Смешанная модель государственной гражданской службы. Модели организации государственной службы и их характеристики

Систе́ма (соединение) - множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определённую целостность, единство.

Гос. служба РФ - профессиональная служебная деят-ть граждан РФ по обеспечению исполнение полномочий:- Российской Федерации; федеральных органов гос. власти, иных фед. гос. органов;- суб-в РФ; органов гос. власти суб-в РФ, иных гос. органов суб-в РФ;

Лиц, замещающих должности, устанавливаемые К* РФ (К* или уставами суб-в), ФЗ для непосредственного исполнения полномочий фед. гос-ных органов.Система гос. службы РФ включает в себя виды: военная служба; гос. гражд. служба; правоохранительная служба.

В современном мире существуют различные модели гос. службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций гос-ва в зависимости от соц. характеристик, нац. философии, идеологии, традиций. В организационно-правовой структуре гос. службы можно выделить следующие модели:

1. Континентальная или романо-германская модель, представлена в основном европейскими гос-ми (Латинская Америка, Ближний Восток), а также франкоговорящими странами Африки, Япони и Индонезии.2. Англосаксонская модель (система общего права), к которой относятся англоязычные страны и косвенно все гос-ва Британского Содружества.

3. Гос. служба стран исламской ориентации. 4. Трудовая (советская) модель (КНР, Куба, косвенно бывшие соц. страны).

Романо-германская модель гос. службы объединяет разновидности права, вытекающие из римского права античных времен и германских обычаев (исследований, философского права). В Р-Г правовой системе норма права рассматривается как правило поведения. Система органов гос. управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Гос. службу Р-Г стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой НПА, подробной регламентацией повседневной деят-ти чиновников, функционированием гос. службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности гос-ву.

Главный принцип гос. службы ФРГ , является обязанность служебной преданности. В н/время чиновничество в ФРГ рассматривается как уравновешивающий, стабилизующий, аполитичный институт, который отстаивает и защищает интересы гос-ва и народа, защищает общее благо. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деят-сть в целях выполнения общегос. задач управления.

Суть французской гос. службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, гл. принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность гос-ву. Система гос. службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деят-ти гос. администрации, что обусловливает наличие профес-ного персонала. Служащий, получивший спец. подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами продвижения. Эта система получила название «системы карьеры» или «системы закрытой гос. службы». Во французском закон-тве отсутствует определение понятия «гос. служащий». Закон определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов. В целом под гос. служащими понимаются лица, получающие жалование из гос. бюджета.

Англосаксонская модель гос. службы объединяет гос-ва, в которых основу составляет английское право. В этой системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Юр. норма права рассматривается в качестве средства разрешения споров. В отличие от Р-Г системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический характер, а не законодательно-системный. В Великобритании отсутствуют кодификации или официальная систематизация права.

Англосаксонская система гос. управления представляет собой альтернативу иерархической карьерной Р-Г модели. В целом в англоязычных странах гос. власть носит многосоставной и плюралистический характер (плюрализм – это распределение власти среди множества групп, разных по характеру и типу). В континентальной Европе, наоборот, более развит подход «интегрированной» (сближение) гос. власти, часто воспринимаемой гражданами абстрактно и обезличенно.

В Великобритании вопросы гос. службы регулируются не законами, а НПА, принимаемыми по инициативе прав-ва. В отличие от др. западных стран, где принято понятие «публичной» или «гос.» службы, в Великобритании действует понятие «гражданская служба». В н/время – гражд. служащие являются «слугами Короны», за исключением лиц, занимающих полит. или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие «гражданский служащий» не включает министров, которые являются полит. «слугами Короны», служащих вооруж. сил и полиции, принадлежащих к военным «слугам Короны».

Гос. служба США основывается на базовом конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». Американская гос. служба – принципиально ориентированна не на абстрактные гос. интересы, а на гражданина. Др. фактором развития, является «равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств». К* США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие гос. аппарата. Закрепив за П* единоличную ответственность за исполн-ную власть, К* предоставила ему право назначать по совету и с согласия сената высших должностных лиц и замещать вакансии. П* определяет полномочия всех должностных лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Система гос. службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между гос. служащими и лицами, занятыми частной или общественной деят-тью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется этическому фактору деятельности гос. служащих.

Гос. служба стран исламской ориентации основана на религиозном праве. Исламская гос. служба входит в систему конфессиональных гос. служб. В мусульманском мире особенностью организации гос. органов является то, что верховные должности (светская и духовная) объединялись в одном лице – халифе. В исламской религии понятие права специфично, в целом шариат является правовой системой.

Основным закон-ным источником является Коран, который рассматривается не только как сборник божественных правил, но и как регулятор служебного поведения. Основная характеристика административно-правового регулирования деят-ти чиновников – ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при незначительных соц. прерогатив признаваемых за гражданином.

Исламская Республика Иран по полит. режиму является клерикально-авторитарным гос-вом, в стране запрещена деят-ть полит. партий и неисламских организаций. В К* Ирана зафиксировано, что гос. власть осуществляется законод-ной, исполн-ной и судебной ветвями власти, которые функционируют под контролем абсолютного правления имама – полит. и духовного Лидера, которого определяет и назначает – совет экспертов. В обязанности Лидера входит: определение генеральной линии во внутренней и внешней политике, назначение на высшие гос. должности. Исполн-ную власть возглавляет П*, он несет ответственность за план, бюджет, управление и кадры (кабинет министров), контролирует их деят-ть. Высшая контрольная комиссия выполняет задачи по реорганизации кадров, издает НПА и контролирует «виды и нарушения».

Трудовая (советская) модель гос. службы занимает особое положение среди прочих административно-правовых систем. Она появилась после революции 1917г., является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы.

Коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юр. порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Гос. служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии и централизма. Деят-ть чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деят-сть носит несколько подчиненный характер. Гос. служба во многих случаях приравнивается к общей трудовой деят-ти.

В н/время Китайская Народная Республика является одним из немногих гос-тв, по форме правления которого относят к республикам советского типа. Данная модель характеризуется верховенством и полновластием представительных органов (собрания народных представителей). Все гос. органы формируются ими, ответственны и подотчетны перед ними. Депутаты представительных органов выполняют свои функции, не оставляя своей основной работы. По гос. режиму КНР является партократическим гос-вом - вся власть как в центре, так и на местах формируется партийными комитетами.

При этом формально коммунистические комитеты сами не осуществляют гос. власть. Фактически действует система параллельного управления при доминанте партийного аппарата.

Современная идеология гос. службы Китая представляет собой институт, основанный на постоянном отслеживании профессиональных качеств, с принципом партийности. Гос. служащими являются лица, зачисленные на должность на штатной (постоянной) основе, работающие на законном основании, получающие содержание из гос. бюджета и выполняющие служебные обязанности.

Китайская гос. служба представляет собой компромисс старой (советской) системы и новой (модернизационной). Провозглашен принцип открытости, равенства, конкуренции и отбора. Отбор кадров осуществляется на основе экзаменов и др. мер. С др. стороны, полит. нейтральность считается для гос. служащего неприемлемой.

В н/время во многих странах идет процесс модернизации гос. службы, приспособления системы гос. управления к новым соц. условиям. В условиях «постоянно меняющегося мира», стремительно возрастающей сложности современного социума особое значение приобретает способность органов гос. власти определять значимые для социума приоритеты, реализовывать потребности граждан, действовать в общественных интересах.

Построение «сильного государства» становится одной из наиболее важных проблем мирового сообщества, в то время как слабость государства является источником серьезных мировых проблем.

Основные цели реформирования гражд. службы связаны с повышением эффек-сти деят-ти гос. органов управления, внедрением инновационных технологий управления, развитием отношений между гос-вом и гражданами на основе доверия.

Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными целями реформы государственной службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих задач :

▪ 1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

▪ 2. Достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью.

▪ 3. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества.

▪ 4. "Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

▪ 5. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при занятии должности, так и при продвижении по службе.

▪ 6. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США) .

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них – Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы. Ряд экспертов справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации существующих в стране недостатков под "прикрытием" проведенных реформ.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель относительно децентрализованная закрытая модель , реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель , реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель , реализуемая в федеративном государстве.

А. В. Рассохин* АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Рассматриваются актуальные вопросы реформирования государственной и муниципальной службы. Автор исследуют различные модели государственной и муниципальной службы на примере Франции, Германии, США, их достоинства и недостатки.

Ключевые слова: опыт зарубежных стран, задачи реформ государственной службы в разных странах, модели государственной службы, централизованная закрытая модель, относительно децентрализованная закрытая модель, относительно децентрализованная открытая модель, децентрализованная открытая модель, достоинства и характерные черты моделей Франции, Германии, США

Topical issues of reforming of the public and municipal service are considered. The author investigates various models of the public and municipal service on the example of France, Germany, the USA, its merits and demerits.

Key words: experience of foreign countries, the aims of civil service reforms in different countries, the model of public service, a centralized closed model, a decentralized model, a centralized open model, a decentralized open model, advantages and features of models in France, Germany, the United States

Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие концепции реформирования и в какой мере могут быть применены на российской почве, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней «волны» реформирования государственной службы за рубежом пришлось на 90-е гг. ХХ в. Реформа государственной службы стала приоритетом для многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляли реформы, заимствуя отдельные элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Реформы государственной службы обычно обусловливались стремлением решить текущие проблемы страны и по возможности стратегические задачи - создать службу, которая могла бы быстро адаптироваться к меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков, практически во всех государствах реформы государственной службы направлены на решение следующих задач:

1) поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией;

2) достижение баланса между динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

3) усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее «отзывчивости» на потребности и интересы граждан и общества;

* Рассохин Анатолий Васильевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заместитель председателя Правления - исполнительный директор Ассоциации «Уральский окружной ресурсный центр государственной и муниципальной службы» (Екатеринбург). Е-mail: [email protected].

4) «менеджеризация» государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракты на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

5) расширение сферы проведения конкурсных экзаменов как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

6) сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)1.

Несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них - Бразилии и Южной Корее) не завершилась полным успехом. Результаты реформы службы в Великобритании большинство экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло разрушение целостной системы государственной службы, были подорваны престиж и привлекательность государственной службы2. Ряд экспертов3 справедливо замечают, что это связано с тем, что государственная служба в государстве не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете это приводит к консервации имеющихся в стране недостатков под «прикрытием» проведенных реформ.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым принять открытую англосаксонскую модель (новый государственный менеджмент4), другие являются приверженцами закрытой модели, характерной для стран континентальной Европы. Каждая из этих моделей подразделяется еще на две в зависимости от формы государственного устройства, т. е. от того, в федеративном или унитарном государстве она применяется.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель (в федеративном государстве); относительно децентрализованная открытая модель (в унитарном государстве); децентрализованная открытая модель (в федеративном государстве)5.

1. Закрытая модель государственной гражданской службы

В соответствии с закрытой моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется:

1) субординационной организацией системы государственной службы, подробной нормативной регламентацией компетенции каждого уровня государственной службы;

2) «закрытой» системой подбора кадров на государственную гражданскую службу;

1 Старовойтов А. В. Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран. М., 2003.

2 Грекова Ж. В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс (опыт Великобритании и США в контексте российских реалий): автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2001.

3 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.

4 Грекова Ж. В. Указ. соч.; Старовойтов А. В. Указ. соч.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

3) высоким правовым и социальным статусом государственных служащих, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;

4) сложной процедурой увольнения государственных гражданских служащих.

1.1. Централизованная закрытая модель

Эту модель можно рассмотреть на примере Франции. Данная модель сформировалась в период Французской революции при Наполеоне I. Были провозглашены открытость государственной службы, служение общественным интересам, созданы система конкурсного отбора служащих, специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладала тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г.1 В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основной целью реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим разрешены забастовки, увольнение их стало возможным только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам закрытой модели государственной службы модели, сложившейся во Франции, присущи:

1) высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2) конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы;

3) элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

1.2. Относительно децентрализованная закрытая модель

На основе этой модели построена государственная гражданская служба Германии. Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и широкое развитие института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

Основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы были приняты в 1957-1985 гг.2 К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 г. (в ред. от 27 февраля 1985 г.), Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в ред. от 3 декабря 1998 г.).

2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор. М., 2003.

Характерные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

2) разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;

3) многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;

4) высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;

5) полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»1.

2. Открытая модель государственной гражданской службы

Такая модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативно-правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

2.1. Относительно децентрализованная открытая модель

Такая модель действует в Великобритании. Масштабная реформа государственной службы2 началась с программного доклада Норткота - Тревельяна британскому парламенту в 1854 г. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих: администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 г. открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели, а «дже-нералистов» - служащих с общим гуманитарным образованием.

В 1979 г. премьер-министр М. Тэтчер начала административную реформу3 с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 г. была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствии с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. С одной стороны, данная реформа позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны,

1 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.

2 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно1.

2.2. Децентрализованная открытая модель

Эта модель применяется в Соединенных Штатах Америки. В 60-х гг. XIX в. в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 г. президентом Э. Джексоном «victor"s spoils system»2: должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX - начале XX в. получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государственной службы европейского образца. В 1883 г. в соответствии с Законом Пендлтона была разработана единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по «victor"s spoils system». Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г.: служащим было запрещено участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция к «политизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет принятия принципов «merit system» («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ3.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;

2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего;

3) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);

4) дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие - высшие политические назначенцы, гражданские служащие - профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60 % госслужащих.

1 Старовойтов А. В. Указ. соч.; Грекова Ж. В. Указ. соч.

2 Правовое регулирование в зарубежных странах: информ. обзор.

Старовойтов А. В. Указ. соч.

В 1992 г. в США осуществлена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе чего в 1993 г. принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. В 1993-1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17 %1.

С учетом исторических корней русской государственной службы, а также традиционной близости правовых систем России, Германии, Франции есть основания полагать, что для нашей страны оптимален вариант системы государственной службы континентального образца2 (стабильность государственной службы, высокий социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) с использованием отдельных элементов англосаксонской модели (открытость государственной службы, внедрение конкурсного механизма подбора кадров). Такой вариант позволил бы сохранить элементы преемственности и стабильности российской государственной службы.

1 Старовойтов А. В. Указ. соч.

2 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование.

В иностранных государствах

«Открытая» модель характерна для англосаксонских стран. Основные ее черты:

1) отсутствие четко организованной системы нормативного правового регулирования служебных отношений;

2) открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу;

3) зависимость оплаты труда и должностного роста от результатов работы государственного гражданского служащего;

4) упрощенная процедура увольнения.

Государственная служба Великобритании. Данная служба является разновидностью рассматриваемой относительно децентрализованной модели. Приведем ее основные характеристики.

Современный облик института государственной службы в Великобри­тании во многом определили крупные административные реформы 1970- 1980-х гг. Для их подготовки был создан Комитет по реформе гражданской службы (Комитет Фултона), представивший правительству доклад, в кото­ром предложил принципиально новую модель гражданской службы - менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства, используемые в бизнесе. В основу реорганизации гражданской службы положена американская модель адми­нистративно-государственного управления.

Проведение реформы началось в январе 1971 г. Первым этапом явилась отмена системы классов. Были образованы три основные группы чиновни­ков.

