Вместе с принятием Конституции в Российской Федерации получила официальное конституционное признание доктрина разделения властей. Ранее отечественное законодательство и специальная литература не воспринимали указанную доктрину, концептуально разработанную французским просветителем и правоведом Ш.Л. Монтескье (1689-1755) в труде "О духе законов" (1748), и ограничивались лишь признанием разделения труда в государственном аппарате.

Все три ветви государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), образно говоря, суть ветви единого дерева, называемого государством, и потому находятся в тесном взаимодействии. Законодательная власть призвана заниматься законодательством, результатом ее деятельности являются законы и законодательное регулирование общественных отношений. На исполнительную власть возложена деятельность по реализации законов, в процессе которой осуществляется основанное на законах административно-правовое регулирование и административное управление, т.е. властное нормативное и индивидуальное правовое регулирование, правоустановительная и правоприменительная деятельность, а также фактическая управленческая деятельность. Судебная власть занята отправлением правосудия, главным образом в форме индивидуального правового регулирования (правоприменительной деятельности).

Субъекты государственной власти" к какой бы ветви они ни принадлежали, обязаны действовать в рамках конституционного строя, на основе законов и права, наделены государством и законами юридически властными полномочиями1. Одновременно на них возложены многочисленные обязанности, тесно связанные с властными полномочиями и обусловленные ими. Совокупность властных полномочий органов государственной власти, должностных лиц и соответствующих таким полномочиям юридических обязанностей именуют в специальной литературе компетенцией.

В процессе реализации компетенции все субъекты государственной власти вместе взятые осуществляют государственное управление. При этом, если приложить теорию разделения властей к государственному управлению, необходимо и его разделить на соответствующие виды. Органы законодательной (представительной) власти заняты законодательно-представительным управлением, органы исполнительной власти как находящиеся в системе государственной администрации и под мощным действием административного права - административным управлением, органы судебной власти - судебным управлением. С учетом наличия в реальных государствах иных ветвей власти и причастных к ним государственных органов, которые не вписываются в классическую триаду властей, ряд видов государственного управления можно продолжить. Применительно к России есть основания говорить еще о президентском управлении и контрольном управлении.

Сущность государственной исполнительной власти выражена в ее возможности и способности оказывать определяющее воздействие не только на собственную систему осуществляющих ее субъектов (органов, должностных лиц исполнительной власти). Она по праву обладает возможностями властно решать вопросы в интересах иных, в том числе не обладающих властью субъектов, которые находятся согласно законодательству в сфере ее деятельности, юрисдикции. К ним принадлежат граждане и организации.

Государственная исполнительная власть формируется и функционирует в соответствии с законами и действующим правом. Именно законы и право предоставляют правовые возможности органам исполнительной власти подчинять себе поведение четко установленного круга субъектов, решать в их интересах определенные вопросы с учетом публичных интересов общества и государства. Следует заметить, что реализация государственной исполнительной власти небезупречна. На практике можно наблюдать нарушение законов и нрава. В них же предусмотрены пути и способы предупреждения (превенции) такого нарушения и восстановления нарушенного порядка.

Государственная исполнительная власть представляет собой подсистему государственной власти. В Конституции РФ не указано название органа (должностного лица) государства, возглавляющего систему государственной исполнительной власти. Анализ особенностей правового статуса Президента РФ как главы государства и ряда его полномочий, установленных в Конституции РФ, позволяет предполагать, что именно Президент является главным должностным лицом государства, определяющим политику исполнительной власти. Среди таких полномочий Президента РФ определение основных направлений внутренней и внешней политики государства, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, принятие решений об его отставке, назначение по предложению Председателя Правительства РФ на должность и освобождение от должности его заместителей и федеральных министров 27. Ст. 80, 831.

Государственную исполнительную власть осуществляет Правительство РФ. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" установлено, что Правительство РФ является органом, "возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" .

Государственная исполнительная власть самостоятельна, как и все иные ветви государственной власти, что следует из Конституции РФ. В ней установлено, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны . Самостоятельность исполнительной власти не исключает основанного на законе и праве се конструктивного единства с другими ветвями государственной власти.

