Формы ответственности государственных служащих за нарушения законности. Кто называется госслужащим

Находиться на государственной службе не только престижно и почетно, как думают многие. Это еще и весьма трудная, а главное - очень ответственная работа. И манящая многими видами искушений, выдержать которые может не каждый. Существует такое понятие, как "ответственность госслужащих". Что это такое, какой она бывает и к чему приводит?

Кто называется госслужащим

Прежде чем рассуждать про ответственность госслужащих, необходимо разобраться, какие должности и специальности подпадают под это определение. Итак, госслужащим является человек, состоящий на государственной службе и выполняющий определенные обязанности в соответствии со своей должностью. Тогда что же такое государственная служба? Это работа в тех сферах, которые относятся к аппарату управления государством. Далее разберем, какие же это сферы, но сначала - пара слов из истории возникновения государственной службы и ее сотрудников.

Экскурс в историю

Государственная служба известна еще со времен Древнего Рима и Византии. В аппарате власти в те стародавние времена трудились люди, которым этот пост переходил по наследству, либо те, кто напрямую зависел от правителя. Никаких назначений и тем более выборных процедур и в помине не существовало. Зато уже тогда было возможно поручать другим людям сделать то, что было поручено тебе, а плату за это получить самому.

В императорской России нынешние госслужащие именовались чиновниками. Существовала специальная Табель о рангах - документ, согласно которому чиновники выстраивались в иерархическом порядке. Так, наиболее высокую должность - то есть чин - занимал канцлер, наиболее низкую - коллежский регистратор. Табель о рангах появилась при Петре Первом и неоднократно видоизменялась; при последней правке в ней осталось двенадцать (вместо четырнадцати) должностей. Свой чин можно было повысить несколькими способами, один из них - выслугой лет (требовалось отработать на соответствующем посту не менее трех или четырех лет). Существовал забавный факт: самих рабочих мест имелось меньше, нежели претендентов на них в лице государственных служащих.

Поначалу в числе госслужащих были сплошь и рядом представители дворянского сословия, однако чем дальше - тем их становилось меньше. Связано это было в первую очередь с тем, что дворяне стали получать освобождение от обязательной службы - следовательно, стали уклоняться и от несения своих государственных обязанностей. На начало двадцатого века тем не менее количество чиновничьего аппарата измерялось полумиллионом человек.

Профессии госслужащих

Итак, с краткой историей возникновения государственной службы в России мы ознакомились. Осталось теперь выяснить, кого относить к сотрудникам этой службы, а кого нет. Полный перечень привести не представляется возможным ввиду его необычайно больших размеров, однако несколько примеров для ознакомления и понимания сути назвать вполне реально. В администрации президента это - руководитель администрации, помощник президента, заведующий канцелярией, заместитель секретаря Совета безопасности, полномочный представитель президента в Государственной думе, советник президента, военный инспектор РФ и так далее. В аппарате Совета Федерации трудятся управляющий его делами, председатель, помощник председателя, а еще помощник члена Совета Федерации. А еще есть аппарат Государственной думы, управление делами президента, управление специальных программ, Федеральная таможенная служба... Продолжать можно, в общем, еще долго.

Для особо интересующихся отметим, что существует специальный президентский указ с прикрепленным перечнем всех должностей подобного порядка. А мы, пожалуй, на этом закруглимся, и перейдем постепенно к обсуждению ответственности госслужащих, а перед этим - их функций, прав и обязанностей.

Обязанности госслужащих

Логично предположить, что раз у госслужащих есть определенная ответственность, то существуют и обязанности, не выполнив или выполнив которые ненадлежащим образом, эту самую ответственность им и приходится нести. Какие же это обязанности?

Надо понимать, что на каждой конкретной должности они свои, поскольку это предполагают требования к данному месту работы. Однако есть и общие критерии для всех, вне зависимости от занимаемого положения. Это, например, качественное и добросовестное исполнение своих прямых должностных обязанностей; обеспечение соблюдения и защиты прав граждан, а также выполнение норм Конституции нашей страны; выполнение отданных вышестоящим руководством приказов (конечно, если они не нарушают закон). Люди, находящиеся на подобной работе, должны неукоснительно выполнять правила внутреннего распорядка, действующие согласно их должности. Если им известны государственная тайна или иные вещи, не подлежащие массовому распространению, они обязаны хранить их в секрете. Кроме того, госслужащие подпадают под специальный правовой режим, но не освобождаются тем не менее от всех возможностей и функций обычного рядового гражданина страны. Об остальных функциях государственных служащих можно говорить применительно к каждой конкретной должности отдельно.

Виды ответственности госслужащего

Вот мы и перешли к самому интересному моменту: государственный служащий и его ответственность. Какой она бывает?

Прежде всего скажем, что существует четыре вида юридической ответственности. Это дисциплинарная, материальная, уголовная и административная. Все эти четыре вида полностью применяются к государственным служащим. Далее рассмотрим более подробно каждый вид ответственности по отдельности - и начнем с дисциплинарной.

Дисциплинарная

Итак, дисциплинарная ответственность госслужащего. Этот вид считается наиболее распространенным и вообще основным видом ответственности, возможной для государственных служащих. Слово "дисциплинарный", как можно легко догадаться, происходит от слова "дисциплина". Соответственно, дисциплинарной ответственностью называют ответственность за невыполнение дисциплины, неповиновение и так далее. Также дисциплинарная ответственность госслужащих еще именуется ответственностью по подчиненности. Нужно пояснить: любой другой вид ответственности будет рассматриваться в суде, однако в данном случае все рассматривается без привлечения посторонних лиц, конкретно на месте происшествия.

Дисциплинарная ответственность госслужащих наступает вследствие дисциплинарного проступка. Под ним можно понимать такие вещи, как невыполнение распоряжений руководства (либо плохое выполнение), уклонение от своих должностных обязанностей и полномочий, опоздание, прогулы, несоблюдение правил поведения на рабочем месте и все в таком роде. Разбирать проступок провинившегося и накладывать на него какое-либо взыскание входит в обязанности его прямого руководителя.

Иногда случается и такое, что человек отказывается выполнять приказ руководителя, считая его неправомерным. Если это действительно так, то, несмотря на нарушение человеком дисциплины, на неподчинение, в этом случае нельзя говорить о дисциплинарном проступке с его стороны. Здесь ответственность должен нести тот, кто подобный приказ издал.

Привлечение госслужащего к дисциплинарной ответственности возможно также по требованию специального представительного органа. Если придет подобный запрос, указывающий на то, что сотрудник, например, превысил свои полномочия или нарушил дисциплину или еще что-нибудь, - его прямой руководитель, работодатель обязан будет данное заявление рассмотреть и принять соответствующие меры. Этими мерами могут быть как простое устное замечание, так и выговор (с занесением или без в личное дело), и даже в особо серьезных случаях увольнение.

Вообще, нужно заметить, что все возможные меры, применяемые к сотрудникам в случае несения ими дисциплинарной ответственности, прописаны в специальном законе - статье Трудового кодекса, - и осуществлять какие-либо другие меры, законом не предусмотренные, руководителям строжайше запрещено. Существуют и сроки привлечения госслужащих к дисциплинарной ответственности. Сделать это необходимо в течение шести месяцев с того момента, как был обнаружен проступок. По прошествии полугода со дня проступка никакое взыскание к человеку применено быть не может, а если же такое случилось, госслужащий вправе обжаловать произошедшее в суде. И вероятнее всего, все решится в его пользу.

Уточним еще также некоторые особенности дисциплинарной ответственности. Во-первых, подобная ответственность характеризуется своей быстротой, оперативностью - как правило, все решается в считаные недели, если не дни. Во-вторых, она оказывает очень сильное моральное влияние на провинившегося, поскольку о его проступке и, соответственно, о взыскании узнает весь коллектив. Наконец, в-третьих, по факту дисциплинарного проступка может быть инициирована проверка - либо руководителем и его представителями, либо самим служащим, который этот проступок совершил. Проверка должна проводиться в течение месяца максимум, и в ходе нее устанавливаются, во-первых, сам проступок, который сделал человек, во-вторых, обстоятельства, при которых это произошло, в-третьих, тот вред, который его проступок нанес кому бы то ни было (или чему бы то ни было). По окончании проверки выносится решение - наказывать человека или же нет. На то время, пока проверка осуществляется, никакие взыскания к сотруднику применены быть не могут. Максимум его могут временно отстранить от занимаемой им должности.

Что такое административная ответственность

Перейдем ко второму виду ответственности госслужащих - она называется административной. Что это значит и какие нарушения сюда входят?

Законодательством нашей страны к подобным правонарушениям отнесены те, которые соответствуют следующим параметрам: это либо действия, либо бездействие, которые причиняют вред здоровью или имуществу населения, общественному правопорядку, экологии и так далее. У них есть несколько признаков, по которым сразу легко определить нарушения подобного вида - за что, следовательно, налагается административная ответственность. Перечислим эти признаки.

