В тексте названной Концепции особое внимание уделено сотрудничеству в сфере регулирования миграции населения и рынка труда (раздел II, пункт "ж"). В документе, в частности, намечены следующие меры: упрощение процедур иммиграционного контроля для населения приграничных территорий; разработка согласованных мер по регулированию миграционных потоков; учет особенностей рынка труда на приграничных территориях; заключение соглашений о приеме и возврате (реадмиссии) незаконных мигрантов и др.

На уровне концепций и программ дополнительно согласовываются государствами СНГ и некоторые вопросы противодействия незаконной миграции. Так, в сентябре 2004 г. Совет глав государств своим решением одобрил Концепцию сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции, а в августе 2005 г. - Программу такого сотрудничества на 2006 - 2008 гг.

В контексте изложенного ранее можно сделать некоторые выводы.

Внутренние миграционные режимы и миграционное законодательство стран СНГ, с одной стороны, постепенно унифицируются, но с другой - содержат много различий, пробелов, сильно дифференцированы. Единое правовое поле в данной сфере пока не сформировалось.

Действующий механизм международно-правового регулирования миграционных отношений на пространстве СНГ несовершенен и неэффективен. Он состоит из норм универсального и регионального характера.

При этом правовой режим в вопросах миграционных отношений для мигрантов из стран СНГ в целом оказывается более благоприятным, чем соответствующий режим для мигрантов из третьих стран.

На пространстве СНГ в сфере миграционных отношений ощущается нехватка в институционально-оперативном регулировании. Следует проработать вопрос о создании региональной международной организации по миграции, которая решала бы под эгидой России специфические вопросы, представляющие интерес для государств-участников СНГ (вопросы депортации/реадмиссии, борьбы с незаконной миграцией и т.п.).

Представляется, что России необходимо инициировать создание неправительственных международных организаций в области труда и миграции.

Система специальных двусторонних и многосторонних договоров по вопросам миграции на пространстве СНГ выстроена произвольно, хаотично, противоречиво. В действующих договорах много пробелов.

России не следует подписывать и/или ратифицировать многие специальные соглашения. Выход из некоторых договоров следует признать правильным, поскольку они не обеспечивают России материальной заинтересованности.

Таким образом, меняющийся характер взаимоотношений между Россией и государствами - участниками СНГ <9> настоятельно требует изменений и дополнений в механизме международно-правового регулирования сферы миграции.

Особо следует сказать о миграции рабочей силы в рамках бывших социалистических стран, а также в СНГ. В свое время бывший СССР импортировал рабочую силу из Болгарии, Вьетнама, Северной Кореи. С возникновением Российского государства к числу этих стран добавились рабочие из Китая. В настоящее время, по официальным данным, в России трудятся 40 тыс. китайцев. Наряду с организованным импортом рабочей силы из Китая имеет место стихийный приток мигрантов из Китая на территорию России. По некоторым оценкам российских специалистов, существует “опасность колонизации" российского Дальнего Востока и Сибири его многонаселенным соседом. Большой приток рабочей силы отмечается в столице России. В Москве работают иностранные рабочие и специалисты из 78 стран мира. Иммигранты составляют 46% московских строителей, 34% работников столичного транспорта.

С середины 90-х годов активизировалась миграция рабочей силы в Россию из стран ближнего зарубежья: Украины, Беларуси, Молдовы. Причины этой миграции чисто экономические - рабочие из этих стран едут на заработки. Основные экспортеры рабочей силы в Москву: Украина, Узбекистан, Таджикистан и др. (рис. 1.).

Рис. 1.

Одна из самых главных причин использования иностранной рабочей силы из стран ближнего зарубежья в приграничных регионах - ее экономическая выгодность. Прежде всего - низкие транспортные расходы на доставку рабочей силы, а также отсутствие существенных затрат на размещение и обустройство в случае маятниковой миграции.

Наиболее актуальная проблема, которая возникла в области импорта рабочей силы из стран ближнего зарубежья к началу 2000 года, связана с волной нелегальных трудящихся-иммигрантов, которую трудно решить из-за "прозрачности" российских границ со странами СНГ и либерального иммиграционного законодательства.

Таблица 1 Сравнительные показатели миграции в регионах России на 2013 год, чел.

	Численность мигрирующего населения	Число убывших	Миграционный прирост	Число прибывших
Северо-Западный фед. округ
Санкт-Петербург
Ленинградская обл.
Калининградская обл.
Республика Карелия
Новгородская обл.
Вологодская обл.
Псковская обл.
Архангельская обл.
Мурманская обл.
Республика Коми

По уровню миграционного прироста Санкт-Петербург занимает первое место в Северо-Западном Федеральном округе и четвертое место в Российской Федерации после Московской области, Москвы и Краснодарского края.

В России в течение последних лет наблюдается неуклонный рост данного показателя в первую очередь за счет иммигрантов из государств-участников СНГ и сокращения числа выбывших за пределы региона. При этом соотношение миграционного прироста к числу прибывших в среднем по России (0,105), что свидетельствует об определенной интенсивности миграционных процессов.