Первая группа старших политических и административных руководи­телей включает чиновников административного класса в ранге помощника заместителя, заместителя постоянного секретаря, постоянного секретаря. Входящие в данную группу ступени образуют вершину руководящего состава гражданской службы. Эти чиновники несут личную ответствен­ность непосредственно перед министром за руководство в своей области административно-государственного управления.

Вторая - административная - включает две ступени: ученик адми­нистратора и старший исполнитель. В компетенции административной группы находится большой круг вопросов - от координации деятельности государственного аппарата управления и руководства работой министерств до исполнения обычных канцелярских обязанностей.

Третья группа объединяет профессиональных научных работников и технических специалистов. В нее входят ученые, архитекторы, инженеры, занятые проблемами образования и профессиональной подготовки чинов­ников. Создана также вспомогательная группа технических работников (чертежники, делопроизводители, выполняющие простую исполнитель­скую работу).

Менеджеральная модель государственной службы предполагает вовле­ченность административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и текущей политики министерств.

В соответствии с рекомендациями Комитета Фултона организационная структура министерств перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по пла­нированию политики. Их задача - следить за тем, чтобы текущие полити­ческие решения принимались с учетом долгосрочных перспектив. Появи­лась должность старшего советника министерства по вопросам политики. Он назначается министром из числа лиц, не принадлежащих к граждан­ским служащим (так называемых аутсайдеров). Министру предоставлено также

право нанимать на временной основе такое число экспертов, какое он сочтет необходимым.

Модель, предложенная Комитетом Фултона, близка к той, которая суще­ствует во Франции и США, где министр приводит с собой политических советников, образующих его кабинет. Члены кабинета уходят в отставку вместе с министром.

Наряду с этим продолжает существовать концепция нейтральности гражданской службы. Известный английский политолог Д. Гарнер сфор­мулировал эту концепцию так: «Гражданские служащие обязаны хранить верность правительству, стоящему у власти, и добросовестно служить пра­вительствам, придерживающимся различных политических убеждений» .

Основное требование, предъявляемое к гражданским служащим, лояльность. Членство в «левых» партиях рассматривается как нарушение этого требования. Считается, что гражданские служащие «обязаны сохра­нять сдержанность в политических вопросах». Служащие низших ступе­ней должны получать специальные разрешения на участие в политической деятельности.

Набор на кадровую гражданскую службу входит в компетенцию Комис­сии по делам гражданской службы. Главное условие поступления - пись­менный экзамен общего типа, который основан на программах ведущих университетов - Оксфордского и Кембриджского. Именно эти универси­теты поставляют большую часть кандидатов на руководящие посты.

При наборе в административный класс (вторая группа чиновников) принимаются заявления от выпускников университетов (возрастной ценз - 20-28 лет), при наборе в третью группу формально образователь­ного ценза не существует, но рассчитывать на успех могут лишь те, кто получил образование, соответствующее программе экзамена.

Экзамен в административный класс включает три ступени: письменные доклады по общим предметам, тесты и интервью (в Управлении по отбору гражданских служащих и Управлении по окончательному отбору граждан­ских служащих).

Переподготовку гражданские служащие проходят в колледже, основан­ном в 1970 г., который работает под общим руководством Министерства по делам гражданской службы и строит свою работу, исходя из задачи усиления специализации в деятельности административного управления. В колледже обучаются служащие министерств, а также другие должност­ные лица, работающие в государственном секторе.

Продвижение по службе осуществляется в основных группах чинов­ников по-разному. Назначение административных и политических руко­водителей

производится Министерством по делам гражданской службы. При нем действует специальный отборочный Комитет по назначению руководящего состава гражданской службы. Комитет имеет конфиден­циальный список всего штата высших администраторов, составленный при помощи ЭВМ, куда входят данные об образовании, профессии, стаже и т.п. При Комитете есть специальная группа, которая занимается рассмо­трением вопроса о продвижении высших администраторов.

Для остальных чиновников существует практика ежегодных отчетов на уровне отдельных министерств. Каждый отчет составляет чиновник, стоящий на 1-2 ступени выше тех, в отношении которых отчет произво­дится. Отчеты сдаются в совет по продвижению министерства. Его члены назначаются министром, который принимает окончательное решение о повышении по службе выдвигаемых чиновников.

Английская система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях. Возможности перехода из одного министерства в другое и из одной группы в другую крайне ограниченны. Традиционно большее значение придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам.

Вся система найма, обучения и продвижения по службе организована таким образом, чтобы создать тип профессионального управленца, адми­нистратора широкого профиля. Известный английский политолог Д. Стил считает, что в Великобритании «специалисты» мало подходят для адми­нистративной работы . Такой вывод он делает из общего подхода к госу­дарственному управлению как процессу согласованного принятия решений между «специальными интересами», представленными в экспертных оцен­ках отдельных министерств, и «внешними интересами», выраженными в аргументации групп давления.

Преуспевающий администратор, подчеркивает Д. Стил, должен быть нейтрален к конкретной проблеме, но благодаря знаниям и опыту работы обязан находить баланс между различными интересами. Политические руководители министерств особо ценят подобных профессиональных управленцев («дженералистов» по британской терминологии). Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, поэтому им нужны консуль­танты - должностные лица, которые могут трансформировать мнения экс­пертов в предложения и проекты, понятные министру.

Другим важным аргументом в пользу «дженералистов» в государ­ственном аппарате является тезис о том, что активное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координа­ции управления. Кроме того, «специалисты» не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих управленческих задач. Д. Стил обращает также внимание на то, что «дженералисты»могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности .

Вместе с тем в последние годы становится все больше сторонников усиления роли «специалистов» в административном управлении, ори­ентирующихся на американскую модель. Они считают, что современ­ная система государственного управления настолько усложнилась, что «дженералисты» не справляются с возросшим объемом задач, и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них проблему в доступной форме.

Другой аргумент «специалистом» состоит в том, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкрет­ным направлениям и целевым задачам. В результате снижается эффектив­ность всей системы административно-государственного управления, т.е. круг замыкается.

Великобритании около 25% государственных чиновников - это специа­листы в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постоянно растет - они составляют около 60% руко­водителей подразделений государственного аппарата. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администра­торы работают рука об руку под единым руководством высших чиновни­ков. Однако в целом «дженералисты» все же преобладают (75% общего числа чиновников в стране).

Исторически в Великобритании сложились четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления - парламентская, судебная, система административных трибуналов, инсти­тут парламентского уполномоченного.

Парламентский контроль основан на доктрине «министерской ответ­ственности». Смысл ее заключается в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего ведомства, должен выйти в отставку в случае обнаружения упущений в работе министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия палаты общин. Однако в обстановке сосуществования в парламенте двух партий, подчи­ненных партийной дисциплине, трудно представить ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.

В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и госу­дарственными организациями, в Англии подобные дела подлежат юрис­дикции обычных судов. Собственно административного права как отдель­ной системы норм и принципов здесь не существует. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из док­трины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превы­шения полномочий: действие, совершенное в пределах

предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, выходящее за эти пределы - недействительным.

В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотре­ние действий министерств и ведомств при осуществлении административ­ных функций. Сфера его деятельности ограничена, и практическая польза института парламентского уполномоченного невелика.

В целом деятельность института государственной службы Велико­британии отличается достаточной эффективностью на всех уровнях, что в значительной мере определяется рациональностью современной менеджеральной модели, положенной в его основу. Отлаженный контроль над деятельностью чиновников всех уровней создает атмосферу высокой ответ­ственности в государственном аппарате. Представляется, что изучение опыта британского административно-государственного управления может оказаться полезным в ходе реформ института государственной службы в России.