Во-первых, противоправность. То есть это действие либо же, наоборот, бездействие является нарушением закона. Во-вторых, оно должно быть совершено либо умышленно (когда признается вина), либо по неосторожности. Впрочем, вина признается и в этом случае. Третий признак административных правонарушений - это их наказуемость.

Совершить данное правонарушение может как юридическое лицо, то есть организация, так и физическое, то есть отдельный человек, в том числе и, конечно же, государственный служащий. Тогда уместно говорить об административной ответственности госслужащего. Как правило, она наступает, если человек, должностное лицо, ненадлежащим образом исполняет свои служебные обязанности, что приводит к нарушениям различного рода.

Человек, совершивший административное правонарушение, конечно же, несет за это ответственность - следовательно, получает определенное наказание. Но не всегда случается так, что один конкретный человек может исправить совершенную им ошибку. В таком случае ответственность вместе с ним будет разделять предприятие, на котором он трудится - то есть юридическое лицо. Для того чтобы было лучше понятно, можно привести пример: кто-то спустил в реку радиоактивные отходы. Виноват один человек, но компенсировать убытки он не может, поэтому вместе с ним административную ответственность будет нести организация, где он работает, и она же получит соответствующее наказание. Как правило, основной мерой административного наказания является штраф.

Административная ответственность госслужащих характеризуется тем, что она, в отличие от уголовных преступлений, не несет существенного вреда ни обществу, ни конкретным людям и опасной считаться не может. Еще одной особенностью нарушений подобного порядка является то, что все они фиксируются в государственных органах. Если в течение года человек совершает повторное нарушение, на него могут завести даже уголовное дело, а если речь идет об организации, то возможно даже приостановление деятельности. Вот то, что следует знать об административной ответственности госслужащего. Разбираемся дальше!

Уголовная ответственность

Следующий вид ответственности называется уголовным. Что это такое, ясно из одного только названия. Наказание за проступки подобного плана неизбежно влечет за собой заведение дела и обращение в суд; и даже если в конечном счете лишения свободы, должности или штрафа (а именно такие меры предусмотрены законом в качестве наказаний в данных случаях) удастся избежать, на человеке все равно останется судимость, а значит - пятно, и репутация его, как говорится, будет подмочена.

Наиболее часто уголовное дело заводят по статье, определяющей наказание за превышение своих служебных возможностей. Существует даже особая градация - при каком случае дело может закончиться штрафом и в каком размере, при каком - арестом и на какой срок, и так далее. Отдельно уточняется, что если произошедшее имело особенно тяжкие последствия (причинение серьезного вреда кому-либо, например), то наказание будет также более тяжелым - либо десятилетним заключением под стражу, либо трехлетним запретом на работу в определенных должностях.

Привлечение госслужащих к ответственности (уголовной) возможно также и за такой проступок, как служебный подлог - то есть ситуацию, когда госслужащий намеренно вносит в рабочие документы заведомо ложную информацию. Это тоже считается нарушением уголовного характера и наказывается, в зависимости от тяжести ситуации, штрафом, отстранением от службы либо исправительными работами - обыкновенно в течение ста и более часов.

Отдельно следует поговорить про взятки. Это тоже уголовное преступление, мера наказания за которое достаточно строга. Ответственность госслужащих за коррупционные правонарушения наступает вне зависимости от того, брал ли этот человек деньги сам, передавали ли ему их через кого-то или способствовал он тому, чтобы взятку получил кто-то другой. Даже простое "закрывание глаз" на известную информацию является уголовно наказуемым. Даже в такой ситуации наступает ответственность госслужащих за совершение коррупционных правонарушений. Что касается наказания в подобном случае, то оно разнится в зависимости от того, действовал ли человек в одиночку либо с кем-то сообща (в последнем случае, разумеется, наказание тяжелее, так как имеет место сговор). Так, за одиночное коррупционное нарушение человек может получить штраф от ста до пятисот тысяч рублей или лишение свободы до пяти лет и невозможность выполнять определенную деятельность. В ситуации с групповым правонарушением можно уехать в места не столь отдаленные на двенадцать лет, а заплатить - до миллиона рублей. За невыполнение судебного предписания (это касается в основном штрафов) предусмотрены дополнительные меры воздействия.

Материальная ответственность

Наконец, последний вид ответственности, налагаемый на сотрудников государственного аппарата, это материальная ответственность госслужащих. Чем она по факту отличается от вышеописанной? Ведь там при необходимости уплатить штраф человек тоже расстается с деньгами - следовательно, несет материальные затраты!

Все просто: таким образом называется обязанность сотрудника возместить причиненный им урон организации или государству. Когда это необходимо? Очевидно, тогда, когда человек совершил проступок, приведший к значительному ущербу. Законодательно ни один государственный служащий не может иметь столько денег, чтобы обладать возможностью самостоятельно, из личных запасов, расплатиться с государством или предприятием в случае причинения последнему ущерба.

Иначе говоря, должность государственного служащего не предполагает огромных доходов и невероятно высокого финансового благополучия. Вот и все виды юридической ответственности госслужащих.

Поощрение государственных служащих

Нельзя говорить только о проступках и порицаниях - бывают же и похвалы. Какое поощрение возможно для госслужащего? Они отличаются для военных государственных служащих и гражданских. Приведем по несколько примеров и тех, и других.

Военных можно наградить следующим образом: занести в Книгу почета / повесить на Доску почета фото; присвоить следующее звание; выдать медаль или именное оружие; а еще могут снять наложенное ранее взыскание. Для гражданских есть следующие виды поощрений: благодарность; единовременная выплата; почетная грамота или почетное звание; поощрение правительства или президента и так далее.

Вот и все, что следует знать о поощрении и ответственности госслужащих. И пусть никаких проступков и наказаний не будет, а случаются лишь поощрения!

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где состоит служащий. Случай, когда описано применение принципа внепартийности ответственности ""номенклатурных работников", приведен М. Восленским: председателя колхоза, растратчика, предают суду, только с предварительным исключением его из коммунистической партии".

Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом - вышестоящим начальником государственного служащего.

В Федеральном законе от 31 декабря 1999 г. № 228-ФЗ "О выборах президента РФ" в ст. 16 "Статус члена избирательной комиссии" давалось определение непосредственного подчинения: "Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых первый обладает в отношении последнего властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий имеет право отдавать ему приказы, распоряжения, давать указания, обязательные для исполнения, применять меры поощрения и дисциплинарного взыскания". Пункт 8 статьи 23 в заменившем его Федеральном законе от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента РФ" этого определения уже не содержит, а оно важно в плане выяснения иерархии органов и должностных лиц. для правильной организации разрешения споров.

Вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность - это ответственность по подчиненности. По существу, под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.

Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан. Так. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривался казус, когда территориальная Госналогинспекция № 2 города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Скрынник С. А. о взыскании 10 тысяч рублей заниженного дохода, штрафа в размере заниженного дохода и недоимки по подоходному налогу. Местный арбитражный суд быстро все требования инспекции удовлетворил, а Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ установил, что уже вступил в действие новый Налоговый кодекс, которым ответственность смягчена и применима к данному казусу, и что штраф признается не равным заниженной налогооблагаемой базе, а только 20% от ее величины, и другие обстоятельства не вполне судом изучены1. То есть государственным служащим тоже свойственно совершать ошибки, может быть, и не всегда по умыслу. Обычно такие последствия действий должностного лица не являются основанием для применения дисциплинарной ответственности.

Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно регулируется ст. 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: "Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения". Это либо широкая уступка профсоюзному движению, либо фикция, так как диспозиция статьи имеет совершенно безразмерные формулировки, легко подпадающие под субъективное толкование.

Дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 192 Трудового кодекса РФ. отличаются большой лаконичностью: "За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• 1) замечание;
• 2) выговор;
• 3) увольнение по соответствующим основаниям".

Эта же статья ограничивает возможность установления иных взысканий: "Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине".

Дисциплинарная ответственность государственного служащего определяется н. 1 ст. 57 ""Дисциплинарные взыскания" Федерального закона № 79-ФЗ. который предусматривает, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• 1) замечание;
• 2) выговор;
• 3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
• 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
• 5) увольнение с гражданской службы по специальным основаниям. Причем за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

В сравнении с видами взысканий, установленными в предыдущем Федеральном законе № 115-ФЗ 1995 г.. в числе наказаний отсутствует "строгий выговор", зато добавилось наказание в виде освобождения от замещаемой должности гражданской службы. Это совершенствование палитры наказаний представляется правильным. Одновременно необходимо отметить, что список взысканий за правонарушения, вытекающие из отношений государственной службы, не совпадает со списком дисциплинарных взысканий, закрепленных в ст. 192 ТК РФ. Это также говорит о разграничении отношений государственной службы и отношений трудового найма по Трудовому кодексу.

Особенности административной процедуры применения и снятия дисциплинарного взыскания (статья 58 Федерального закона № 79-ФЗ) дополнительно говорят о самостоятельности служебного нрава в сравнении с трудовыми правоотношениями.