Государственная исполнительная власть имеет определенную политико-правовую, организационно-функциональную, компетенционную и государственно-управленческую природу. С политико-правовой точки зрения государственная исполнительная власть представляет собой одну из ветвей единой государственной власти. Организационно-функциональный подход дает нам возможность обнаружить в ней определенную организационную, субъектную основу в виде системы специальных субъектов (органов и должностных лиц), наделенных властными полномочиями. При этом важно понимать, что исполнительная власть не тождественна собственной системе субъектов. Образно говоря, органы и должностные лица, обладающие полномочиями исполнительной власти, - это еще не сама исполнительная власть. Организационно-функциональный взгляд на исполнительную власть позволяет одновременно видеть в ней некоторые функциональные, организационно-деятельностные начала, выраженные в целях, задачах, функциях и видах деятельности, полномочиях (властных правах и обязанностях) ее субъектов.

Рассмотрение содержания и объема юридически властных полномочий, которыми обладают по закону и праву субъекты государственной исполнительной власти, дает нам основание для ее анализа с позиций компетенционных, т.е. выделения в ней уровней и объемов компетенции, содержания властных прав и корреспондирующих им обязанностей, исследования их количественных и качественных характеристик.

Государственная исполнительная власть в России может быть представлена и с позиций административно-управленческих. Именно процесс ее реализации, осуществления рассматривают в специальной литературе как административное управление. В системе исполнительных органов государственной власти и их ведении по-прежнему находится огромное множество подведомственных, подчиненных организаций и объектов, имущественных комплексов, требующих осуществления управления со стороны указанных органов.

Государственная исполнительная власть (как и иные ветви власти) формируется и осуществляется с учетом конституционного принципа федерализма. Это означает, что: а) ее носители, т.е. исполнительные органы, имеются на федеральном уровне и в субъектах РФ; б) разграничение предметов ведения и компетенции между федеральными и региональными (субъектов РФ) органами исполнительной власти осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, федеральных законов; в) существуют правовые процедуры разрешения споров между уровнями и исполнительными органами государственной власти в России.

Для государственной исполнительной власти присущи свои формы, методы и процедуры деятельности. Законодательная власть осуществляется в порядке законотворческой деятельности и законодательного процесса, судебная власть - в порядке судопроизводства и судебного процесса (конституционного, гражданского, уголовного, арбитражного, административного). Исполнительная власть реализуется в порядке исполнительно-распорядительной деятельности, административного процесса и производства, административно-правовых процедур. Потому такую деятельность называют подзаконной и несудебной.

Система государственной исполнительной власти обладает огромной сложностью и организационной разветвленностью. Она регулируется многими отраслями права, но не только конституционным и административным. Можно сказать, что конституционное право устанавливает фундаментальные начала ее формирования и деятельности, административное право - ее организационно-функциональные основы, а также порядок осуществления специфических административно-правовых видов деятельности (например, административного управления и административно-правового регулирования, административного принуждения, административной ответственности, административного производства, административного надзора). Другие отрасли и подотрасли права устанавливают и регулируют порядок реализации исполнительной власти по соответствующим сферам, направлениям деятельности.

Для государственной исполнительной власти характерно то, что в непосредственном ведении и распоряжении ее субъектов находятся важнейшие ресурсы и институты государства (например, государственные финансы, природные и информационные ресурсы, средства коммуникаций, государственная собственность, армия и иные воинские формирования, полиция, службы внутренней и внешней безопасности, учреждения исполнения наказания).

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти

Государственная власть - разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

1) она является средством социального управления;

2) она представляет собой отношение между людьми, их орга­низациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

3) это отношение обеспечивает выявление и доминирование властной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия;

4) власть осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств и методов воздействия^ (нормы, убеждение, ору­жие, организации, принуждение и др.).

Всеми названными признаками обладает государственная власть, которая, как известно, опирается на государственный ап­парат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения. И само государство, и его деятель­ность можно рассматривать как средство управления, осущес­твляемого в интересах социальной группы, класса или всего на­рода, как инструмент власти.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей. Во-первых, она показала свою жизненность. Во-вторых, ее при­влечение означает использование огромного научного потенциа­ла, накопленного учеными и практикой государственного строи­тельства многих стран.