Таким образом, государственную службу Великобритании характери­зуют следующие признаки:

1) в основу государственной службы положена «менеджеральная» модель, близкая к американской;

2) система продвижения по службе отличается жесткостью на всех уровнях;

3) в государственных структурах часто используется «интегральная» иерархия;

4) особая система административного права отсутствует, судебный кон­троль основан на доктрине общего права.

Государственная служба США. Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясня­ется своеобразием социально-политической истории США, и прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведе­ния в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции.

Вплоть до середины XIX в. в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федераль­ных учреждений. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами, устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).

Развитию государственной службы США на основе политического обы­чая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что Конституция США «умолчала» вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.

Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятель­ность первых президентов США, прежде всего Дж. Вашингтона, который имел возможность строить свою администрацию с самого начала без юри­дической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, сохраняв­шийся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики, наиболее важные элементы которого имеют силу и в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.

Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил пре­жде всего из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы напора чиновников на государственные должности, а также место бюрократ ни н жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности.

При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и касто­выми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди бли­жайшего окружения президента.

При отборе руководящего состава федеральных учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую государственную долж­ность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплек­тование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие госу­дарственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние, в свою очередь, заранее рассчитывали на то, что, под­держав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных долж­ностей стала носить в американской практике наименование victor’sspoilssystem(«система патронажа»). Она получила повсеместное распростране­ние. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица.

В конце XIX - начале XX вв. большую популярность получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели государ­ственной

службы европейского образца. В 1883 г. в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалифи­кационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor’sspoilssystem. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 г., который запретил им участвовать в изби­рательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служеб­ное положение в интересах какой-либо политической партии 1 .

В 1960-1970-х гг. в США вновь доминирующей стала тенденция «поли­тизации» государственной службы.

В 1978-1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов meritsystem(«системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности государ­ственных служащих. Была упорядочена также система органов управле­ния государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формиро­вания высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 г. она охватывала 7560 человек). В 1978 г. был принят Закон о гражданской службе, закрепивший резуль­таты проведенных реформ.

«Система заслуг». Эта «система» характеризуется следующими крите­риями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев обще­ства; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, знаний и профессиональной под­готовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспе­чивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, незави­симо от их политической принадлежности, вероисповедания, националь­ного происхождения, пола, семейного положения, возраста или физиче­ских недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплаты труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессио­нального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая уста­новленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, слу­жащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию, или воздействия на резуль­таты выборов, или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует:

О нарушениях какого-либо закона, правила или постановления;

О неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США)

Законодательство достаточно четко формулирует понятие «запрещен­ная кадровая практика». Ответственные лица не имеют права".

1) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности по признаку:

Расы, цвета кожи, вероисповедания или национального происхождения;

Физических недостатков;

Семейного положения или политической принадлежности;

2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заяв­ление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают".

Оценку трудовой деятельности лица, его подготовки, способностей или общей квалификации;

Оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;

3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предо­ставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать дей­ствия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;

4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;

5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой-либо должности с целью улуч­шить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

6) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не пред­усмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;

7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на долж­ность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должност­ного лица, если должность замещается к том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;

8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отно­шении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за;

Публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о растрате фондов, злоупотреблении властью либо о нали­чии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запре­щено законом, если такая информация не должна в соответствии с испол­нительным приказом президента оставаться в тайне в интересах нацио­нальной обороны или ведения международных дел;

Сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты «системы заслуг» или генеральному инспектору, регулирующему деятель­ность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, как обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постанов­ления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосо­стояния или угрозы для безопасности общества;

9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении слу­жащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализа­цию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;

10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее не запрещается соот­ветствующему органу принимать во внимание достоверность и обоснован­ность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совер­шении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;

11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой- либо закон, правило или постановление, реализующие принципы «системы заслуг» либо непосредственно их касающиеся (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).

Специализированные органы по управлению государственной служ­бой. К ним относят:

Управление по делам государственной службы;

Совет по вопросам «системы заслуг»;

Специальная комиссия.

Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия Сената на четырехлет­ний срок.

В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями:

1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организа­ции деятельности управления;

2) назначение на должности в аппарате управления;

3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структур­ными подразделениями управления, руководство организацией деятель­ности управления;

4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распо­ряжение средствами управления;

5) осуществление, реализация и исполнение:

Правил и требований гражданской службы, установленных президен­том и управлением, а также законов о гражданской службе;

Других обязанностей управления, включая вопросы отставок по воз­расту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам «системы заслуг» и Специального совета;

6) Контроль за исполнением законодательства;

7) Содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом по совету и с согласия сената на семилетний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечить определенные гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.

Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам «системы заслуг» в организации государственной службы и запрещенной кадровой

практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.

Специальная комиссия Совета по вопросам защиты «системы заслуг»формируется президентом по совету и с согласия Сената на пятилетний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.

Структура государственной службы США. Согласно теории и практики государственного управления США, в категорию государственных служа­щих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим {governmentemployee) или служащим общественного сектора {public, employee)в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. Смешивая в понятии «государствен­ный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работни­ков по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое.

Государственный сектор США имеет структурные особенности, обу­словленные федеративным устройством страны. Поэтому все государ­ственные работники подразделяются:

На федеральных, т.е. тех, кто занят в учреждениях федерального пра­вительства;

Работников штатов, занятых в органах правительств штатов;

Местных, работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - «конкурсную» и «патронажную».

Ко второй - те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники прези­дента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу «патронажных» отно­сятся те доверенные лица, которые

обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари мини­стров и т.д.).

Особый статус имеют государственные служащие так называемых «исключенных» (не подпадающих под общее регулирование) государ­ственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро рассле­дований, Центральное разведывательное управление (ЦРУ), иные органы «разведывательного сообщества», Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.

Законодательство делит государственных служащих на несколько кате­горий:

Карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;

Государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

Государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвы­чайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);

Государственные служащие на резервируемых должностях (пере­чень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам госу­дарственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);

Некарьерные государственные служащие (занимающие главным образом «патронажные» должности) .

Должности государственных служащих. Они подразделяются на 18 категорий. Первые восемь категорий отведены техническим исполните­лям; с 9-й по 15-ю - среднему руководящему составу и вспомогательно­техническому персоналу высшей квалификации; с 16-й по 18-ю - высшему руководящему составу (в ряде министерств и ведомств, например в Госу­дарственном департаменте, установлены собственные табели о рангах).

Поскольку деятельность государственной службы определяется в основ­ном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала будем рассматривать, главным образом, законода­тельство о высшем руководящем составе государственной службы.

Согласно параграфу 3132 титула 5 Свода законов США, к высшему руководящему составу относятся служащие:

Руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;

Ответственные за реализацию определенных программ или проектов;

Контролирующие, оценивающие или координирующие осуществле­ние задач, стоящих перед органами исполнительной власти;

Руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;

Иным образом выполняющие важные задачи принятия политических решений и осуществления функций управления .

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограни­чения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководя­щего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государствен­ной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руково­дящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государ­ственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управ­ления государственной службы публикуются в «Федерал реджистер».

Установлены ограничения и в отношении других категорий государ­ственных служащих. В частности, общее число некарьерных государ­ственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрез­вычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.

Обязанности государственных служащих. В общих чертах они закре­плены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утверж­денном резолюцией Конгресса США в 1958 г.

Каждое лицо, состоящее на государственной службе, должно:

1) ставить преданность высшим моральным принципам и государ­ству выше преданности отдельным лицам, партии или государственным органам;

2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необхо­димые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;

4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономич­ные способы решения поставленных задач;

5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;

6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанно­стей, поскольку государственный служащий не может выступать как част­ное лицо, когда дело касается государственной должности;

7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с пра­вительством, если это противоречит добросовестн

Рассмотрим влияние политических систем, политических режимов и политических изменений на институционализацию и институциональную трансформацию государственной службы в разных национальных системах.

