Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Сущность, состав и структура жилищной сферы. . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
Жилищная проблема и пути ее решения в современных условиях. . . 13
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Список литературы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28
Введение
Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям: возложенные на неё задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижении качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.
Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и недостаточной проработанностью нормативно-правовых аспектов деятельности организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями.
Отсутствие необходимого экономико-правового обеспечения препятствует развитию жилищного строительства, что крайне затрудняет решение жилищной проблемы. Жилищное хозяйство, наряду с другими коммунальными службами, остается дотационным, содержание его ложится тяжелым бременем на городской бюджет. Ведомственный монополизм, низкое качество предоставляемых услуг и неэффективное управление к тому же и определяет необходимость реформирования жилищной сферы путем ее демонополизации, перевода в режим безубыточности и ориентации на повышение качества работы и предоставляемых услуг потребителям.
Первостепенное значение имеет проведение жилищной реформы в городах, так как в них сосредоточен огромный жилищный фонд, проживает большая часть населения страны и находятся основные мощности строительных и жилищных организаций. Именно здесь наиболее ярко проявились уже упомянутые негативные черты жилищной сферы: ведомственный монополизм; недостаточная квалификация кадров; техническая и технологическая отсталость и как результат неудовлетворительный уровень работы; игнорирование интересов населения и низкое качество выполняемых работ и предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, которое непосредственно связано с населением и является по сути ведущим в технологической цепочке жилищно-коммунального обслуживания населения. Поэтому первоочередный этап реформы направлен на повышение эффективности реструктуризацию жилищной системы. Не менее важной является задача создания необходимых экономико-правовых основ для стимулирования жилищного строительства, которое служит важнейшим рычагом решения жилищной проблемы и может стать ключевым звено для вывода экономики страны из кризиса.
Обострение жилищной проблемы и неудовлетворительное положение дел в жилищной сфере большинства крупных городов страны определяют необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований жилищной системы. Достижение этих целей требует тщательной проработки основных направлений и мероприятий реформы, обоснование экономико-организационного и нормативно-правового механизмов ее практической реализации.
Имеющаяся нормативно-правовая основа проведения жилищной политике в условиях переходного периода на федеральном уровне и, прежде всего Закон «Об основах федеральной жилищной политики», основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», а также соответствующие указы Президента и постановления правительства Российской Федерации определяют стратегический замысел реформирования жилищной сферы. Но проведение жилищной реформы на уровне конкретного города требует более детальных проработок с учетом особенностей и специфики социально-экономической ситуации на данной территории, уровня развития жилищного хозяйства и состояние жилищного фонда и коммунальных систем.
Актуальность рассмотрения важнейших экономических вопросов функционирования и развития жилищной сферы объясняется недостатком учебных научно-методических работ по данной проблематике, имеющих комплексный характер. Более того, комплексный анализ жилищной проблемы в научной и учебной литературе в последнее десятилетие вообще не поднимается.
Сущность, состав и структура жилищной сферы
Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» жилищная сфера – отрасль народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.
Основу жилищной сферы города составляет жилищный фонд: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для ветеранов и т.д.), жилые служебные помещения в других строениях, пригодные для проживания.
Жилищный фонд подразделяется на следующие виды:
Частный – фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;
Государственный – фонд, являющийся собственностью государства или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;
Муниципальный – фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, состоящий в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;
Общественный – фонд, являющийся собственностью общественных объединений;
Коллективный – фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.
В течение длительного времени жилищная сфера городов находилась в составе государственного сектора экономики, получив в советский период значительное развитие. В то же время качество жилых строений и уровень их эксплуатации оставались низкими. Большинство граждан получало новое жилье бесплатно, в порядке очереди, а плата за него и коммунальные услуги не соответствовали затратам на его содержание.
Бурный процесс развития городов и жилищного сектора на рубеже ХIХ – ХХ вв. был резко прерван в период революции и разразившийся вслед за ней гражданской войны. Более того, многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушенными, а население бежало за границу, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего преобладающем стало коммунальное заселение. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Жилой фонд фактически был брошен на произвол судьбы.
В начале 20-х годов в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которого заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца).
Определенное экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения крупных городов и восстановления жилищного фонда, коммунальных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления жилья и коммунальных объектов в городах. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами.
В 1926 – 1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты, а жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественный параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу.
На данном этапе наиболее характерным было становление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.