Закон предусматривает, что до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме, а перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. В любом случае дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Особенностью процедуры применения дисциплинарного взыскания к государственному служащему является проведение служебной проверки, которая регулируется статьей 59 Федерального закона № 79-ФЗ. Именно в силу ее специфичности она представляет специальный интерес.

Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего. При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены: 1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка; 2) вина гражданского служащего; 3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка; 4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка; 5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки. Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах, не может участвовать в проведении служебной проверки. Более того, гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Она заканчивается письменным заключением, в котором должны содержаться факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки, а также предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Оно приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Положительным качеством дисциплинарной ответственности являются оперативный характер ее применения. Быстро, непосредственно, поучительно для работника. Сильно ее моральное влияние на сотрудника из-за огласки в коллективе. Недостатками является ее ведомственный характер, при котором, хотя служащий и приучается повиноваться своему начальнику и быть ему приятным, народ, ради которого и существует государственный аппарат, не осведомлен о справедливости дисциплинарных наказаний и даже о самом факте их существования, публичной регистрации дисциплинарной ответственности нет, она отсутствует. И даже хорошие предложения Ю. Н. Старилова о принятии Дисциплинарного кодекса всей государственной службы1, а не только дисциплинарных уставов в отдельных отраслях народного хозяйства, не изменяет таких ее качеств, если специально не заложить в проект кодекса обязанность публиковать сведения о дисциплинарных наказаниях государственных служащих. Надеяться же на такое развитие событий нет оснований, так как в открытой публикации нет сведений даже и о предприятиях на "свободном" рынке в России, нет фиксации движения капитала и возможности народу убедиться в непреступном его характере. При таких условиях надеяться на иное развитие событий в отношении дисциплинарной ответственности государственных служащих нет смысла.

Дисциплинарная ответственность нехороша еще и тем. что часто правонарушение служащего остается незамеченным его руководителем, а иногда им и разделяемым. А ничто так не разлагает народ и служащих, как отсутствие последствий, наказания после правонарушения. Внешний по отношению к государственному служащему государственный орган административной юстиции в этом отношении более беспристрастен, проводит унифицированную правоприменительную практику и не может оставить без внимания или логического завершения поступившее дело.

Некоторые замечания о дисциплинарной ответственности в зарубежных странах.

В Японии предусмотрены только четыре вида дисциплинарных взысканий: увольнение, приостановка пребывания в должности, сокращение заработной платы, предупреждение (ст. 82). Дисциплинарные взыскания применяются тем же лицом, которое имело и право найма (ст. 84-1). Важной гарантией нрав служащего является требование Закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, подвергающемуся дисциплинарному наказанию, о причинах принятия серьезных дисциплинарных мер к нему вопреки его воле (ст. 89, п. 1). К серьезным мерам относятся, в частности, сокращение заработной платы, понижение, временное отстранение от должности, увольнение и подобные меры. Закон определяет также и некоторые реквизиты такого объяснения, такие как срок и место обжалования взыскания.

Французский закон 1984 г. содержит широкий набор мер взыскания, позволяющий варьировать наказания без излишней жестокости, но с возможностью мягкой легализации их применения (ст. 66). отсрочки исполнения наказания. По французскому закону государственный служащий пенсии может быть лишен и после ухода на пенсию (ст. 72). Срок рецидива увеличен до 3 или 5 лет. Взыскания могут применяться как основные, так и дополнительное, каковым является исключение из списка повышения в должности. Среди взысканий варьируются меры экономического наказания (прекращение выплат всякого вознаграждения). Само назначение наказания обусловлено предварительным заключением дисциплинарного совета (ст. 67), что очевидно снижает субъективный характер применения наказания соответствующего органа, уполномоченного применять наказания.

В Римской курии ответственность служащих, применение дисциплинарной ответственности производится Дисциплинарной комиссией Римской курии (ст. 45, параграф 4). Среди взысканий (ст. 65 Устава Римской курии) преобладают наказания, связанные с ограничениями в работе, как основном смысле служебной деятельности служащего. За нарушение без уважительной причины рабочего графика следует денежное взыскание в размере, не превышающем половины заработка за один день (ст. 67 Устава). Особо оговариваются нарушения, такие как "нарушения правил и порядков в частной жизни, которые наносят ущерб репутации ведомства" (ст. 69, и. 6), "уголовное преследование, что делает служащего не заслуживающим доверия" (ст. 69, п. 7). "Споры между двумя или более ведомствами, связанные с разграничением полномочий, рассматриваются Верховным трибуналом апостольской сигнатуры". - гласит ст. 113 Устава Римской курии. Трудовые споры "рассматриваются Службой труда Апостольского Престола" (параграф 5 ст. 120 Устава Римской курии).

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г.). Причем этот вид ответственности определяется той особенностью, что, как пишет Ю. Н. Старилов, "основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности"1. В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и в административном порядке. Также возникает проблема реальности реакции общества на правонарушение, так как действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда встает проблема ответственности государственного органа, где данное лицо трудится, орган отвечает также. И перед лицом убытков возникает для общества проблема допуска отдельных граждан к тому или иному виду государственной службы, проблема учета его правонарушений, проблема соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения обязанностей его должности, со средствами дублирующего контроля и резерва на опасных участках.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ 2002 г.).

Административная ответственность государственных служащих имеет выгодные черты по сравнению с дисциплинарной в том. что она внешняя но отношению к органу, где работает служащий. Кроме того, она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа, как преобладающего вида административных наказаний. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется или обязана быть фиксируема в государственных органах, но крайней мере, ее применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном в течение года совершении аналогичного административного проступка нарушитель несет повышенную административную ответственность или даже уголовную. Это возможно, если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений.

Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, штрафы очень большие, а исполнение ответственности оставляет порочащее свойство для индивида в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности гражданина пользоваться некоторыми нравами человека и гражданина.

Наиболее распространенное преступление - "злоупотребление должностными полномочиями" предусмотрено ст. 285 УК РФ.

• 1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением нрава занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет. либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.
• 2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления. - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
• 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия. - наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Предусмотрено уголовное наказание за служебный подлог, который статьей 292 УК РФ определяется следующим образом.

Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей, или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет. либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. При существенном нарушении прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства служебный подлог наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Не менее жестокие наказания установлены в Уголовном кодексе за получение взятки. Статья 290 УК РФ предусматривает, что получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям

(бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство но службе - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Получение должностным лицом взятки за незаконные действия (бездействие) - наказывается лишением свободы на срок от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Указанные деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, - наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением нрава занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Те же деяния, если они совершены группой лиц но предварительному сговору или организованной группой, с вымогательством взятки или в крупном размере - наказываются лишением свободы на срок от семи до двенадцати лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового. При этом крупным размером взятки признаются сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие сто пятьдесят тысяч рублей.

Государственные служащие иногда игнорируют решения судов и арбитражей, не выплачивают присужденные суммы, не выполняют требуемые действия в натуре. Уголовный кодекс РФ содержит специальную статью 315 "Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта", которая гласит:

"Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению - наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лег.

Таким образом, законодательство содержит достаточно диспозиций, чтобы гарантировать правомерное поведение государственного служащего, однако коррумпированность государственного аппарата в период правления В. В. Путина достигла ужасающих размеров, когда даже должности в государственном аппарате для их занятия оценены на суммы взяток. Профессор В. В. Лунеев. констатируя, что все необходимые нормы для борьбы с коррупцией давно четко прописаны в трех конвенциях Совета Европы и ООН. сокрушается: "Мы их подписали, но, как видим, их никто не собирается выполнять". "Коррупция стала нашей конституцией, а безответственность за нее - повседневной практикой", - вполне объективно оценивает он ситуацию в Российской Федерации.

Соглашаясь с оценочной констатацией В. В. Лунеевым фактов коррупции, не хочется воспринять захватившие его безнадежные пессимизм и уныние, выраженные в его словах: "все правильные слова о коррупции уже сказаны, необходимые документы многократно разработаны и переработаны, опыт других стран, где с успехом борются с коррупцией, изучен, и поэтому ничего нового сказать или предложить уже невозможно. Интеллектуальные возможности исчерпаны"4. Наука, действительно, не может подменить собой примитивного деятеля с государственной должностью, но выработать программу действий, чтобы "не тратить речи по-пустому, где нужно власть употребить", - мы можем.

Законодательство зарубежных стран также регулирует некоторые правоотношения, связанные с привлечением государственного служащего к уголовной ответственности. Так. ст. 80 Устава Римской курии предусматривает, что порядок дисциплинарных взысканий не применяется при увольнении в связи с вынесением компетентными органами власти государства-города Ватикан или других государств обвинительного приговора за совершение умышленного преступления. То есть применяется один вид ответственности, или дисциплинарная, или уголовная. В Японии привлечение к уголовной ответственности (ст. 109-111) не препятствует применению и дисциплинарной ответственности, так следует из ст. 85 Закона Японии.