Данная исследовательская задача решается на примере трех групп стран: западных демократических государств с развитой карьерной бюрократией (континентальные страны Западной Европы), демократических государств с трудовой моделью госслужбы (англосаксонские страны) и советских (Китай) и постсоветских стран (Беларусь и Казахстан).

Первая модель интересна тем, что модель госслужбы имперской России строилась по образцу Франции и Германии, а в дальнейшем, в ходе институционализации государственной службы в постсоветской России именно эта модель взята за образец при создании законодательства. Однако вскоре под влиянием демократических процессов и постиндустриального развития этих стран произошли реформы, приведшие на сегодняшний день к практически полной трансформации традиционной карьерной бюрократии в указанных странах. В России эти процессы пока недостаточно осмыслены.

Вторая модель привлекает внимание последовательными усилиями правительств англосаксонских стран по внедрению государственного менеджмента в ходе реформ госслужбы. В данном направлении происходили в 2000-е гг. реформы и в России. В настоящее время государственный менеджмент как идеология государственного строительства подвергается существенной критике, поэтому важно понять стратегию мировых лидеров по трансформации данной идеологии в условиях современных тенденций.

Наконец, модель постсоветских стран включена в исследование по причине их экономической, исторической и территориальной близости к России. Все республики бывшего СССР попытались выстроить свои системы госслужбы, отталкиваясь от единой для них всех советской системы. Важно проследить траектории этих изменений на Евразийском пространстве.

Теоретическая концепция рациональной бюрократии наиболее последовательно реализована в континентальных странах Европы, где к середине XX в. выстроена закрытая (карьерная) модель государственной службы. При ней госслужащие получали специальное образование, были выделены в особую профессиональную группу. Их связывали с государством отношения службы и верности, они приносили присягу. Карьера госслужащего занимала всю жизнь; добросовестная служба гарантировала элитный статус, а прерывание карьеры не оставляло шансов начать ее заново, что обеспечивало высокую лояльность чиновников.

В рамках этой модели существовал ряд вариаций, зависящих от политической традиции. «Наполеоновские» страны (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Греция, Португалия) отличались сильной центральной властью, влиятельностью бюрократии, ее стабильностью, большим госсектором. «Германские» страны (Германия, Австрия, Швейцария) характеризуются распределением функций между центром и регионами, развитыми этическими регуляторами госслужбы. Скандинавские страны (Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия, Исландия) характеризуются сочетанием менеджериальных и карьерных основ госслужбы, значительными полномочиями местных органов.

Во Франции правовую базу государственной службы составляют положения «Общего статута публичной службы». Государственная служба здесь долгое время была одной из самых многочисленных и стабильных в Европе. Статусом чиновника во Франции обладают служащие центральной администрации; администраций регионов; департаментов, коммун и их учреждений, которые имеют ранг и включены в штат. Выделяются политические назначенцы (категория А), специалисты (категория В), обеспечивающие специалисты (категория С) и работники бюджетной сферы (категория D). Специалисты составляют 56% численности госслужащих. Подготовкой кадров для государственной службы занимается Национальная школа администрации (ЭНА), основанная Ш. де Голлем. Это элитное учебное заведение, большинство выпускников которого становятся политиками, чиновниками, дипломатами, менеджерами крупнейших фирм.

Основная дискуссия сегодня ведется вокруг правового положения так называемых корпусов. Корпус представляет собой корпорацию госслужащих одной профессиональной группы. Границы между корпусами постепенно сближаются, но влиятельные профсоюзы чиновников препятствуют этому.

В 1990-е гг. происходила передача государственных полномочий на местный уровень и саморегулируемым организациям. Государственные предприятия переведены на рыночные инструменты хозяйствования; они стали создавать дочерние организации, персонал которых считается не госслужащими, а работниками коммерческого сектора.

Правительство Н. Саркози провело радикальные реформы: в 2007- 2011 гг. сокращены более 150000 должностей государственной гражданской службы, в 2011-2013 гг. еще 97 000. В 2013 г. госслужба насчитывала 5 млн человек, в том числе 2,2 млн государственных гражданских служащих, 1,6 млн муниципальных служащих и 0,97 млн человек медицинского персонала.

Была усилена подотчетность карьерной госслужбы политикам. Поставлена задача изменить правовой статус большинства госслужащих с публично-правового на контрактный. Изменения не коснулись верхнего уровня бюрократии. Реформы вызвали активное сопротивление большинства госслужащих. В 2010 г. 71% гражданских служащих заявили, что реформа ухудшила условия их труда 1 . Менеджеризация госслужбы преследует политические цели, но она расходится с традиционными ценностями госслужащих. Внедрение менеджерских компетенций в Министерстве по делам инфраструктуры Франции привело к тому, что в корпусе инженеров произошел резкий отток кадров в частный сектор. К настоящему времени не состоялось запланированное упразднение корпусов. Кадровый лифт застопорился: ранее талантливые выпускники административных школ поступали на технические должности и делали карьеру, в том числе выходили в политики. Теперь это невозможно: специалисты остаются специалистами, а на руководящие должности госслужбы приходят люди из бизнес-среды.

Несколько другая модель государственной службы сложилась в Германии. В государственном секторе работают чиновники, нанимателем которых является государство, и бюджетники, которые работают в государственных организациях. Одной из гарантий для чиновников (кроме политических назначенцев) является пожизненная занятость, а также высокое денежное содержание и пенсия. Имеются административные суды, которые разбирают только дела государственных служащих .

После Второй мировой войны оккупационные власти упразднили чиновничество, так как оно было тесно связанно с фашистским правительством. Однако уже в 1950 г. институт был восстановлен в ФРГ. В последние десятилетия количество чиновников постепенно сокращалось. Это было связано с приватизацией предприятий и реорганизаций госучреждений в полугосударственные агентства. В оставшихся государственных учреждениях и предприятиях назначались профессиональные менеджеры. Однако чиновники, которые остались в ведомствах, сохранили свой статус. Ныне действует около 4,5 млн служащих, в том числе более 500 тыс. на федеральном уровне, 2,5 млн на уровне земель и 1,5 млн на муниципальном уровне. Чиновники составляют 1,5 млн человек, в том числе 180 тыс. на федеральном уровне, 1,3 млн на земельном и 34 тыс. на муниципальном уровне. Конституционная реформа 2006 г. коснулась государственного сектора. Позиции профсоюзов госслужащих были ослаблены, пересмотрено федеральное и земельные законодательства. Госслужба земель получила единые стандарты пенсионного обеспечения и должностного положения служащих. Это же произошло и с чиновниками муниципального уровня.

Реформы последних лет коснулись как чиновников, так и бюджетников. Они были направлены на повышение прозрачности и стандартизации кадровых процессов. Однако до конца стандартизировать эту сферу не удалось, потому что специфичным для Германии является особое правовое регулирование статуса разных групп работников государственного аппарата (так называемая ведомственная кадровая политика).

Если говорить о малых странах Европы, то реформы в них не однотипны. Законодательство Бельгии о государственной службе является одним из самых консервативных 1 , в Швейцарии отменен лишь сам термин «чиновник» при практически полном сохранении самого явления, а в Швеции государственные служащие, кроме судей, в правовом отношении полностью приравнены к работникам коммерческой сферы .

Англосаксонская модель госслужбы присуща «Вестминстерской» политической системе. В Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, Австралии, Индии госслужба является публичной или гражданской (public service, civil service), но не государственной (state). Госслужащими считаются все работники бюджетной сферы. Государственное управление отличают стремление к экономической эффективности; развитое местное самоуправление и значительное политическое влияние на деятельность администрации. Госслужба связана с партийным принципом (политический патронат ).