Фадеева Н.С., кандидат экономических наук, доцент; Гладких М.А., студент Сибирский государственный университет путей сообщения (г. Новосибирск) Курс, о котором говорят разработчики новой концепции, не так нов, как принято считать.
Подобные идеи встречались в Указе Президента РФ от 28.04.1997 № 425 «О реформе ЖКХ в Российской Федерации» и Указе от 27.05.1997 № 528 «О дополнительных мерах по реформированию ЖКХ в Российской Федерации»; в Федеральной целевой программе «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», утв. постановлением Правительства РФ от 17.11.2001 № 897; а также в ряде других решений и постановлений Правительства РФ, Государственной Думы, федеральных органов исполнительной власти.
Только в 2007 г. произошло как минимум три события государственного масштаба, которые ознаменовали собой начало новейшего курса на реформирование жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации, а именно: состоялось заседание Президиума Государственного Совета Российской Федерации, посвященное реформированию ЖКХ (19-20 января 2007 г.). По его итогам Президент РФ дал ряд соответствующих поручений Правительству РФ, высшим должностным лицам субъектов РФ; согласно поручению Правительства РФ был утвержден Комплекс мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации на 2007-2008 годы (приказ Минрегиона России от № 54); принят Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (от № 185-ФЗ). Лейтмотивом новых подходов, обозначенных в этих документах, является формирование рыночных отношений, приватизация объектов ЖКХ, создание ТСЖ, развитие частно-государственного партнерства - т. е. те же цели, что и в новой Концепции. Реализация этих и подобных либеральных мер, как считали их разработчики, обеспечит в ближайшие 2-3 года фундаментальное преобразование всей жилищно-коммунальной сферы.
Предпосылки
За годы экономических реформ в среднем по России физический износ котельных составляет 55 %, коммунальных сетей водопровода - 65 %, канализации и тепловых сетей - 63 %, электрических сетей - 58 %, водопроводных насосных станций - 65 %, канализационных насосных станций - 57 %, очистных сооружений водопровода - 54 % и канализации - 56 %.
Неэффективное использование отраслью бюджетных средств, отсутствие работающих механизмов управления жильем, государственная и муниципальная монополия в области предоставления жилищно-коммунальных услуг, высокий процент износа жилого фонда послужили причинами запуска в России реформы ЖКХ.
Направления реализации реформы
Организаторы реформы выделяют основные направления ее реализации: Перевод коммунальной отрасли на рыночные отношения. Привлечение частного бизнеса (и частных инвестиций), стимулирование конкуренции, повышение качества коммунальных услуг, избавление отрасли от образовавшихся монополий.
Модернизация всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства. Формирование института эффективного собственника. Капитальный ремонт многоквартирных домов. Переселение граждан из аварийного жилья. Внедрение энергоэффективных технологий в отрасли. Сохранение системы социальной защиты и поддержка льготных слоев населения.
Основным проводником реформы стала созданная по решению Правительства РФ 21 июля 2007 г. государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.
Содержание и ход реализации жилищно-коммунальной реформы
Важнейшими результатами реформы должны стать существенное улучшение жилищных условий населения, обеспечение нормативных требований к содержанию жилищного фонда и повышение уровня жилищно-коммунального обслуживания потребителей. Для достижения ожидаемых результатов необходимо соблюдение определенных условий, основными из которых являются наличие развитого рынка жилья и подрядных работ, повышение уровня доходов граждан, наличие экономико-правового механизма инвестирования, долгосрочного кредитования и страхования в жилищной сфере, а также политическая и социально-экономическая стабильность. Эти условия в полной мере в большинстве городов страны на современном этапе не выполнены.
В настоящее время руководством страны и администрацией ряда городов и регионов приняты важные документы, определившие содержание реформы ЖКХ. В ряде регионов и городов страны разработаны программы реформирования ЖКХ.
В настоящее время имеются два альтернативных подхода к реформированию жилищной сферы. Согласно первому из них приоритет отдается снижению расходов бюджета в части финансирования жилищной сферы для освобождения средств, которые могут быть направлены на социальные нужды и на другие жизненно важные потребности населенных пунктов. Признавая актуальность и обоснованность такого подхода, можно прийти к выводу, что практически он может быть реализован путем переложения чрезмерно высоких издержек городского хозяйства на плечи потребителей и соответствующего повышения тарифов на жилищно-коммунальные и прочие услуги.