Материальная ответственность государственного служащего - значительно менее ощутимый для него вид государственного воздействия. Никакой государственный служащий законно не может иметь такой уровень материального благосостояния, которое давало бы ему возможность в случае причинения ущерба государству рассчитаться с государством из своих собственных материальных запасов. Поэтому государственно организованный народ всегда очень рискует, давая согласие на занятие тем или иным лицом государственной должности, так как на должности от имени всего народа. СССР, недобросовестный М. С. Горбачев наделает столько долгов от внешних займов - никакой народ не рассчитается.

В Великобритании этого и не пытаются достичь. "За соблюдение обязательств по договору, в который он вступил от имени Короны, личной ответственности гражданский служащий обычно не несет". - пишет Д. Гарнер. "Ему нельзя предъявить иск и о нарушении договорных гарантий, данных им от ее имени. Если он совершит правонарушение, находясь при исполнении должностных обязанностей, то в большинстве случаев отвечать за него будет его наниматель, т. е. Корона. Но. как правило, он не может избежать ответственности, сославшись в свое оправдание на приказ вышестоящего должностного лица или на государственную необходимость, если правонарушение совершено им не на службе ее величества и если истец не является британским подданным".

В буржуазных странах среди мер ответственности государственных служащих распространены материальные взыскания: сокращение жалованья, отстранение от службы без сохранения жалованья и другие. В Российской Федерации такие наказания не распространены.

Статья 25 швейцарского закона обязывает должностное лицо добросовестно и разумно выполнять служебные приказы своих начальников, ответственность за которые несет начальник. А вот в суд он может идти только по разрешению компетентного органа (ст. 28). Статья 29 Закона Швейцарии предусматривает, что Конфедерация отвечает перед третьими лицами за содержание специальных постановлений федерального права, но в этом случае она подает жалобу в суд против виновного должностного лица. Это право иска Конфедерация сохраняет и после прекращения служебных обязанностей должностного лица. С этим связаны и последствия ответственности государственных служащих. В Законе Швейцарии прямо закреплено, что ответственности государственный служащий может подвергаться дважды или трижды за одно и то же деяние. В 1958 г. именно эта статья была отменена. Статья 30 Закона гласит, что "дисциплинарная мера недействительна в отношении ответственности за причиненный ущерб и в отношении уголовной ответственности должностного лица". То есть за одно деяние могут быть применены три наказания. Третий абзац ст. 31 гласит: "в исключительных случаях могут одновременно налагаться несколько дисциплинарных взысканий". Но срок рецидива увеличен (ст. 32. ч. 4). нужно пять лет, чтобы считалось, что служащий не привлекался к дисциплинарной ответственности.

Отметим симптоматическое для государственной службы правонарушение, наказываемое по Закону о реорганизации в Иране (ст. 26. п. 10). в соответствии с которым наказывается "активное участие в заключении при прежнем режиме грабительских или наносящих стране убытки договоров, как внутренних, так и внешних, военных и невоенных в форме внесения предложений, утверждения несправедливых цен, разработки и утверждения нереальных обоснований, вмешательства, руководство и участие в их парафировании, подписании и т. д.". Правда, наказанием там предусмотрено только увольнение со службы в государственных учреждениях без права приема на государственную службу в будущем. Вместе с тем содержание этой статьи имеет прямую проекцию и на российские реформы.

В истории России применялись и другие способы ответственности государственных служащих. Так. Петр Шафиров. член Сената при Петре I. ослушался регламента, по которому полагалось выйти в определенный момент из Сената. Но когда возникла перепалка в Сенате и прокурор потребовал от Шафирова выйти, тот не вышел. За такое нарушение регламента Петр I предал Шафирова суду. Суд приговорил его к смертной казни. Казнь совершили в Москве. Палач поднял топор и в момент отрубания головы опустил топор рядом с головой. В этот момент Шафирову объявили, что он помилован. Так Петр I ценил, уважал параграф и шведский порядок государственной службы, сообщал 30 января 2002 г. на канале "Культура" центрального телевидения РФ Феликс Разумовский в программе "Кто мы?".

Введение 3

§1. Дисциплинарная ответственность государственных служащих 6

§2. Административная ответственность государственных служащих 14

§3. Материальная ответственность государственных служащих 25

Заключение 30

Список литературы 32

Введение

В современном правовом обществе для поддержания незыблемости конституционного строя и неукоснительного соблюдения всех законов помимо организационных мер используются и правовые средства с возможностью применения мер принуждения. Неотвратимость ответственности непосредственно вытекает из принципа всеобщей обязательности закона.

Государственная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства, немыслима без четко установленных мер ответственности отдельных ее элементов. В отношениях между государственными служащими и гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов. В качестве такой обратной связи выступает социальная ответственность. Однако, социальная ответственность - это лишь общее название целого комплекса элементов. Наиболее значимыми его блоками являются два вида ответственности: юридическая и моральная.

Общим свойством правовой и моральной ответственности являются, безусловно, осознание, правильное понимание лицом - лежащих на нем в силу закона или морального долга обязанностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различны меры взысканий и наказания лица в случаях нарушения требований закона или морального долга1.

"Большинство должностных лиц и граждан в сфере управления, - пишет В. А. Юсупов, - стремится выполнить свой государственный долг. Каждый субъект административно-правовых связей находится в психологическом отношении к процессу государственного управления. Здесь проявляются воля, сознание, убеждения личности, которые и определяют ее ответственное поведение, и прежде всего они, а не принуждение, регулируют конкретные поступки субъектов управления"2.

В настоящее время можно выделить несколько наиболее распространенных подходов к пониманию сущности юридической ответственности. Так, С.Н. Братусь понимает под юридической ответственностью "исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения"3. Напротив, И.Л. Бачило связывает понятие ответственности только с применением мер негативного воздействия на государственных служащих - санкциям4. В какой-то степени примирить эти точки зрения пытается А.И. Щербак, определяя ответственность должностных лиц как "правоотношение, в котором на субъекта возлагается правовая обязанность выполнять условия деятельности по достижению определенных результатов под угрозой претерпевания определенных лишений и ограничений"5. Между тем как справедливо подчеркивает О.Э. Лейст, творческая работа (а именно такова работа управления) вряд ли возможна лишь под угрозой санкций уже по той причине, что страх наказания неизбежно сковывает творческую инициативу, нередко связанную с разумным риском6.

В.М. Манохин выделяет следующие специфические черты ответственности государственных служащих:

а) повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказываются как правило, за пределами должности;

б) ряд специальных мер ответственности за служебные право нарушения (понижение в должности, снижение квалификационного класса и др.);

в) привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, чтобы это же деяние было квалифицировано как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответственность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной7.

Широк круг видов ответственности, под которые подпадают государственные служащие, причем каждый вид имеет свое специфическое назначение. Непосредственно к сфере административного права относятся только два вида ответственности: административная и дисциплинарная. Уголовная ответственность государственных служащих регулируется нормами уголовного права, материальная, в основном, нормами трудового. Поэтому материальная ответственность государственных служащих будет мною рассмотрена достаточно коротко, а уголовная не будет рассмотрена вовсе.

§1. Дисциплинарная ответственность

государственных служащих

Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм государственного принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном "ведомственных" пределах в рамках служебного подчинения. Она заключается в применении администрацией в установленном законодательством порядке мер дисциплинарного взыскания к государственному служащему, совершившему дисциплинарный проступок. Меры дисциплинарной ответственности применяются не "надведомственными" органами (судом, арбитражем, инспекциями т. д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятии, где служит нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом)8.

Институт дисциплинарной ответственности является одним из наиболее динамичных в законодательстве. Система дисциплинарной ответственности в советском законодательстве претерпевала серьезные изменения, прежде чем достигла своего нынешнего состояния, но ее развитие продолжается и сейчас.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих в настоящее время установлена принятым в 1995 г. Федеральным законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации" в редакции от 18.02.99 г. № 119-ФЗ, а также соответствующими законами субъектов Российской Федерации. Кроме этих нормативных актов можно отметить Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" в редакции от 27.06.2000 г. N 1192.

Важно отметить, что в течение долгого времени институт дисциплинарной ответственности признавался прежде всего институтом трудового права. Эта позиция вызывала серьезную критику многих ученых9. В настоящее время трудовым правом в рамках государственной службы регулируется только дисциплинарная ответственность материально-технического персонала, деятельность прочих служащих (в том числе и государственных служащих) регулируется преимущественно административным правом.