Открытая (трудовая) модель государственной службы, характерная для англосаксонских стран, в общем виде характеризуется: незначительными особенностями правового регулирования служебных отношений по отношению к трудовым отношениям; набором кадров на госслужбу путем открытого конкурса и на определенный срок (не пожизненно), упрощенной процедурой увольнения; оплатой труда в зависимости от результатов работы.

В Великобритании гражданская служба понимается как работа в центральном правительстве; в государственных органах и корпорациях; в органах местного самоуправления; в системе социального обеспечения, здравоохранения, образования. По уровню принимаемых решений служащие делятся на старших администраторов (высшие административные посты, составляющие не более 1% от общей численности служащих); средних и младших администраторов. В эту группу входит свыше 400 тыс. работников.

Реформа государственного управления в духе менеджеризма (NPM) началась в период правительства М. Тэтчер с программ «Действенность и эффективность» (1982), «Следующие шаги» (1988) г, «Гражданская хартия» (1993). На первом этапе (1979-1982) был сделан акцент на экономии расходов, сокращении числа служащих. Второй этап (1983-1986) связан с приватизацией; развитием финансового менеджмента; внедрением оплаты по результатам. На третьем этапе (1987-1993) продолжалось создание негосударственных агентств ради повышения качества публичных услуг.

Функции планирования были возложены на министерства, а остальные функции переданы коммерческим структурам. В 1990-е гг. появилось понятие QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations) для обозначения негосударственных агентств, занятых исполнением функций, выведенных из ведения министерств. Они формируют иллюзию рыночной конкуренции в тех сферах, в которых реальная конкуренция отсутствует.

С принятием Акта о правительстве и о конституционной реформе в 2010 г. сформулированы принципы государственной службы: непартийность, профессионализм, конкурсные назначения и продвижение на основе заслуг . Акт ввел институт специальных советников и Комиссию по государственной службе, уполномоченную в сфере государственной кадровой политики и кадрового отбора. Сегодня наряду с министерствами и агентствами действуют общественные органы (Non-Departmental Public Bodies), в которых работают негосударственные служащие. Независимые агентства постепенно трансформировались в центральные государственные органы . Произошло сокращение расходов на госслужбу, хотя ее численность, включая персонал QUANGOS, увеличилась по сравнению с дореформенным уровнем . Однако количество людей, которые доверяют госслужащим в Великобритании, увеличилось в ходе реформ с 25% в 1983 г. до 53% в 2013 г .

В Австралии и Новой Зеландии реформы госслужбы проводились по британскому образцу, но еще более радикально. Функции управления госслужбой переданы Минфину. Внедрена система учета доходов и издержек, большинство функций приватизированы. Усиливается гибкость госслужбы и ее открытость. Происходит переход от пожизненного найма чиновников на краткосрочные эффективные контракты. Руководители отчитываются по показателям эффективности, закрепленным в контрактах, о реализации пунктов программы политического руководства. Это приводит к усилению зависимости госслужащих от политиков.

В Соединенных Штатах первоначально госслужба была открыта лишь для представителей высших классов. В 1883 г. законом Пендл- тнона введена система заслуг, расширившая доступ граждан к гос- службе на основе конкурсов. При «Новом курсе» Ф. Д. Рузвельта в 1939 г. госслужащим гарантирована равная оплата за равный труд и дополнительная оплата за стаж и выполнение показателей результативности служебной деятельности. Все госслужащие подразделяются на правительственных (руководители, сменяемые президентом), гражданских (профессиональные чиновники) и служащих общественного сектора (все лица, чей труд оплачивается из средств бюджета федерации или штата). Должности гражданских служащих классифицируются на высших руководителей (Senior Executives), младших руководителей (administrative), специалистов (professionals), обеспечивающих специалистов (technical), делопроизводителей (clerical).

В 1978 г. Дж. Картер подписал Закон о реформе государственной службы. Появилась Служба высших руководителей. В 1980-1990-е гг. республиканским правительством Р. Рейгана, а затем правительством демократов Б. Клинтона проводилось реформирование госслужбы в рамках концепции государственного менеджмента. По инициативе вице-президента А. Гора опубликован план (1993 г.) создания правительства, которое «будет стоить меньше, а работать лучше» (reinvention). Происходило делегирование ряда федеральных полномочий на региональный уровень.

В 2000-е гг. стала проводиться политика, позволяющая приспособить количество должностей к изменяющимся потребностям управления. Переход на срочные контракты не привел к реальной оплате по результатам труда. Большинство федеральных государственных служащих продолжают получать оплату в соответствии с тарифной сеткой. Население страны отрицательно оценивает итоги реформ, считая, что правительство «неэффективно, раздроблено и бюрократизировано» .

Численность госслужащих в США в 2010 г. насчитывала 1,6 млн человек, из которых около 6 тыс. высших руководителей. Основную долю составляют работники независимых агентств, переведенные в ходе менеджеристских реформ на срочные контракты. Кроме того, по подсчетам экспертов, еще от 5 до 10,5 млн служащих, формально занятых в негосударственном секторе, выполняют государственные задания через механизмы аутсорсинга и различные гранты. Это так называемая «скрытая рабочая сила».

Интересно рассмотреть, как оцениваются итоги реформ бюрократии последних десятилетий в экспертной среде.

В Великобритании, являвшейся пионером во внедрении принципов государственного менеджмента, совершенствование госслужбы было приоритетом всех правительств, действовавших в 1980-1990-х гг. Сочетание политической приоритетности, непрерывности и последовательной реализации позволяет оценить эффективность реализации программы реформ 1 . Эксперты указывают, что правительство Великобритании добилось успехов в повышении качества оказания публичных услуг, в том числе за счет их оценки потребителями. Однако попытки внедрения в данной сфере рыночной конкуренции не достигли успеха. В ходе децентрализации управления передача функций на нижний уровень достигала успеха при одновременной передаче источников финансирования, однако планирование и целеполагание эффективнее осуществлять централизовано. Также отмечено, что имплементация концепции NPM на практике носила скорее характер «политического давления и компромиссов, чем системного планирования» .

В США реформы 1990-х гг. строились на рыночных основаниях (клиентский подход, конкуренция, партнерство государства и бизнеса). При этом политическое руководство придавало большое значение оценке эффективности проводимых реформ. Еще в 1947 г. при Государственном департаменте было создано Бюро эффективности под руководством Д. Кеннана, а в 1961 г. внедрена система планирования, программирования и оценки бюджетной обеспеченности государственных программ (PPBS), позднее преобразованная в методику оценки государственных программ (PART) . С 2005 г. данные о результатах реализации программ и оказания услуг регулярно публикуются. Вместе с тем данные инструменты не приводят автоматически к повышению качества бюрократии, которое остается достаточно низким. Это свидетельствует о том, что реформа бюрократии - это не набор технологий, а процесс, связанный с широкими изменениями в обществе, которых непосредственно связан с политической системой . В современных условиях речь идет не о повышении эффективности существующих институтов власти, которые достигли своего предела, а о смене парадигмы государственного управления в целом.

В рамках настоящего исследования нами была разработана методика сопоставительного анализа реформ государственной бюрократии в различных странах. Мы исходили из того, что предметом госслужбы является реализация государственной политики в отраслях (сферах регулирования). Поэтому и сопоставление должно осуществляться в разрезе отраслей, перечень которых аналогичен во всех развитых странах. Политические изменения определяют содержание отраслевой политики и, соответственно, требования к структуре и численности бюрократии.

Методология предполагает анализ двух групп статистических данных. Первая группа содержит показатели социально-экономического развития (СЭР) анализируемых стран. Решено использовать в качестве источника материалы Всемирного банка, которые собираются для всех стран по единой методологии и ежегодно обновляются в открытом доступе . Данные Всемирного банка структурированы по отраслям экономики. Количество показателей для каждой отрасли достаточно велико (от 13 в сфере науки до 260 в экономическом планировании). Всего рассмотрено 2029 показателей.