При втором подходе приоритет отдается структурной перестройке хозяйственных отношений в жилищно-коммунальном секторе города путем его демонополизации, повышения эффективности управления, создания конкурентной среды, действенного ресурсосбережения и т.п. Совершенствование тарифной политики и увеличение доли платежей населения является составной частью реформ, но повышение тарифов должно проводиться только по исчерпанию возможностей комплекса экономико-организационных и институциональных мер, не затрагивающих непосредственно интересов населения и создающих условия для снижения уровня затрат и повышения эффективности функционирования предприятий городского хозяйства. Данный путь реформирования представляется правовым и реально осуществимым.
Важнейшей стратегической целью развития жилищной сферы является повышение качества жизни путем улучшения жилищных условий, повышения сохранности жилищного фонда и уровня жилищно-коммунального обслуживания граждан в соответствии с действующими стандартами качества. Исходя из этой базовой цели, формируются целевые ориентиры: снижение производственных издержек; снижение расходов городского бюджета на содержание жилищной сферы; смягчение для населения негативных последствий реформы; повышение уровня жилищной обеспеченности населения; повышение качества жилья; повышение уровня технического содержания жилищного фонда; повышение качества коммунальных услуг по водо-, газо-, электро- и теплоснабжению; обеспечение потребностей населения в холодной воде, горячем водоснабжением, в теплоснабжении, в электроэнергии; повышение качества содержания придомовых территорий и др.
Из этих целей можно сделать вывод, что особое внимание здесь уделяется качественным подходам. Включение качественных целей позволяет перейти на принципиально иной уровень управления данной системой, но это связано с трудностями количественной оценки качественных параметров. Для ее решения предлагается использовать квалиметрические методы определения качественных показателей, методы экспертных оценок и социологические опросы потребителей.
Ряд целевых показателей измеряется в относительных величинах или в баллах в соответствии с действующими или перспективными стандартами, нормами и методиками:
5 баллов - полное соответствие стандартам качества (отличное качество работ или услуг);
4 балла - соответствие стандартам качества по основным параметрам (хорошее качество);
3 балла - выполнение стандартов лишь по важнейшим параметрам (удовлетворительное качество);
2 балла - невыполнение ряда важнейших параметров (не вполне удовлетворительное);
1 балл - полное несоответствие стандарту (неудовлетворительное качество).
Оценка уровня и качества работ и услуг в жилищной сфере должна проводиться с установленной периодичностью и привлечением вневедомственной экспертизы, а также обязательно сопровождаться социологическими опросами населения. Тем самым оценивается уровень достижения целей и эффективность реализации проводимых мероприятий.
Основным вопросом реформирования жилищной системы в настоящее время является обоснование приоритетных направлений и первоочередных мероприятий реформы с указанием последовательности их осуществления.
Ресурсное обеспечение жилищной реформы. Для реализации жилищной реформы и достижения требуемого уровня развития жилищной сферы необходим целый комплекс обеспечивающих мер. К их числу относятся меры по организационно-методическому, правовому, кадровому, техническому, финансовому, информационному, маркетинговому, социально-психологическому и другим видам обеспечения.
Необходимым условием организации эффективного управления ЖКХ является полная, достоверная и своевременная информация о состоянии жилищного фонда и коммунальных объектов, об уровне и качестве жилищнокоммунального обслуживания населения, о процессах, происходящих в различных его звеньях, с позиции комплексной оценки результатов развития ЖКХ.
Содержание программы реформирования и развития жилищного хозяйства города. Программа имеет следующую структуру: анализ ситуации, обоснование целей и задач, прогнозирование ситуаций и оценка последствий принимаемых решений, принятие конкретных мер и разработка механизма их реализации.
Основными этапами разработки программы являются следующие. Анализ сложившихся условий и достигнутого уровня развития жилищной сферы на данной территории, включая уровень жилищной обеспеченности и жилищного обслуживания населения, выявление и постановка реальных проблем. Формулировка целей по улучшению жилищной обеспеченности горожан и развитию жилищного хозяйства района, прогнозирование важнейших показателей данной сферы. Обоснование основных направлений и первоочередных мероприятий по решению жилищной проблемы и повышению уровня жилищного обслуживания населения в районе. Разработка механизма реализации намеченных целей.
Формулируя цели программы, необходимо обосновать важнейшие направления и методы по решению жилищной проблемы и повышению уровня жилищно-коммунального обслуживания населения городов и муниципальных образований как важнейшего аспекта повышения качества жизни населения в условиях становления рыночных отношений и местного самоуправления.