Основанием дисциплинарной ответственности в соответствии с п.1 ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" является дисциплинарный проступок, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего должностных обязанностей. В целом дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. В этом проявляется одна из особенностей дисциплинарной ответственности: отсутствие в нормативных актах закрепления четкого перечня конкретных составов правонарушений. Действующее законодательство содержит только отдельные составы дисциплинарных проступков. Так, ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне" от 21.07.93 N 5485-I предусматривает дисциплинарную ответственность государственных служащих, принявших решение о засекречивании не подлежащих засекречиванию сведений в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба. Такие же меры предусмотрены в отношении государственных служащих, виновных в нарушении федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов согласно ст.1 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". Тем не менее даже все перечисленные в нормативных актах основания привлечения государственных служащих государственной службы к дисциплинарной ответственности не составляют исчерпывающий список. Служащий государственного учреждения может быть привлечен к дисциплинарной ответственности даже если его действия не подпадают ни под один из конкретных составов, но с точки зрения руководства являются дисциплинарным проступком. Данная ситуация вызвана чрезмерно широким кругом правонарушений, возможных быть допущенными в служебной деятельности, чтобы их можно было зафиксировать в нормативных актах. Нельзя не отметить, что и наиболее развитые системы административного законодательства мира, к которым относится, например, французская, не содержат полного перечня дисциплинарных проступков10. Однако, такое положение имеет и свои минусы, так как позволяет органу (должностному лицу), налагающему взыскание, в ряде случаев самому решать вопрос о противоправности того или иного деяния, что на практике может привести к ущемлению служебных прав подчиненных лиц. Выход отдельные авторы видят во включении перечня наиболее существенных служебных нарушений в должностные инструкции, а перечня государственных служащих, имеющих право налагать дисциплинарные взыскания - в положения об органе управления11. Представляется, что функцию контроля за наложением дисциплинарных взысканий могли бы на себя взять Дисциплинарные суды, подобные существующим в Германии и Франции. Однако, очевидно, что создание их в нашей стране, даже если законодатель пойдет по такому пути, - дело далекого будущего.

Несмотря на отсутствие в законодательстве исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков, ученые выделяют в дисциплинарном законодательстве признаки, которые можно объединить понятием состава дисциплинарного проступка. Эти признаки характеризуют его с точки зрения объекта посягательства, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объектом посягательства любого проступка в системе государственной службы являются общественные отношения, складывающиеся при осуществления того или иного вида государственной деятельности. Посягательства на данные общественные отношения выступают в виде нарушений государственной дисциплины или отдельных ее видов12. В качестве объекта, на который непосредственно посягает тот или иной дисциплинарный проступок, выступают конкретные правомочия (их неосуществление или превышение) или обязанности (их неисполнение или ненадлежащее исполнение)13.

К признакам объективной стороны дисциплинарного проступка прежде всего относится само противоправное деяние, посягающее на государственную дисциплину. Оно может быть выражено в форме как действия, так и бездействия. Круг таких деяний весьма широк и неоднороден, что является одной из причин отсутствия в дисциплинарном законодательстве единой, целостной системы составов проступков14.

В качестве субъекта дисциплинарного проступка в юридической литературе выступают физические лица. Вопрос о дисциплинарной ответственности организаций является дискуссионным15. В качестве субъектов дисциплинарных проступков могут выступать как рядовые работники государственного аппарата, так и должностные лица, причем, в отличие от законодательства об административных правонарушениях, должностные лица несут дисциплинарную ответственность на равных основаниях с рядовыми работниками.

Субъективной стороной дисциплинарного проступка в государственном аппарате является совокупность признаков, характеризующих психическое отношение правонарушителя к своему противоправному деянию и к возможным вредным последствиям. Прежде всею в качестве такого признака выступает вина. Дисциплинарным проступком в государственном аппарате считается лишь такое нарушение государственной дисциплины, которое произошло по вине работника. В зависимости от формы вины дисциплинарные проступки квалифицируются как умышленные (совершенные с прямым и косвенным умыслом) и неосторожные (явившиеся результатом самонадеянности или небрежности).

В юридической литературе нет единства в вопросе о том, какие меры воздействия за дисциплинарные проступки считать дисциплинарной ответственностью. Одни авторы к дисциплинарной ответственности относят только дисциплинарные взыскания16, другие - любые дисциплинарные меры17. Наиболее аргументированной представляется точка зрения авторов, разделяющих все меры дисциплинарной ответственности на три группы в зависимости от цели их применения: 1) меры дисциплинарного пресечения; 2) меры дисциплинарного наказания; 3) меры дисциплинарного восстановления18. К дисциплинарным взысканиям относится только вторая группа.

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию. В связи с этим следует согласиться с В.М. Манохиным, указывающим на недопустимость утверждения актов о дисциплинарной ответственности правительством, а не законодательным органом, если в них учреждаются санкции, до того законодательству неведомые19. К сожалению можно отметить, что в российском законодательстве нет нормативного акта, устанавливающего единый перечень дисциплинарных взысканий. В настоящее время в данной сфере основные дисциплинарные взыскания устанавливаются Федеральным законом "Об основах государственной службы в РФ" и законами о государственной службе субъектов Федерации, которые в этом плане, в основном дублируют предыдущие. В соответствии с п.1 ст.14 Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" на государственного служащего, совершившего должностной проступок, могут налагаться следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Необходимо отметить, что это перечень шире, чем предусмотренный ст. 135 КЗоТ РСФСР, так как включает в себя такую специфическую меру как предупреждение о неполном служебном соответствии. Так как в законе не установлен исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков, соответственно нет и четких указаний - какое взыскание соответствует данному правонарушению. На практике это зачастую приводит к тому, что неугодный служащий может быть уволен за незначительный проступок, в то время как государственные служащие, постоянно злоупотребляющие своими полномочиями в том числе и в корыстных целях - отделываются выговорами. В данном случае представляется возможным использовать опыт Франции, постановление Госсовета которой от 9 июня 1978 г. обязывает суды, рассматривающие жалобы на наложение дисциплинарных взысканий, рассматривать не только правомерность применения взыскания, но и соответствие тяжести нарушения и наложенной санкции20.

Государственная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства, немыслима без четко установленных мер ответственности отдельных ее элементов.

В отношениях между государственными служащими и гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помо­щью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов. В качестве такой обратной связи выступает социальная ответственность. Однако социальная ответственность - это лишь общее название целого комплекса элементов. Наиболее значимыми его блоками являются два вида ответственности: юридическая и моральная. Общим свойством право­вой ответственности являются, безусловно, осознание, правильное пони­мание лицом лежащих на нем в силу закона или морального долга обязан­ностей, правильное отношение к своим обязанностям. Различие же состоит в форме, видах требований, которые предъявляются к лицу в отношении исполнения им своих обязанностей, мерах, применяемых для обеспечения исполнения им своих обязанностей; различных мерах взысканий и наказа­ния лица в случаях нарушения требований закона.

Правовая (юридическая) ответственность гражданского служащего

представляет собой сложное многоаспектное явление. Ответственность гражданского служащего наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и несоблюдение служебной дисци­плины, за нарушение законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и по иным установленным законодательством основаниям.

Юридическая ответственность государственных служащих наступает на общих основаниях и принципах ответственности по российскому нраву, которые включают:

¾равенство всех перед законом;

¾ единую процессуальную форму рассмотрения дела о правонарушении;

¾привлечение к одному виду ответственности без освобождения от другого вида ответственности.

Вместе с тем в регламентации ответственности государственных служа­щих имеются и некоторые особенности. В. М. Манохин выделяет следую­щие специфические черты юридической ответственности государственных служащих".

повышенная ответственность служащего, поскольку последствия должностного правонарушения отрицательно сказываются, как правило, за пределами должности;

специфические санкции, применяемые только в отношении государ­ственных служащих (понижение в должности, лишение права занимать должности государственной службы и др.);

привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает того, чтобы это же деяние было квалифицировано как другой вид правонарушения и влекло соответствующую юридическую ответствен­ность, например, административную ответственность должностного лица за нарушение правил техники безопасности, за что оно же привлекалось к ответственности дисциплинарной .

Выделяют следующие виды юридической ответственности государ­ственных служащих: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. Рассмотрим виды юридической ответственности в их вза­имосвязи со статусом государственного служащего.

1. Дисциплинарная ответственность государственного служащего. Наиболее распространенной и широко применяемой в силу ее прямой взаимосвязи с должностным статусом государственного служащего явля­ется дисциплинарная ответственность. Основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности гражданского служащего содержатся в ст. 57, 58 и 59 Федерального закона № 79-ФЗ. В соответствии со ст. 57 за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (дисциплинарный проступок) на гражданского служащего могут налагаться пред­ставителем нанимателя (органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность гражданской службы) следующие дисциплинарные взыскания:

¾ замечание;

¾ выговор;

¾ предупреждение о неполном должностном соответствии;

увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп, «а» - «г» п. 3, п. 5-6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона № 79-ФЗ.

Что касается порядка применения дисциплинарных взысканий для государственных служащих, состоящих на государственной гражданской службе, то применяется порядок, установленный ст. 58 и 59 (порядок при­менения и снятия дисциплинарного взыскания) Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которым до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя, уполномоченный налагать дисциплинарные взыскания, должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт, причем отказ гражданского служащего от дачи объяснения не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взы­скания проводится служебная проверка.

В ст. 59 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливается, что при про­ведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и все­сторонне установлены:

1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного про­ступка;

2) вина государственного гражданского служащего;

3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявле­ния гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

Проведение служебной проверки поручается подразделению государ­ственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя профсоюзной организации государственных служащих данного государственного органа.