Индекс СЭР рассчитывался для каждой отрасли по формуле (5.1):

где 1 а - отраслевой индекс СЭР для отрасли а; Х г, - значение показателя i в отчетный год; Х ь , - значение показателя i в базовый год; N - число учитываемых показателей.

Показатели второй группы характеризуют развитие госслужбы. Рассматривались работники, являющиеся госслужащими в каждой стране, то есть постоянный аппарат центральных органов исполнительной власти. Здесь использовались такие показатели, как численность госслужащих; их средний возраст и стаж; доля лиц с высшим образованием; количество функций государственных органов; уровень оплаты труда госслужащих.

Государственные органы распределены по отраслям регулирования. Основанием для отраслевой группировки органов послужила классификация показателей СЭР. Рассчитаны значения индекса развития госслужбы (5.2):

где I pa - индекс развития госслужбы в отрасли а; I - число показателей; Х 0 f , - значения показателя i для государственного органа о за год t; Т - общее число лет; N - число ведомств, осуществляющих управление в отрасли а.

Значения индексов рассчитаны для Великобритании, США и России.

Для Великобритании в период с 2010 по 2015 г. значение индекса развития госслужбы в среднем по всем отраслям составило 98,6%, среднее значение индекса СЭР составило 102,3%.

На рис. 5.1 представлено распределение значений обоих индексов. Можно заключить, что степень влияния центрального правительства на развитие отраслей в Великобритании не велика. Это подтверждается отсутствием значимых корреляций между индексами развития госслужбы и СЭР; налицо разнонаправленная динамика развития аппарата госслужбы и управляемых отраслей.

Рис. 5.1.

Снизились показатели развития в трех отраслях (промышленность, безопасность, здравоохранение), где индексы развития госслужбы выше средних, что указывает на неэффективное регулирование. Решение здесь может состоять в разгосударствлении промышленности и повышении эффективности управленческих расходов в здравоохранении и сфере безопасности. В остальных отраслях, кроме экономического планирования, органы местной власти и негосударственные организации (НГО), по-видимому, успешно справляются с управлением отраслями.

Это указывает на то, что реформы, начатые еще в эпоху М. Тэтчер, в настоящее время приносят свои плоды. Правительство консерваторов во главе с Т. Мэй, вероятно, будет придерживаться курса своих предшественников в реформе бюрократии.

В США средний индекс госслужбы за тот же период вырос на 22,4%, в то время как индекс СЭР лишь на 4%. Индексы развития госслужбы в отраслях имели разброс на роста на 80% до падения на 40%.

К неэффективным отраслям относится только промышленность (рис. 5.2). Пограничная эффективность у отраслей безопасности, здравоохранения, сельского хозяйства, строительства, торговли и социальной политики, где индексы СЭР не улучшились за пять последних лет. Налицо стагнация в большинстве отраслей американской эконо-

мики. С другой стороны, индекс развития госслужбы во всех отраслях, кроме четырех, выше среднего. У отраслевых органов управления существует значительный потенциал, однако индексы развития госаппарата в большинстве отраслей существенно расходятся с индексами СЭР, т.е. аппарат госслужбы не адекватен процессам в обществе. Все это указывает на необходимость трансформации государственной службы США, чтобы избежать деградации отраслей.

Рис. 5.2.

Это может происходить как в рамках традиционной административной парадигмы, так и в модернизационной парадигме, ориентированной на вовлечение общественности в принятие и реализацию государственных решений. Многие эксперты отмечают, что в Вашингтоне при последних администрациях сконцентрировалось много полномочий, с которыми он не в состоянии эффективно справляться. Выходом может стать новая волна приватизации, децентрализация и дерегулирование, по аналогии с реформами Р. Рейгана в 1980-е гг. Личность нового президента Д. Трампа позволяет предположить реализацию скорее второго сценария, хотя он, очевидно, и вызовет сильное сопротивление вашингтонской бюрократии.

В свою очередь, для России по той же методологии средний индекс СЭР составил 104,5%, т.е. наши отрасли развивались в темпе, сходном с американскими. Индекс развития госслужбы составил 96,2% (рис. 5.3). Выявлена статистически значимая (р = 0,0280) корреляция (53%) между значениями обоих индексов по всем отраслям, а по укрупненным отраслевым группам она достигает 90%, что говорит о существовании сильной положительной связи между развитием отраслей и соответствующих систем государственной службы в РФ. Количество отраслей, чьи показатели ухудшились по сравнению с базовым годом меньше тех, показатели по которым улучшились. Это вселяет оптимизм. При этом в трех «кризисных» отраслях наблюдается низкое развитие госслужбы. Видимо, рыночное саморегулирование в данных отраслях развито недостаточно, и для улучшения положения требуется укрепление отраслевого аппарата ФОИВ. Обращает внимание, что количество отраслей с высоким и низким значениями индексов развития госслужбы примерно равное, т.е. имеются диспропорции внутри госслужбы, что неблагоприятно.

Рис. 5.3.

Принципиально иная модель госслужбы существует в Китае.

Выделяются государственные кадры и государственные служащие. Государственные кадры являются должностными лицами, занимающиеся работой по общественному управлению. В данную группу входит около 30 млн работников. Категория «государственные кадры» включает руководителей и сотрудников государственных органов власти, партийных работников, офицеров, руководителей общественны организаций; специалистов; руководителей предприятий и учреждений.

Государственными служащими (численность 4,5 млн человек) считаются работники на штатных административных должностях в органах управления (Государственный совет, народные правительства, их рабочие органы). Милиционеры, судьи и прокуроры тоже являются госслужащими .

Законодательство устанавливает гарантии государственных служащих на социальное страхование, оплату, стабильную занятость, обучение. Центром подготовки госслужащих является созданная в 1993 г. Государственная административная академия. В последние годы повышается открытость процедуры приема на государственную службу 1 .

В марте 2006 г. Председатель КНР Ху Цзиньтао сформулировал правила нравственного поведения для представителей партийной и государственной власти. В ноябре 2013 г. на 3-м Пленуме ЦК КПК 18-го созыва было принято Постановление, предусматривающее ориентацию правительства на оказание услуг. Происходит перераспределение функций между партийными и государственными органами. Реформа предполагает, в частности, развитие классификации должностей, разделение партийной и государственной службы, усиление внимания к профессиональному развитию служащих на административно-исполнительных должностях. Сокращается количество государственных органов, многие функции переданы саморегулируемым и коммерческим организациям. При этом сокращения влияния партии не происходит: она сохраняет контроль над определением стратегии развития.

Это интересный пример последовательности в достижении приоритетов. Другие страны бывшего социалистического лагеря идут по иному пути. Корни госслужбы всех постсоветских стран восходят к общей модели. Со времени распада системы социализма каждое государство строит свою модель. Ряд стран пошли по пути заимствований, другие придерживались консервативного подхода к проведению реформ.

Попытки интеграции в наднациональную модель наиболее системно предпринимаются в странах Балтии и в Грузии, которые последовательно заимствуют англосаксонскую модель государственного управления в духе менеджеризма. Главной целью этих процессов является сокращение расходов на содержание государственного аппарата при одновременном повышении эффективности этих расходов. Идеология данных реформ строится на принципах «дешевого» и немногочисленного государственного аппарата, строго подотчетного общественности. В то же время в странах, имевших большую долю государственного сектора, что характерно для всех постсоветских стран, переход к данной модели происходит чрезвычайно болезненно, так как связан с высвобождением многих работников, закрытием и перепрофилированием предприятий и учреждений, увеличением безработицы и падением уровня жизни. Страны «новой Европы» продолжают радикальные реформы 1 , однако, как отмечают эксперты, национальная специфика накладывает свои ограничения, и реформы зачастую сводятся к поверхностным заимствованиям .