Прогнозирование развития жилищного комплекса проводится на основе достигнутого уровня жилищной обеспеченности в базисном периоде, действующих нормативов, принятых ориентиров и потенциальных возможностей ресурсного обеспечения. В связи с наличием нестабильных факторов развития прогнозы целесообразно разрабатывать в нескольких вариантах, отличающихся возможностью привлечения бюджетных средств и централизованного финансирования.
На следующем этапе разработки программы обосновываются основные направления и первоочередные мероприятия по содержанию и развитию жилищного комплекса города.
Далее рассматриваются вопросы разработки обеспечивающих подсистем программ, т.е. нормативно-правового, организационно-методического, информационного, кадрового и др. видов обеспечения предлагаемых направлений по развитию жилищно-коммунального комплекса города.
Ход реализации и результаты реформирования жилищной сферы в городах страны. Во многих городах сформулированы службы заказчика на работы в области содержания и ремонта жилищного фонда. Часть жилищно-эксплуатационных организаций получила статус подрядных государственных или муниципальных предприятий. Наряду с государственными появились также коммерческие фирмы и организации. Проведена значительная работа по формированию действенной системы выдачи субсидий малообеспеченным гражданам. Одновременно проведены отдельные меры по реформированию сферы коммунального хозяйства, но они не были столь показательными, как в жилищной сфере.
В то же время проведение указанных мероприятий и полученные результаты свидетельствуют, что поставленные цели реформы полностью не достигнуты: улучшение работы жилищных организаций и повышение уровня жилищно-коммунального обслуживания горожан не произошло. Выявились заметные недостатки в разработке и проведении реформы.
Недостаточную комплексность проведения реформы приводит к тому, что основное внимание в ней уделено реформированию жилищного хозяйства, но крайне недостаточны меры по реформированию коммунального сектора города. Слабо проработаны вопросы регулирования капитального ремонта жилищного фонда. Не определены организационно-экономические основы и возможности проведения и возможности проведения капитального ремонта и реконструкции жилищного фонда города в новых условиях хозяйствования. В большинстве городов конкурентная среда в сфере ЖКХ фактически не создана.
Так же свою неготовность продемонстрировали и экономико-управленческие службы государственных жилищных организаций к работе в новых условиях хозяйствования, проведению самостоятельной экономической политики, формированию современной системы менеджмента и маркетинга, изучению рынка и поиску новых источников доходов.
Значительная часть населения города также психологически не готова к реализации реформы и необходимости повышения ответственности за пользование и содержание жилья. Многие люди до сих пор не понимают сути жилищно-коммунальной реформы и смысла проводимых мероприятий.
Жилищная реформа
Главной проблемой советского населения всегда было жилье, особенно в послевоенные годы. Война лишила крыши над головой множество людей, да и в Советском Союзе массового жилищного строительства не вели. Получить отдельную квартиру для многих было мечтой.
Так вот, такие темпы ведения строительства, как в 60-е, наша страна не знала никогда.
«Н. С. Хрущёв любил строить. Благодаря ему Москва имеет не только Юго-Запад, Черёмушки, но и другие районы, застроенные приземистыми домами, поблекшими рядом с типовыми корпусами новых поколений. Пятиэтажки москвичи в просторечии называют «хрущобами», в ближайшем будущем их предстоит модернизировать.
Однако с именем Н. С. Хрущёва связано появление и многих уникальных сооружений: Дворца съездов, стадиона в Лужниках, проспекта Калинина, Останкинской телебашни, Московской кольцевой автодороги…» Медведев, Р.А. Н.С.Хрущев. Политическая биография - М: Книга, 1990 - 320 с.
Именно тогда большая часть москвичей потянулись из бараков и подвалов. Были построены миллионы квадратных метров жилой площади. Также в ускоренном темпе к жилым кварталам провели метро.
Жилищная реформа считается одной из самых удачных реформ за 10 лет правления Никиты Сергеевича.
Реформы в сфере права
Хрущев добился немалых успехов, совершая существенные преобразования в сфере права СССР.
Никита Сергеевич вернул договор, как средство правового оформления хозяйственных связей, позиции которого во время войны значительно ослабли.
8 декабря 1961 года утверждаются Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик - законодательный акт, содержащий нормы гражданского права. Он получил распространение по всему Союзу. В этом законодательстве делается акцент на гражданские права и обязанности, их защиту, о праве собственности, авторском и наследственном праве. А уже в 1964 году на базе данного законодательства были приняты гражданские кодексы.
Также претерпели изменения и некоторые нормы семейного права. В 1965 году был упрощен порядок развода, а в 1968 г. вышли Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье - общесоюзный законодательный акт, регулирующий брачно-семейные отношения.