В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо и косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих слу­чаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему слу­жебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от уча­стия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служеб­ную проверку, в форме письменного заключения.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может временно отстраняться от замещаемой должности с сохра­нением на этот период денежного содержания по замещаемой должности государственной гражданской службы.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

2) обжаловать решения и действия (бездействие) государственных гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

3) участвовать лично или через своего представителя в служебной про­верке;

4) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составля­ющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указы­ваются:

1) факты и обстоятельства, установленные но результатам служебной проверки;

2) предложения о применении к гражданскому служащему дисципли­нарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыска­ния.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписы­вается руководителем подразделения государственного органа по вопро­сам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу государственного гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца го дня его обнаружения, не считая времени болезни гражданского слу­жащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия на службе по уважительной причине, а также времени проведения служебной про­верки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено после шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результа­там проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки Не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пи I и дней со дня его издания.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано гражданским слу­жащим в письменной форме в комиссию государственного органа по слу­жебным спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взы­скания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Последнее может быть снято и до истечения одного года по инициативе представителя нанимателя, или по письменному заявлению гражданского служащего, или по ходатайству его непосредственного руководителя.

С дисциплинарной ответственностью может быть связана и админи­стративная ответственность гражданского служащего при исполнении им должностных обязанностей.

2. Административная ответственность государственного служащего. Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер администра­тивного

наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административного правонарушения. Государственные служащие в основ­ной массе несут административную ответственность на общих основаниях с рядовыми гражданами. Вместе с тем можно выделить особую категорию государственных служащих, несущих административную ответственность в повышенном размере - должностные лица. Ответственность именно должностных лиц занимает видное место в институте административной ответственности. В КоАП РФ должностные лица в качестве специального субъекта выделены более чем в ста статьях. Рассмотрим, прежде всего, вопрос об основаниях административной ответственности государствен­ных служащих.

Фактическим основанием административной ответственности долж­ностных лиц государственной службы являются административные пра­вонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Можно выделить три разновидности административных правонаруше­ний, совершаемых должностными лицами:

1)прямое нарушение правил;

2)дача незаконных указаний подчиненным;

3)отсутствие контроля за действиями работников, повлекшее наруше­ние правил. Вторая и третья разновидность, очевидно, являются специфи­ческими именно для должностных лиц.

Субъектами административной ответственности в целом могут высту­пать как физические, так и юридические лица.

К государственным служащим могут применяться те же администра­тивные взыскания, что и к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест.

Для должностных лиц действующее законодательство предусматривает только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф.

Основная особенность» административной ответственности должностных лиц заключается в повышенном размере применяемых к ним штрафов.

Таким образом, административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности: уголовной, дисципли­нарной, материальной, что выражается в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности по воспита­нию нарушителей и профилактике правонарушений. Но она имеет и свои особенности:

Устанавливать административную ответственность могут не только органы законодательной власти, а в пределах своей компетенции органы исполнительной власти;

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях;

Если при дисциплинарной ответственности между лицом, применя­ющим взыскание, и лицом, привлекаемым к ответственности, существуют отношения служебной подчиненности, то при административной ответ­ственности такая подчиненность исключается. Наложение административ­ных взысканий осуществляется специальными органами исполнительной власти и в некоторых случаях судами (судьями);

Большинство составов административных проступков можно назвать формальными: административная ответственность наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия от данного нарушения или нет, достаточно самого факта нарушения;

Основанием административной ответственности является соверше­ние административного проступка. Таким проступком признается пося­гающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления проти­воправное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие за которое предусмотрена административная ответственность. Она насту­пает в том случае, если конкретное нарушение по своему характеру не вле­чет уголовной ответственности. Как видно, объекты административных проступков отличаются от объектов дисциплинарной ответственности.

Административный проступок к тому же представляет собой посяга­тельство на общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права, а не только административного;

Административной ответственности присущ особый процессуальный порядок применения. По сравнению с порядком рассмотрения уголовных и гражданских дел он проще, что создает условия для оперативного и эко­номного разрешения дел об административных правонарушениях;

Административная ответственность отличается от других видов и по субъектам ответственности. К ним относятся не только граждане и должностные лица, в некоторых случаях это и предприятия, учреждения, организации (например, в случаях экологических правонарушений) .

Уголовная ответственность государственного служащего. Уго­ловная ответственность распространяется на гражданских служащих как на общих основаниях (наравне со всеми гражданами), так и в специаль­ных случаях, прямо связанных с их должностным статусом в соответствии с определенными нормами УК РФ.

Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответствен­ностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, большие штрафы, а исполне­ние ответственности оставляет порочащее свойство для индивида в виде судимости.

Обязательным признаком большинства должностных преступлений являются корыстная или иная личная заинтересованность должностного лица (злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог) либо корыст­ный мотив (получение взятки).

В гл. 30 УК РФ (ст. 285-293) перечислены составы преступлений про­тив государственной службы (это может быть распространено и на муни­ципальную службу), в частности, злоупотребление должностными пол­номочиями, нецелевое расходование бюджетных средств, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Феде­ральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (соответственно - пред­ставительному органу субъекта РФ или муниципального образования), присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в пред­принимательской деятельности, получение и дача взятки, служебный под­лог, халатность.

В иных главах УК РФ, не относящихся к вопросам публичной власти и государственной, муниципальной службы, также предусмотрены составы преступлений, которые совершаются субъектами публичного управления. Такие составы есть в главах, предусматривающих наказания за экономиче­ские преступления (гл. 22), за преступления против общественной безопас­ности (гл. 24), экологические преступления (гл. 26), преступления против безопасности движения и эксплуатации на транспорте (гл. 27), против основ конституционного строя и безопасности государства (гл. 29), про­тив правосудия (гл. 31), против мира и безопасности человечества (гл. 34). В сфере экономической деятельности государственный служащий может понести ответственность за незаконное предпринимательство (ст. 171), воз­можно нарушение им правил безопасности при ведении горных, строитель­ных и иных работ работ (ст. 216). Шпионаж нередко совершается именно государственными служащими, которые имеют доступ к государственной тайне (ст. 276). Многие из этих составов преступлений распространяются на должностных лиц муниципальной службы.

Наиболее серьезные санкции за должностное преступление предусмо­трены ст. 290 УК РФ «Получение взятки». Понятие «взяточничество» охватывает два преступления - получение взятки (ст. 290) и дачу взятки (ст. 291).

Наиболее распространенное преступление - злоупотребление долж­ностными полномочиями, предусмотренное ст. 285 УК РФ.

Злоупотребление должностными полномочиями это использование долж­ностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло

существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч. 1 ст. 285 УК РФ).

Данной статьей предусмотрены различные виды наказания за совер­шенное преступление в зависимости от должности и тяжести последствий.

Превышение должностных полномочий - это совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлиявших на существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 286 УК РФ).

Субъективная сторона квалифицированного и особо квалифициро­ванного видов превышения служебных полномочий включает осознание виновным, помимо выхода за пределы своих полномочий, также и факта применения насилия или угрозы либо оружия или спецсредств и желание совершить превышение в одной из таких форм.

Общественная опасность незаконного участия в предпринимательской деятельности согласно ст. 289 УК РФ заключается в том, что должностное лицо учредило организацию для занятия предпринимательской деятель­ностью либо участвует в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, который установлен законом, только если его деяние связано с предоставлением организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, льгот и преимуществ или с покрови­тельством в иной форме.

Уголовно наказуемым является и служебный подлог.

Служебный подлог - внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся долж­ностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинте­ресованности (ч. 1 ст. 292 УК РФ).

Уголовным кодексом РФ также предусмотрена ответственность за злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению (ст.315 КУ РФ). Данный вид правонарушения довольно часто допускается на практике.

3. Материальная ответственность государственного служащего. Материальная ответственность в сфере государственной службы- это самостоятельный вид юридической ответственности государственных служащих на основе норм законодательства. В отличие от мер других видов ответственности меры материальной ответственности имеют не карательный, а право­восстановительный характер. С этим связана главная особенность материаль­ной ответственности: она может быть наложена независимо от привлечения государственного служащего к дисциплинарной, административной или уго­ловной ответственности за это же правонарушение. Различают четыре вида материальной ответственности государственных служащих:

1) материальная ответственность по трудовому законодательству;

2) материальная ответственность по гражданскому законодательству;

3) возмещение материального ущерба, возникшего в результате совер­шения административного правонарушения;

4) имущественная ответственность по приговору суда за уголовное пре­ступление.

Материальная ответственность по нормам трудового права наступает в случае причинения ущерба юридическому лицу, в данном случае государ­ственному органу. Основными условиями применения материальной ответ­ственности в соответствии с действующим законодательством являются:

¾ наличие прямого действительного ущерба;

¾ противоправность поведения (действия или бездействия) должност­ного лица;

причинная связь между поведением должностного лица и возник­шим ущербом;

¾ вина должностного лица. Согласно ТК РФ отсутствие хотя бы одного из этих условий исключает возможность возложения на государственного служащего материальной ответственности.