Впервые Россия столкнулась с проблемами массовой миграции после распада СССР. В начале 1990-х гг. миграционные потоки формировались в противоположных направлениях: российские граждане покидали страну, а из ближнего зарубежья прибывали жители стран СНГ и Балтии, среди которых были лица, имеющие статус гражданина Советского Союза, а также те, кто граждан­ства вовсе не имел. По данным МВД с 1991 г. в Россию прибыло около 7 млн мигрантов и вынужденных переселенцев, т.е. тех, кто получил разрешение на въезд на постоянное место житель­ства. Причинами активизации миграционных потоков явились, во-первых, преследования русскоязычного населения в странах исхода, а во-вторых, более привлекательные экономические усло­вия в РФ.

Современные тенденции формирования миграционных пото­ков в РФ приведены на рис. 3.7.

Численность мигрантов из СНГ сократилась за указанный пе-РИод в 3 раза, сегодня основные миграционные потоки форми­руют граждане Казахстана, Узбекистана и Украины. К 2007 г. чис­ленность выбытий сократилась в 4 раза по сравнению с 1997 г. Тем не менее отмеченный к началу 2008 г. миграционный при­рост в 240 тыс. чел. позволил отчасти компенсировать естествен­ную убыль населения, составившую 470 тыс. чел.

Следует заметить, что приведенные данные характеризуют т °лько официально регистрируемую миграцию. Основной комп-

700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000

Прибывшие в Рф из стран СНГ

Выбывшие из Рф в страны СНГ

1997 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Рис. 3.7. Динамика миграционных процессов внутри СНГ

леке проблем межгосударственного регулирования перемещений обусловлен нелегальной миграцией из стран СНГ в РФ, которая по оценкам экспертов составляет от 1 до 4 млн человек в год. Отсутствие опыта регулирования массовых миграционных про­цессов, ограниченность законодательных норм, неразвитость го­сударственных институтов, отвечающих за разработку и реали­зацию механизмов управления миграцией населения, привели к тому, что в нашу страну беспрепятственно устремился поток иммигрантов. Этому способствовало существование безвизо­вого режима въезда и выезда, отсутствие межправительственных соглашений в области миграции населения, «прозрачность» гра­ниц РФ.

Нелегальная миграция, по сути, является крайне противоре­чивым явлением. С одной стороны, в ней заинтересованы рабо­тодатели, получающие выгоду от нелегального использования рабочей силы, - не нужно платить налоги, делать взносы в фонд социального страхования, заботиться о безопасности труда ра­ботников-мигрантов и т.д. Сами работники часто соглашаются на любые условия труда, поскольку в своей стране не имеют воз­можности трудоустроиться вообще, и, кроме того, заработки в РФ, даже при том условии, что мигрант будет получать меньше, чем коренной житель, выше, чем на родине. Активное развитие строительства, сферы коммунальных и бытовых услуг, других отраслей малого бизнеса в последние годы в значительной сте-

пени обеспечивалось за счет привлечения нелегальных мигран­тов, что позволило предпринимателям покрыть потребность в трудовых ресурсах. С другой стороны, распространение нелегаль­ной миграции породило целый комплекс проблем, требующих скорейшего разрешения. Во-первых, уклонение от налоговых вы­плат приводит к сокращению поступлений в федеральный и ре­гиональные бюджеты. Во-вторых, формирование теневого рынка труда приводит к развитию дисбаланса на региональном рынке труда, в частности, установление ставок заработной платы про­исходит в искаженном виде, деформируется конъюнктура рынка труда как следствие избыточного спроса на дешевую рабочую силу, усиливается конкуренция между наемными работниками - гражданами страны и работниками - нелегальными мигрантами. В-третьих, это целый комплекс социальных проблем: отсутствие доступа к системе здравоохранения и социального обеспечения для нелегальных мигрантов, условия их занятости (оплата, орга­низация труда и отдыха, бытовые условия, социальные гарантии) не регулируются законодательством; рост коррупции среди долж­ностных лиц; нелегальные мигранты нередко бывают вовлечены в криминальную деятельность и др.

Необходимость неотложного решения проблем нелегальной миграции обусловлена интересами социально-экономического развития РФ, нарастанием напряженности в обществе, распро­странением ненависти и нетерпимости по отношению к мигран­там со стороны коренного населения, утратой доверия к государ­ственным институтам власти.

Государственная миграционная политика

Миграционную политику определяет Правительство РФ, а за ее реализацию отвечает Федеральная миграционная служба (ФМС), находящаяся в структуре Министерства внутренних дел с 2002 г.

Формирование миграционной политики Российской Федера­ции началось в 1990-е гг. В этот период были приняты законы, Регулирующие миграционные процессы, сформированы соответ­ствующие ведомства. Отличительной особенностью проводимой в то время миграционной политики была ее направленность на Применение ограничительных мер: порядок регистрации имми­грантов, получения вида на жительство и разрешения на работу, Условия выдворения иммигранта из страны.