«С 1 июня 1956 г. для рабочих и служащих в возрасте от 16 до 18 лет был установлен 6-часовой рабочий день и отпуск в один календарный месяц. В декабре 1956 г. был запрещен прием на работу лиц моложе 16 лет. В 1966-1967 гг. была введена пятидневная рабочая неделя с двумя выходными. 15 июля 1970 г. ВС СССР принял Основы законодательства о труде. » Чибиряев, С.А. История государства и права России: учебник для ВУЗов / М: Былина, 1998 - 528 с.
2. В чем состоят основные причины и цели проведения
жилищной реформы?
На рубеже 80-90-х годов в стране произошли существенные
политические и правовые
изменения - был взят курс на формирование рыночных
отношений. Жилищная сфера,
как часть народного хозяйства и экономики страны, конечно,
не могла остаться
в стороне от происходящих кардинальных преобразований.
Существующая ранее
распределительная система удовлетворения жилищной
потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллион
семей нуждались
в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в
бывшем СССР и РСФСР
в доперестроечный период являлось одной из центральных и
наиболее острых социально-экономических
проблем. Вместе с тем решение этой проблемы обеспечивалось
развитием государственного
и общественного жилищного фонда, содействием со стороны
государства кооперативному
и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением
гражданам бесплатной
жилой площади по мере осуществления программ и
строительства благоустроенного
жилья. В середине 80-х годов государством была поставлена
задача обеспечить
к 2000 г.
каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом. В результате
этого к традиционным прибавились новые проблемы:
расселения жильцов коммунальных
квартир; ликвидации малообеспеченности
жилой площадью;
благоустройства индивидуального
фонда; сноса или модернизации государственного
фонда постройки до 1950 г.; создания более комфортных условий
для временного
проживания в общежитиях; снятия ограничений на
строительство индивидуального
и кооперативного жилого фонда. Решение этой задачи шло
очень трудно, нуждаемость
граждан в жилье практически не уменьшилась. В списках
очередников на улучшение
жилищных условий на начало 1990 г. в СССР состояло
14,3 млн семей и одиноких
граждан (или 23 % всех городских семей, в том числе в
России - 25%), из них
более 10 лет ожидало получения квартир 1,7 млн семей (12%
всех очередников),
12,6 млн человек, или 4,6%, проживали в коммунальных
квартирах, 13,4 млн,
или 5 %, - в общежитиях. Кроме того, 1,1 млн человек
занимали временные жилые
помещения (вагончики, балки и др.), а 2,7 млн человек
снимали жилье у других
В 90-х годах в Российской
Федерации наблюдается тенденция к обострению
жилищной проблемы. Ввод жилья сократился с 72,8 млн. кв. м
общей площади в
1987 г.
до 37,9 млн кв. м в 1992 г.
Если в России в 1989 г.
смогли улучшить
свои жилищные условия (причем в основном за
государственный счет) 1,4 млн
семей, в 1990
г. - 1,3 млн семей, в 1991 г. - 1,1 млн семей,
то в 1992 г.
число таких семей сократилось до 0,8 млн и в первую
очередь в связи с большим
снижением масштабов жилищного строительства.
На начало 1992 г. в России 9 млн
семей (17%) проживало в условиях, когда
на одного человека приходилось менее 7 кв. м (в то время как
действующим законодательством
норма жилой площади установлена в размере 12 кв. м на человека);
5,9 млн человек
проживали в коммунальных квартирах, 6,8 млн человек - в
общежитиях, 1,6 млн
человек - в ветхом и аварийном жилье.
Всего в очереди на улучшение
жилищных условий стояло 11 млн семей. Средний
уровень обеспеченности жильем в России оставался низким - 16,5 кв. м общей
площади на человека (например, в Дании - 50 кв. м, в Германии - 42 кв. м,
в Болгарии - 22,2 кв. м, в Польше - 17,5 кв. м).
В связи с переходом России к
рыночной экономике назрела острая необходимость
выработать новые подходы в решении жилищной проблемы,
провести кардинальную
жилищную реформу.
Прежде всего должен был
измениться принцип обеспечения граждан жилыми
помещениями - от преимущественного распределения жилья,
построенного за счет
государственных капитальных вложений, к преимущественному
его строительству
(приобретению) за счет средств граждан при сохранении
льгот для социально
слабо защищенных групп населения. Следует отметить, что в
большинстве европейских
стран жилищное строительство, осуществляемое за счет
частных средств, в общем
его объеме составляет 80-90%.