Трудовой кодекс РФ предусматривает два вида материальной ответ­ственности: ограниченную и полную. Последняя является своего рода исключением и может применяться лишь в случаях, прямо предусмотрен­ных законом.

Во всех случаях полной материальной ответственности виновный работник обязан возместить причиненные предприятию убытки в пол­ном размере без каких бы то ни было ограничений, независимо от вели­чины. Размер причиненного ущерба определяется по фактическим потерям на основании данных бухгалтерского учета.

Применение мер полной материальной ответственности является доста­точно серьезной мерой. В некоторых случаях речь идет о возмещении достаточно значительных сумм. В особенности это касается финансовых и бухгалтерских работников, чьи неосторожные действия могут причинить существенный ущерб организации.

Во всех остальных случаях на работника может быть возложена только ограниченная материальная ответственность. При ограниченной матери­альной ответственности работник возмещает ущерб в заранее установлен­ных пределах. Таким пределом, как правило, является средний месячный заработок.

Наряду с общими нормами материальной ответственности, распространя­ющимися на всех работников независимо от занимаемой ими должности, тру­довое законодательство содержит некоторые специальные нормы, касающи­еся должностных лиц, в том числе должностных лиц государственной службы.

Должностныелица, виновные в незаконном увольнении или переводе на другую работу рабочего или служащего, обязаны возместить предприя­тию ущерб, причиненный в связи с оплатой за время вынужденного прогула или за время выполнения нижеоплачиваемой работы. Более интересным представляется вопрос о возмещении должностным лицом государствен­ного органа материального вреда, причиненного гражданам его незакон­ными действиями. В Российской Федерации право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями (или

бездействием) орга­нов государственной власти или их государственных служащих закреплено в Конституции РФ. Однако нормативные правовые акты указывают, что вред во всех случаях возмещается за счет соответственно казны Россий­ской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образо­вания. Субъектом ответственности, таким образом, выступает государство в целом, а не отдельные государственные служащие. Административное законодательство в отдельных случаях допускает возмещение вреда в слу­чае совершения должностным лицом административного правонарушения, повлекшего за собой причинение ущерба, в том числе и полное. Однако следует подчеркнуть, что в данном случае идет речь о материальной ответ­ственности на общих основаниях, ответственности как гражданина, а не как государственного служащего.

Все сказанное свидетельствует о том, что институт юридической ответ­ственности играет важную роль в системе организации государственной власти и государственной службы. Именно ответственность государ­ственных служащих позволяет контролировать их деятельность с целью недопущения нарушения прав и законных интересов как отдельных граж­дан, так и всего государства, являясь, таким образом, своеобразной обрат­ной связью в отношениях между государственно-управленческими систе­мами и социумом.

Контрольные вопросы и задания

1. Что вы понимаете под социально-правовым статусом гражданского служаще­го?

2. Перечислите права и обязанности гражданского служащего.

3. Раскройте понятие и охарактеризуйте основные виды ответственности граж­данского служащего.

4. Что такое дисциплинарная ответственность и каков порядок наложения дис­циплинарных взысканий на гражданских служащих?

5. Проанализируйте особенности применения материальной ответственности к гражданским служащим.

6. Каковы условия привлечения к административной ответственности граждан­ского служащего в связи с его должностным статусом?

7. Выделите специфику административной ответственности государственного служащего.

8. В каких случаях гражданский служащий привлекается к уголовной от­ветственности, обусловленной совершением преступлений, направленных против государственной власти и интересов государственной службы?

9. Какие государственные гарантии предоставляются гражданским служащим?

Государственная служба как один из важнейших правовых институтов, обеспечивающих осуществление управляющего воздействия государства, немыслима без четко установленных мер ответственности. В отношениях между государственными служащими и обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих субъектов.

Ответственность выражается в применении тех или иных мер наказания, взысканий, мер имущественного характера за виновное совершение правонарушения, т.е. за такие действия или бездействия, которые законодательством признаются запрещенными и вредными.

Круг видов ответственности, под которые подпадают государственные служащие, широк, причем каждый вид имеет свое специфическое назначение.

Различают следующие виды ответственности гражданского служащего:

· Дисциплинарную. Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за совершение дисциплинарного проступка или за другие неправомерные действия, не преследуемые в уголовном порядке.

Привлечение к дисциплинарной ответственности существенно затрагивает права государственных служащих и влечет неблагоприятные для них последствия. Поэтому оно строго регламентируется нормативными правовыми актами.

Основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий и вида государственной службы устанавливаются только федеральными нормативными правовыми актами: федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Правом регулировать вопросы дисциплинарной ответственности субъекты РФ не обладают.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих в настоящее время установлена Федеральным законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации" №119-ФЗ. Также можно отметить Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" №1192.

Законом о государственной гражданской службе РФ предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

• Ш замечания,
• Ш выговор,
• Ш предупреждение о неполном должностном соответствии,
• Ш освобождение от замещаемой должности гражданской службы,
• Ш увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным законом.

Наиболее серьезными должностными проступками являются такие, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов президента и решений судов. Чаще всего они выражаются в нарушении государственными служащими федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации порядка реализации и сроков исполнения поручений, установлений, не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, в выполнении норм и поручений не в полном объеме либо их искажении.

Также закон определяет порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное наказание. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен потребовать от гражданского служащего предоставления объяснения в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Так, при применении дисциплинарного взыскания обязательно проводится служебная проверка для установления всех обстоятельств проступка, что является важным условием принятия объективного решения представителем нанимателя и в тоже время гарантией защиты прав гражданского служащего. Полностью, объективно и всесторонне должны быть установлены:

• Ш факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
• Ш его вина;
• Ш причины и условия, способствовавшие совершению им дисциплинарного проступка, мотивы его совершения;
• Ш характер и размер вреда, причиненного им в результате дисциплинарного проступка;
• Ш обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданским служащим о проведении служебной проверки в случае, когда она проводилась в связи с таким заявлением.

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического подразделения государственного органа и выборного представителя государственных служащих.

Дисциплинарное взыскание налагается представителем нанимателя, т.е. должностным лицом, имеющим право назначать гражданского служащего на соответствующую должность. Это правило обусловлено характером взысканий, в частности, право предупреждать о неполном должностном соответствии и решать вопрос об освобождении от замещаемой должности гражданской службы принадлежит тем органам и руководителям, которым принадлежит право назначения на должность. Временное отстранение гражданского служащего, в отношении которого проводится служебная проверка, от замещаемой должности осуществляется представителем нанимателя, назначившим служебную проверку.

При применении дисциплинарного взыскания учитывается:

• Ш тяжесть совершаемого гражданским служащим дисциплинарного проступка;
• Ш степень его вины;
• Ш обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок;
• Ш предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывание его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени служебной проверки. Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через месяц со дня принятии решения о ее проведении.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка.

Копия акта, постановления, распоряжения или приказа о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания акта.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано государственным служащим вышестоящему органу или руководителю, а также в государственные органы по рассмотрению служебных (трудовых) споров.

Так, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не был подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не подвергшимся дисциплинарному взысканию. Представитель нанимателя вправе снять дисциплинарное взыскание до истечения года со дня его применения по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего, по ходатайству его непосредственного руководителя.

Устно могут быть объявлены замечания и выговор.

К грубым проступкам относятся:

• Ш прогул;
• Ш нахождение на службе в состоянии алкогольного, наркотического либо иного токсического опьянения;
• Ш совершение незаконного деяния, повлекшего нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и здоровью людей;
• Ш утрата закрепленного оружия.
• · Административную. Административная ответственность - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений. И государственный служащий привлекается к административной ответственности за совершение административных правонарушений на общих со всеми гражданами основаниях и в том же порядке.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса РФ об Административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях.

Для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, т.е. совокупности специфических признаков, по которым проводится отличие правонарушения от преступления, дисциплинарного проступка и неправомерных действий, вызывающих последствия имущественного характера. Так в качестве условий, при которых для должностных лиц государственной службы может наступить административная ответственность, выступают:

• Ш Совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения.
• Ш Издание приказов, распоряжений и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, то есть не соответствуют им.
• Ш Невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур.
• Ш Соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.

А в качестве оснований для привлечения к административной ответственности государственных служащих могут выступать специальные составы административных правонарушений, а так же нарушений санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного, земельного, налогового и иного законодательства, за которые установлена административная ответственность в виде предупреждения, административного штрафа и дисквалификации. Дисквалификация назначается судом сроком от шести месяцев до трех лет. Административный штраф не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда и не может превышать пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (п.3 ст.3,5 КоАП).

· Материальную. Материальная ответственность государственного служащего наступает за неправомерные действия или бездействия, в результате которых причинен материальный ущерб государству. Ответственность выражается в возмещении государственным служащим причиненного им имущественного ущерба. Возмещение этого ущерба производится независимо от привлечения его к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб нанимателю.