В последние годы главной целью миграционной политики была борьба с нелегальной миграцией: начала действовать систе-

ма квот на трудоустройство иммигрантов, рассчитываемых исходя из потребностей региональных рынков труда; были приняты за­коны, усиливающие ответственность работодателей за использо­вание труда нелегальных мигрантов; принят закон «О правовом положении иностранных граждан», устанавливающий порядок легализации мигрантов.

Основы миграционной политики устанавливаются Конститу­цией РФ и Федеральным законом «О порядке выезда из Россий­ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Содержание и меры реализации миграционной политики раскрываются в Кон­цепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г., № 256-р), Концепции демографического раз­вития Российской Федерации на период до 2015 г.

Углубление демографического кризиса, создающего препят­ствия на пути экономического развития России, обусловило не­обходимость разработки целостной концепции миграционной политики РФ, определяющей механизмы рационального разме­щения населения на территории страны, а также привлечения и использования интеллектуального и трудового потенциала ми­грантов.

В последние годы привлекли особое внимание проблемы внешней миграции, так как только иммиграция дает возмож­ность быстрой стабилизации численности трудовых ресурсов. Количество въехавших в Россию на постоянное место Житель­ства превышает численность выехавших за ее пределы, однако миграционный прирост не компенсирует естественную убыль населения, превысившую 8 млн чел. По различным оценкам для поддержания численности населения на необходимом уровне требуется от 700 тыс. до 1 млн иммигрантов в год. Однако, как было показано ранее, значительный приток мигрантов сопро­вождается развитием проблем на рынке труда, в сфере занятости населения, нарастанием социальной напряженности. В то же время необходима разработка инструментов и механизмов стиму­лирования внутренней миграции. Поэтому в Концепции демо­графического развития Российской Федерации выделены следу­ющие направления регулирования миграционных процессов:

Создание действенного механизма миграционного замеще­
ния естественной убыли населения РФ;

Повышение эффективности миграционных потоков путем
достижения соответствия их объемов, направлений и со-

става перспективам социально-экономического развития РФ;

Обеспечение интеграции мигрантов в российский социум
и формирование толерантности к мигрантам.

В области миграции и переселения определены следующие приоритеты и направления:

Привлечение иммигрантов, в первую очередь граждан госу­
дарств-участников СНГ, на основе проведения селективной
миграционной политики;

Создание условий для сокращения эмиграционного оттока,
ведущего к сокращению научно-технического, интеллекту­
ального и творческого потенциала населения Российской
Федерации;

Обеспечение легализации миграции в Российскую Федера­
цию путем применения соответствующих правовых, орга­
низационных, финансовых и прочих механизмов;

Создание системы эффективной защиты законодательно за­
крепленных прав вынужденных мигрантов на территории
Российской Федерации.

Для решения этих задач предполагается разработка:

Механизмов привлечения иммигрантов, находящихся в ре­
продуктивном возрасте, имеющих высокий квалификацион­
ный уровень в профессиях, представляющих приоритетный
интерес для социально-экономического развития России;

Системы приоритетной поддержки в России высококвали­
фицированных специалистов ведущих отраслей, а также
более полное использование потенциала учебной иммигра­
ции для восполнения потерь, вызванных оттоком молодых
специалистов в развитые страны;

Активной региональной экономической политики, направ­
ленной на сохранение численности населения в важных
в геополитическом отношении регионах РФ, что позволит
расширить привлечение рабочей силы из других районов
страны на временной, ротационной основе;

Подходов к обеспечению возможностей возвращения в Рос­
сийскую Федерацию эмигрантов, ранее выехавших за гра-

1 Во многих зарубежных странах, таких как Австралия, США, Канада, Финляндия и др., действует система балльной оценки трудовых мигрантов, Проводимой по критериям возраста, образования, квалификации, стажа ра­боты по специальности, знания языка. Важная роль отводится также бизнес- и Ммиграции для владельцев бизнеса и инвесторов.

ницу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь, высококвалифицированных специалистов и предпринимателей, включая предоставле­ние им условий безопасности, жилья, места работы и пр.;

Мер, направленных на повышение территориальной мо­
бильности рабочей силы, а также механизмов поддержа­
ния жизнедеятельности и экономического развития особо
кризисных регионов и районов Крайнего Севера;

Действенных экономических стимулов для переселенцев,
включая регионально-дифференцированные меры, направ­
ленные на перераспределение иммиграционных потоков в
регионы, испытывающие наиболее острую нехватку насе­
ления и трудовых ресурсов.

Очевидно, что миграционная политика должна быть согласо­вана с другими направлениями политики государства, в особен­ности с социальной политикой, политикой в области занятости и трудовых отношений, политикой в сфере общественной без­опасности, а также внешней политикой государства.