Нужно отметить, что вопрос
обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении:
в условиях рыночных отношений государство не в состоянии
обеспечить всех нуждающихся
бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета
граждан, нуждающихся
в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых
помещений, с тем чтобы
вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки,
бесплатно или за
доступную плату решать жилищные вопросы отдельных
категорий граждан. Другие
граждане, располагающие необходимыми средствами для
приобретения или строительства
собственного дома (квартиры), должны решать этот вопрос
самостоятельно, практически
без помощи со стороны государства. В частности, такой
подход сегодня базируется
на ст. 40 Конституции РФ и принятых в последние годы
постановлениях Правительства
РФ (см. коммент. к ст. 2 Основ и "Вступительную
статью").
Необходимо подчеркнуть, что
Основы не только закрепили новые подходы
к решению жилищной проблемы в условиях рыночных отношений,
но и сохранили
прежний метод обеспечения граждан жильем - по договору
социального найма.
Иными словами, одновременно существуют два механизма
реализации права граждан
на жилище - рыночного и распределительного (см. коммент. к
ст. 13 и 14 Основ).
Однако нельзя жилищную реформу
сводить только к проблеме обеспечения
граждан жильем.
Наряду с этим основными целями
реформы являются:
изменение условий и порядка
оплаты жилья и коммунальных услуг. В ближайшие
годы предполагается реализовать заложенный в Основах
принцип - размер оплаты
за жилье и коммунальные услуги должен обеспечивать
возмещение издержек на
ст.15 Основ);
принятие мер по улучшению
эксплуатации и сохранности жилищного фонда.
Эти меры в рамках проведения жилищной реформы принимались
и ранее, но они
не утратили своей актуальности и сегодня.
В 1993 г. Постановлением
Совета Министров Правительства РФ от 20.06.93
N 595 была одобрена Государственная целевая программа
"Жилище". Вот некоторые
положения из этой Программы: "Жилищно-коммунальное
хозяйство, содержавшееся
в прежние годы в основном за счет государственных дотаций,
в связи с их сокращением
и либерализацией цен оказалось в критическом
положении"; "в целях включения
жилищной сферы в систему рыночных отношений необходим
переход от выделения
дотаций жилищно-эксплуатационным организациям к выплате адресных
компенсаций
(субсидий) населению", "на первом этапе - до
конца 1993 г.
- общая сумма выплаты
населением за жилищно-коммунальные услуги не должна
превышать 10 % от совокупного
дохода семьи, на втором этапе - в 1994-1995 гг. - 15%, а
на последующем этапе
В 1996-1997 гг. - 20-25% от
совокупного дохода семьи, что позволит
оплачивать за счет населения около 70-80% затрат на
содержание, ремонт и коммунальные
услуги. Впоследствии предполагается доведение оплаты за
жилье и коммунальные
услуги до уровня рыночной арендной платы. При этом эта
оплата не должна превышать
25-30% совокупного дохода средней семьи". Однако эта
программа полностью не
была выполнена, а указанные вопросы нашли отражение в
других нормативных актах.
Указом Президента РФ "О
реформе жилищно-коммунального хозяйства" от 28.04.97
N 425 одобрена Концепция реформы жилищно-коммунального
хозяйства, которой
определены основные направления преобразований в этой
отрасли, в том числе
временные рамки проведения реформы: 1997-2003 гг. Вопросы,
касающиеся реформирования
жилищно-коммунального хозяйства, нашли отражение и в
Программе Правительства
Российской Федерации "Структурная перестройка и
экономический рост в 1997-2000
годах" (утв. Постановлением Правительства РФ от
31.04.97 N 495).
составила 580 трлн руб., что превышает стоимость основных
фондов крупнейших
отраслей промышленности России. Жилищный фонд Российской
Федерации насчитывает
около 2,7 млрд кв. м общей площади, из них муниципальный
фонд - 29,7%, государственный
фонд - 10,1%, остальной фонд - частный. При этом износ
этих фондов достиг
40%. Стремительно ветшает жилищный фонд, снижается
надежность и устойчивость
инженерных систем. Более 290 млн кв. м (11% всего
жилищного фонда) нуждается
в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании
коммунальных квартир,
250 млн кв. м (9%) - в реконструкции. Из года в год
увеличивается аварийный
и ветхий фонд (с износом более 60%), который подлежит
сносу. Только за последние
5 лет по ветхости из жилищного фонда выбыло около 40 млн
кв. м общей площади
жилья. При ежегодном нормативе 4-5% капитально
ремонтируется всего лишь около
1% государственного и муниципального жилищного фонда. Поэтому
ремонтируются
лишь отдельные конструктивные элементы зданий.