Материальная ответственность возникает в следующих случаях:

• Ш при наличии прямого действительного ущерба;
• Ш при наличии непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями;
• Ш при наличии вины правонарушителя в причинении ущерба;
• Ш если противоправные действия или бездействие допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Этот вид ответственности наступает либо в административном порядке, либо по суду.

Порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам государственной службы.

Специального нормативного акта о материальной ответственности государственных гражданских служащих нет. В настоящее время они несут эту ответственность в таком же порядке, как и лица, не относящиеся к государственным гражданским служащим, кроме военнослужащих, в соответствии с главой 39 Трудового Кодекса Российской Федерации.

Материальная ответственность не возникает в случаях причинения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения нанимателем обязанности создать надлежащие условия для хранения имущества, вверенного государственному служащему.

Государственный служащий может привлекаться к ограниченной либо полной материальной ответственности. Ограниченную материальную ответственность несут государственные служащие, допустившие по их вине причинение ущерба, в размере непосредственного (прямого) имущественного ущерба, но не свыше среднего месячного денежного заработка (размера оклада месячного денежного содержания). Полная материальная ответственность государственного служащего состоит в обязанности возмещать причиненный ущерб в полном размере лишь в случаях, предусмотренных Трудовым Кодексом РФ или иными федеральными законами.

Материальная ответственность в полном размере причиненного государственному органу ущерба может быть установлена трудовым договором, заключаемым с руководителем государственного органа, его заместителем, главным бухгалтером.

Взыскание суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного заработка, производится по распоряжению представителя нанимателя, но не позднее одного месяца со дня окончательного установления представителем нанимателя причиненного ущерба. Если месячный срок истек или государственный служащий не согласен добровольно возместить ущерб, а сумма ущерба, подлежащего взысканию с виновного лица, превышает его средний месячный заработок, то взыскание осуществляется в судебном порядке.

Государственный служащий, виновный в причинении ущерба, может добровольно возместить его полностью или частично. По соглашению сторон допускается возмещение ущерба с рассрочкой платежа. В этом случае государственный служащий представляет письменное обязательство о возмещении ущерба с указанием конкретных сроков платежей. В случае увольнения государственного служащего, который дал письменное обязательство о добровольном возмещении ущерба, но отказался возместить указанный ущерб, непогашенная задолжность взыскивается в судебном порядке.

С согласия государственного органа государственный служащий может передать ему для возмещения причиненного ущерба равноценное имущество или исправить поврежденное имущество.

Государственный служащий обязан возместить затраты, понесенные государственным органом при направлении его на обучение за счет бюджетных средста, в случае увольнения без уважительных причин до истичения срока, обусловленного трудовым договором или соглашением об обучении государственного служащего (ст.249 ТК РФ)

· Уголовную. Исходя из того что государственный служащий является должностным лицом, в случае совершения преступления он может нести уголовную ответственность.

Уголовную ответственность необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями, рассчитанную на наиболее опасные посягательства на общественные отношения.

Уголовная ответственность государственных служащих регламентируется не законодательством о государственной службе, а исключительно УК РФ.

Уголовное преследование государственных служащих возбуждается по заявлению третьих лиц или по требованию администрации государственного органа, и не исключает связанного с ним дисциплинарного процесса.

Обязательным признаком большинства преступлений являются корыстная или иная личная заинтересованность.

Наиболее серьезные санкции за должностные преступления предусмотрены за получение (ст.290 Уголовного Кодекса Российской Федерации) взятки.

Предметом взятки могут быть материальные ценности и услуги материального характера, переданные или оказанные должностному лицу за совершение служебных действий ли бездействия в интересах дающего. То есть предметом взятки наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры), и имущественные выгоды. Под имущественными выгодами следует понимать, в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами. Предметом взятки может служить также недвижимость.

Закон не определяет минимального размера взятки, т.е. принятия вознаграждения любой стоимости образует состав преступления.

Крупным размером взятки закон признает сумму денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных размеров оплаты труда.

Получение взятки - это формальный состав преступления. Оно признается оконченным деянием с момента принятия должностным лицом хотя бы части взятки. К тому же получение взятки - это преступление, совершаемое с прямым умыслом. Виновный осознает, что получает взятку как предмет, т.е. материальные ценности, или иные имущественные выгоды и желает этого.

Наказание за получение взятки:

• Ш Штраф либо лишение свободы до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
• Ш Лишение свободы от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
• Ш Лишение свободы от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
• Ш Лишение свободы от семи до двенадцати лет с конфискацией имущества или без таковой.

Довольно распространенным видом преступлений среди государственных служащих является и злоупотребление служебными полномочиями (ст.285 УК РФ).

Субъективная сторона данного преступления характеризуется только умышленной виной.

Типичными формами злоупотребления служебными полномочиями практика признает обман ревизирующих и контролирующих органов, грубые нарушения финансовой дисциплины, сокрытие любых преступлений (и, в первую очередь, хищение имущества), а также недоздачу товарно-материальных ценностей, неосновательное расходование имущества государственных организаций, учреждений или предприятий или незаконную передачу его в пользование коммерческих структур, извлечение имущественной выгоды за счет государственной или иной собственности.

Имеет место и превышение должностных полномочий, которое определяется как совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлиявших на существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Субъективная сторона квалифицированного и особо квалифицированного видов превышения служебных полномочий включает осознание виновным, помимо выхода за пределы своих полномочий, также и факта применения насилия или угрозы либо оружия или спецсредств и желание совершить превышение в одной из таких форм.

Также к уголовно наказуемым преступлениям среди государственных служащих относят: присвоение полномочий должностного лица; незаконное участие в предпринимательской деятельности; служебный подлог; халатность; контрабанда; регистрация незаконных сделок с землей (ст.170 УК РФ); воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст.169 УК РФ); воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, пикетирования или участию в них (ст.149 УК РФ); неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта; отказ в предоставлении информации Федеральному собранию или счетной палате РФ; отказ в предоставлении гражданину информации (ст.140 УК РФ); воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (ст.144 УК РФ).

· Конституционно-правовая (политико-юридическая). Должностные лица государственной службы становятся субъектами данной ответственности, если их деяния нарушают нормы Конституции РФ, а также, если они не исполняют свои конституционные обязанности или же злоупотребляют своими правами.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что ответственность государственного служащего является важнейшим и актуальнейшим элементом его юридического статуса и его качеством как субъекта политико-административной службы. Причем доминирующим аспектом сущности ответственности государственного служащего выступает социально-правовая форма.

При этом не следует забывать о правовых средствах повышения эффективности деятельности государственных гражданских служащих, где ведущее место занимает система их поощрения и награждения.

Поощрение так же, как и наказание, является способом стимулирования правомерного поведения и предупреждения правонарушения.

Сущность поощрения весьма точно выразил Бельский К.С., рассматривающий поощрение, как особый вид управленческого давления, такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива или общества.

Меры поощрения могут носить моральный или материальный характер. К поощрениям нематериального свойства можно отнести: объявление благодарности, награждение почетной грамотой органа местного самоуправления субъекта РФ или грамотой РФ, присвоение почетного звания региона или РФ, награждение орденами и медалями, присвоение очередного квалификационного разряда. Материальными поощрениями являются награждение ценным подарком и выплата единовременного денежного поощрения за исполнение служебных заданий особой важности и сложности или в связи с юбилейной датой (датой органа государственного управления; в связи с выходом на пенсию).

Основаниями для поощрения и награждения являются безупречная и эффективная служба либо продолжительная безупречная служба. Понятие безупречная служба может быть истолковано как неукоснительное исполнение гражданским служащим возложенных на него обязанностей и должностного регламента. Эффективность гражданской службы оценивается по специально разработанным показателям. Продолжительность службы является основанием для выплаты единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.

Виды поощрений и награждений разделяются на две группы:

• Ш Поощрения и награждения, применяемые представителем нанимателя - объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет.
• Ш Поощрения и награждения, применяемые вышестоящими государственными органами: поощрение Правительства РФ; поощрение Президента РФ; присвоение почетных званий РФ; награждение знаками отличия; награждение орденами и медалями РФ.

К награждениям и поощрениям, которые применяются Президентом РФ или Правительством РФ, гражданские служащие представляются за особые заслуги. Данные поощрения и награждения оформляются решением соответствующего государственного органа по представлению представителя нанимателя. При поощрении или награждении гражданского служащего вышестоящим государственным органом ему выплачивается единовременное денежное поощрение. Размер и порядок выплаты поощрения должны быть установлены специальным нормативным актом. Иные виды поощрения и награждения государственного органа устанавливаются служебным порядком.

Решение о поощрении или награждении гражданского служащего принимается представителем нанимателя и оформляется распорядительным документом государственного органа (приказом, распоряжением). Данный акт доводится до сведения коллектива гражданских служащих и работников соответствующего государственного органа путем помещения на доску объявлений или иным способом.