Другим примером интеграции в наднациональные модели является опыт государственного управления стран Средней Азии. Они двигаются в сторону традиционной модели, построенной на принципах жесткого централизма, патернализма, религиозных ценностей ислама 1 . Вопрос об экономической эффективности управления здесь, как правило, не ставится вследствие слабости традиций гражданского общества. Чиновничество сравнительно многочисленно, а его руководящее звено объединено тесными, в том числе семейными, связями с политическим руководством и бизнес-элитами.

Евразийская интеграция пока затрагивает вопросы организации госслужбы лишь отчасти. Если в сфере таможенных тарифов и национальных стандартов Россия, Белоруссия и Казахстан пришли к единству, то модели реформирования бюрократии к каждой стране свои.

Законодательство Казахстана о госслужбе оформилось в 1999 г. Государственная служба была определена как деятельность, связанная с реализацией должностных полномочий, не всегда носящих властный характер. Госслужба реализуется на общегосударственном уровне, так как Казахстан - унитарное государство. Органы управления регионов и населенных пунктов также входят в систему государственных органов, и там предусмотрена государственная служба. Должности госслужбы бывают политическими и административными, что характерно для большинства стран. В свою очередь, административные должности подразделяются на руководящие и не руководящие . Наряду с государственной службой, выделяется специальная, военная и гражданская служба. Госслужащими являются работники администрации, специальными служащими - депутаты и судьи, а гражданскими служащими - врачи и учителя в госучреждениях.

В свою очередь, в Беларуси действующий закон о госслужбе принят в 2003 г., однако единая система отсутствует, и каждый вид службы (военная, таможенная, дипломатическая, в судебных, законодательных, местных, исполнительных, контрольных органах) регулируется особыми нормами .

Страна унаследовала советское понятие руководящих кадров, к которым относятся все руководители в государственном секторе. В свою очередь, должности госслужбы бывают обслуживающими, функциональными, административными и руководящими. В отличие от России и Казахстана, правовой статус всех госслужащих в Беларуси, кроме военнослужащих, минимально отличается от работников бюджетной сферы.

Чтобы выявить более глубокие сходства и различия, выработана особая методология сравнительного анализа. Как и ранее для Великобритании и США, на основании данных официальной статистики собраны показатели, характеризующие социально-экономическое развитие и развитие госслужбы в каждой стране. Если для стран Запада интерес представляли результаты реформ, поэтому расчет индексов СЭР и развития госслужбы происходил на конец анализируемого периода, то для постсоветских стран важен весь процесс становления национальной системы госслужбы и на фоне динамики СЭР. Поэтому собраны данные за относительно длительный период с 2000 по 2015 г. За более ранние годы отсутствуют необходимые данные.

В данном случае анализировались не отраслевые системы, а гос- служба страны в целом на фоне общего хода СЭР. Большой объем анализируемых показателей агрегирован в небольшое число итоговых индексов с применением метода главных компонент, который является научно признанным подходом к выделению латентных факторов, определяющих поведение системы. Использован пакет статистической обработки данных Stata. Получены индексы СЭР и развития госслужбы для каждой страны.

Данные о развитии госслужбы анализировались по кругу должностей госслужбы в понимании национальных законодательств. Для сопоставления с Казахстаном и Белоруссией, где понятие госслужбы более широкое, чем в нашей стране, в России анализировались данные о федеральной гражданской службе, государственной службе субъектов РФ и муниципальной службе.

В период с 2000 по 2015 г. численность госслужащих в Казахстане увеличилась с 70,6 до 94,3 тыс. человек, т.е. на 34%, а средний возраст госслужащих повысился с 38 до 39 лет. Доля молодежи до 30 лет на конец периода составляла 25%, а средний стаж госслужащих увеличился с 9 до 11 лет; лиц с высшим образованием на госслужбе стало 90% (было 50%).

Рис. 5.4.

Рис. 5.5.

• --индексы социально-экономического развития;
• ----индексы развития государственной службы

Рис. 5.6.

• --индексы социально-экономического развития;
• ----индексы развития государственной службы

Таким образом, общая тенденция благоприятная. Это же можно сказать и о развитии казахстанской экономики. Среднедушевой ВВП увеличился в тот же период в 3,1 раза; по индексу человеческого развития (ИЧР) Казахстан в 2015 г. занимал 70-е место в мире, т.е. индекс вырост за 15 лет на 12%.

Численность госслужащих в Беларуси снизилась с 50 до 49 тыс. человек Доля молодежи составила 16% на конец периода, средний стаж вырос с 10 до 15 лет, а стаж свыше 20 лет имели 40% госслужащих, что указывает на застойные явления. Доля госслужащих с высшим образованием увеличилась с 60 до 93%. В сфере СЭР произошел рост среднедушевого ВВП в 3,1 раза, а по ИЧР страна занимала 53-е место в мире (рост - 17% за 15 лет).

Аналогичные данные проанализированы и для России. Объясненная дисперсия при расчете индексов по каждой стране находится на приемлемом уровне от 50 до 95%. Предложенная модель соответствует данным, а ряде случаев между переменными имеется почти функциональная зависимость.

На рис. 5.4-5.6 видно, что общая динамика индексов в трех странах в основном совпадает. Самая высокая корреляция между индексами в среднем на всем периоде наблюдается для России (80%), для Казахстана она равна 70%, для Республики Беларусь 50%. Все показатели являются по отношению друг к другу случайными величинами, но между ними есть статистические связи.

Более эффективной считается та национальная модель госслужбы, где существование тесной корреляции индексов сочетается с их поступательным ростом. Данные условия выполняются для Казахстана, так как в Республике Беларусь происходит снижение индексов, а в России слабая корреляция между ними.

На опыте Казахстана выявлены «точки роста», приемлемые для России 1:

• 1) применение программно-целевых методов под контролем Минфина;
• 2) централизованная система управления кадрами Агентством по делам госслужбы и Комиссией по кадровой политике, подчиненными президенту;
• 3) внимание к вопросам этического регулирования (Кодекс чести госслужащих, дисциплинарные советы);
• 4) реализация кадровой политики в масштабах всего государственного сектора, а не только органов власти.

Отдельным вопросом исследования является опыт политического управления государственной службой. Выявлено, что в большинстве стран, вне зависимости от их политической и экономической ориентации, существует один или несколько специально уполномоченных органов по управлению государственной службой (табл. 5.1).

Таблица 5 .7

Органы управления государственной службы ряда зарубежных стран

1 Kurmankulov A., Makhmutov В., Mamanova К., Kuanyshbayeva Z., Mussabekov М., Serickbayev A. Political Management in the Republic of Kazakhstan and Russian Federation: Comparative Analysis // Middle-East Journal of Scientific Research. 2013. № 13. P. 48-56.

Окончание табл. 5.1

Группа	Страна	Орган (ы) управления госслужбой
		Служба управления персоналом Службы высших руководителей Совет по охране системы заслуг
Развитые		Управление государственных трудовых ресурсов Совет по делам персонала
		Министерство государственной службы и безопасности
	Сингапур	Комиссия гражданской службы Управление госслужбы Аппарата премьер-министра (формирует государственную кадровую политику)
		Министерство гражданской службы Агентство по делам государственного персонала
индустри-	Индонезия	Национальное агентство гражданской службы Министерство административных реформ
	Малайзия	Министерство государственной службы Комиссии по видам госслужбы
	Филиппины	Комиссия по делам гражданской службы
		Комиссия гражданской службы
Социалистические	Камбоджа	Секретариат по исполнению государственных полномочий
		Управление по делам госслужбы в Министерстве персонала и социального обеспечения
		Министерство внутренних дел
	Казахстан	Агентство по делам государственной службы