Как отмечено в Концепции,
единственным способом преодоления кризиса является
изменение системы финансирования, т.е. переход от
бюджетного дотирования к
оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг
потребителями при условии
обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и
экономического стимулирования
качества обслуживания. Другими словами, предусматривается
резкое сокращение
бюджетных расходов (расходов государства) и
соответствующее увеличение этих
расходов у населения. Согласно Концепции предусмотрен рост
доли платежей населения
в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг с
35 до 100%, в том
числе по годам это составит (в %): 1997 г. - 35, 1998 г. - 50, 1999 г. - 60,
2000 г.
- 70, 2001 г.
- 80, 2002 г.
- 90, 2003 г.
- 100.
Основные направления реформы
жилищно-коммунального хозяйства:
совершенствование системы оплаты
жилья и коммунальных услуг, повышение
уровня оплаты жилья за счет населения, дифференциация
ставок оплаты жилья
в зависимости от его качества и местоположения;
совершенствование системы
социальной защиты при оплате жилья и коммунальных
услуг: упорядочение существующей системы льгот, усиление
адресной направленности
средств, выделяемых на социальную защиту населения;
совершенствование системы
управления, обслуживания и контроля: формирование
специализированных организаций по управлению жилищным
фондом, переход на договорные
отношения, демонополизация жилищно-коммунального
хозяйства, развитие конкурентной
среды, предоставление потребителям возможности влиять на
объем и качество
потребляемых услуг, выбор организаций, осуществляющих
обслуживание жилья,
передача жилищного фонда в управление непосредственным
собственникам жилья
Создание товариществ собственников жилья;
изменение системы распределения
между регионами средств федерального
бюджета на основе использования системы государственных
минимальных социальных
стандартов.
Кроме того, в целях создания
рынка жилья предполагается расширить масштабы
приватизации государственного и муниципального жилищного
фонда (подробнее
см. Комментарий к Закону РФ "О приватизации жилищного
фонда в Российской Федерации").
В частности, в Программе Правительства РФ
"Структурная перестройка и экономический
рост в 1997-2000 годах" отмечено, что продолжается
бесплатная приватизация
жилья, которая создает условия для нормального
функционирования рынка жилья;
около 37% всего государственного и муниципального
жилищного фонда России уже
приватизировано; бесплатная приватизация указанного жилья
остается основным
способом обеспечения начального капитала граждан для
улучшения жилищных условий
рыночными способами; политика приватизации будет продолжена,
с тем чтобы к
2000 г.
довести долю жилья, находящегося в частной собственности, до 60-64%
всего жилищного фонда. Для сравнения следует привести
данные по жилищному
образом (в %):
государственный - 66,7;
общественный - 2,9;
жилищно-строительных кооперативов
- 3,8;
индивидуальный - 26,6.
В Программе Правительства РФ
"Структурная перестройка и экономический
рост в 1997-2000 годах" отмечено, что важнейшим
элементом реформы жилищно-коммунального
хозяйства является коренное изменение системы управления и
контроля, демонополизация
отрасли и создание конкурентной среды; целесообразно в
большей мере сосредоточить
усилия на снижении издержек на предоставление
жилищно-коммунальных услуг,
поскольку рост стоимости услуг был в значительной степени
связан с монопольным
положением организаций, предоставляющих данные услуги;
необходимо более активно
реформировать структуру управления и хозяйствования в отрасли,
развивать конкурентные
отношения и процессы демонополизации, расширять
возможности потребителей,
влиять на объемы и качество предоставляемых услуг.
В основу системы управления в
отрасли будет положено рациональное разделение
функций и организация взаимоотношений между:
а) собственником;
б) управляющей организацией;
в) подрядными организациями,
осуществляющими обслуживание жилищного фонда;
г) органами, уполномоченными
осуществлять государственный контроль за
независимо от форм собственности.
На договорную основу будут
переведены отношения собственника жилищного
фонда с управляющей организацией и субъектами
хозяйствования и потребления
в жилищно-коммунальной сфере, будет осуществляться переход
на конкурсный отбор
организаций-подрядчиков любой формы собственности. Будет
оказано содействие
передаче функций по формированию заказа на
жилищно-коммунальное обслуживание
и контролю за качеством и количеством предоставляемых
услуг субъектам жилищного
самоуправления, в первую очередь товариществам
собственников жилья. Деятельность
этих товариществ будет способствовать наиболее эффективной
защите их прав,
возможности влиять на стоимость и качество услуг, созданию
условий для привлечения
дополнительных источников финансирования на содержание и
ремонт жилищного
Функции государственного контроля
и регулирования качества обслуживания
будет выполнять государственная жилищная инспекция,
контролирующая не только
обеспечение минимальных стандартов обслуживания, но и факт
заключения договоров,
отражающих эти нормативы.
Развитие конкуренции среди
организаций, специализирующихся на выполнении
функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей
организации и товариществам
собственников жилья на основе конкурса выбирать
организацию, которая сможет
предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею
функций по наиболее
низким ценам. Необходимой предпосылкой развития
конкурентных отношений является
демонополизация отрасли. К сфере деятельности, где будет
развиваться конкуренция,
относятся:
управление и обслуживание
жилищного фонда и объектов городского благоустройства;
разработка и внедрение
альтернативных форм предоставления коммунальных
услуг, в том числе предусматривающих создание автономных
систем жизнеобеспечения,
в частности в малоэтажном жилищном фонде;
привлечение организаций,
использующих альтернативные формы предоставления
коммунальных услуг, в том числе автономные системы
жизнеобеспечения, не связанные
с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные
котельные, газоснабжение
от емкостного и баллонного газа);
выполнение отдельных функций по
обслуживанию объектов коммунального назначения;
проектно-изыскательские и
строительные работы по развитию коммунальных
объектов.
Органам местного самоуправления
необходимо ускорить разгосударствление
предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить
реальное равноправие
организаций независимо от формы собственности и заключение
соответствующих
договоров на основе конкурсов. В сфере действия местных
естественных монополий
обращается внимание на необходимость применения
дополнительных методов антимонопольного
воздействия. В этой связи органам исполнительной власти
субъектов Российской
Федерации и органам местного самоуправления через
управляющие организации
(службы заказчика) и государственную жилищную инспекцию
предложено:
осуществлять контроль за
установлением коммунальных тарифов для населения
путем введения оценки объективности расчета затрат
предприятий - естественных
монополистов и прибыли для формирования цен, а также
участия в работе региональных
энергетических комиссий всех заинтересованных сторон
(органов представительной
власти, организаций по защите прав потребителей,
антимонопольных органов и
органов самоуправления жилищным фондом) при установлении
тарифов как для коммунальных
организаций, так и для организаций Министерства топлива и
энергетики Российской
Федерации;
повышать организационно-правовую
и финансово-экономическую независимость
субъектов хозяйствования для перехода на договорные
отношения в сфере производства
жилищнокоммунальных услуг;
контролировать обеспечение в
рамках договорных отношений гарантированного
обслуживания потребителей на уровне государственных
минимальных социальных
стандартов жилищнокоммунального хозяйства;
способствовать внедрению приборов
домового и индивидуального учета и
регулирования расхода воды, тепло- и газоснабжения как
объективного стимула
ресурсосбережения и элемента антизатратного механизма в
жилищно-коммунальном
хозяйстве.
Реформа собственности на жилье и
структуры управления жилищного хозяйства
позволит:
ускорить процессы демонополизации
в отрасли путем разгосударствления
ремонтноэксплуатационных предприятий и передачи жилищного
фонда в управление
управляющим организациям и непосредственным собственникам
жилья - товариществам
собственников жилья;
создать условия для привлечения
дополнительных источников финансирования
использования жилищной собственности (земельного участка,
жилых и нежилых
помещений);
членам товариществ собственников
жилья самостоятельно решать вопросы
технического обслуживания и эксплуатации своей
собственности, а следовательно,
устанавливать порядок расходования личных средств на
управление и эксплуатацию
стимулировать установку приборов,
контролирующих объем потребляемых коммунальных
услуг (тепло, вода, газ), так как реальный объем их
потребления оказывается
значительно меньше рассчитываемого по нормативу и
соответственно оплачиваемого
проживающими;
развить у собственников и
нанимателей жилья экономное отношение к предоставляемым
услугам, установив прямую связь между оплатой услуг и
расходованием ресурсов;
создавать товарищества
собственников жилья на этапе организации строительства
жилых зданий, что сразу же определяет форму управления
жилым зданием, а также
дает возможность инвесторам - будущим собственникам жилья
самим устанавливать
уровень комфортности проживания и стимулировать их
инвестиционную активность.