Сущность теории разделения властей можно понимать так. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осу­ществляется непосредственно с помощью институтов прямой де­мократии. В основном общие дела решает государство, которое он создает и оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией,

^ См.: Кейзеров Н. М. Власть и авторитет. М„ 1973. Большой интерес представ­ляют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и дру­гие аспекты.

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 65

Распоряжающейся огромными ресурсами, опирающейся на мощ­ный аппарат принуждения. Государство обязано служить народу и отчитываться перед ним. Исторический опыт учит, что сосредо­точение государственной власти в одних руках ведет к деспотиз­му, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить на законодательствование, исполнение, правосудие. Такое разделе­ние необходимо и для того, чтобы недостатки высших руководи­телей государства не стали пороками всего государства, всей стра­ны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, испол­нительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудни­чали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует кон­центрации власти, неправильному ее использованию, способству­ет установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате со­здаются условия для обеспечения прав и законных интересов лич­ности, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые был закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой ска­зано: «Государственная власть в Российской Федерации осущес­твляется на основе разделения на законодательную, исполнитель­ную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах: 1) в юридическом, понимая под ней право и возмож­ность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле дру­гих людей, издавать властные акты, осуществлять организатор­скую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде все­го аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность.

Административная власть появилась с возникновением госу­дарства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это - власть вожака и его помощников над первобытном стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшины над членами рода (племени), покоящаяся на мораль­ном авторитете и традициях. Свою полноту административная власть набирает в государстве, где она опирается на вооружен­ные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной в стране

66 Глава 4. Административная власть

Властью, которая одновременно законодательствовала, управля­ла, судила и была исторически первой государственной властью.

Какие признаки свойственны административной власти? На первое место следует поставить ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных свя­зей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятель­ности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она перево­дит политические проблемы в организационные. Административ­ная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наво­дить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей мо­дель поведения людей. Для его исполнения необходимы органи­зующие, координирующие и контролирующие действия государ­ства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая зада­чи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства толь­ко и проявляется в его деятельности. Государство лишь постоль­ку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, Чтобы существовало государство, должно со­вершаться управление»".

Административная власть имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т. е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредствен­но организует оборону страны, охрану государственной и общес­твенной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударствен­ными организациями (регистрация, лицензирование, налогообло­жение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граж­дан и организаций.

Существенный признак административной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. Иными словами, предметный характер. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. Она опи­рается на обширные территории, контингенты людей, информа­ционные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений и награждений и др.

" Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1874. С. 30.

§ 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти 67

В непосредственном ведении административного аппарата на­ходятся вооруженные силы, в частности армия, полиция (мили­ция), органы госбезопасности, специализированные принудитель­ные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятель­но осуществлять физические, организационные и иные меры при­нуждения в административном порядке - важная черта адми­нистративной власти".

Названные выше признаки содержания административной вла­сти - универсальность, предметность, принудительность, орга­низующий характер - детерминируют ее форму - иерархически построенный административный аппарат и большое число про­фессиональных служащих.

Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют создания разветвленного, большого по количеству структурных единиц и служащих аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся управлением, намного превосходит общее число служащих всех иных государственных органов вместе взятых. Успех админис­тративной деятельности зависит от деловитости, активности, ком­петентности, опыта, способностей занятых ею лиц, реализация административной власти требует большого числа профессиона­лов и рациональной организации их труда.

В отличие от других властей, административная власть орга­низационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоя­щим, она делится на иерархические уровни.

При последовательной реализации принципа разделения вла­стей организующая, универсальная, предметная, профессиональ­ная административная власть приобретает новые признаки, она становится вторичной и подзаконной.

Административная власть выступает как вторичная по отно­шению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если но­сители исполнительной власти избираются непосредственно на­родом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные

" «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение зако­на распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопро­тивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1 М., 1891. С. 81).

68 Глава 4. Административная власть

Акты (даже указ Президента) подзаконны, они развивают, уточ­няют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления не могут противоречить закону, являются его исполнением, своею волей они дополняют законода­тельство. Поэтому органы управления называют исполнительны­ми, а власть - исполнительной.

Жизнь общества на каждом шагу ставит все новые вопросы, требующие решения на основе закона, но с учетом конкретной обстановки путем издания властных актов. Издают их субъекты управления, наделенные административными полномочиями, т. е. те, кто вправе отдавать распоряжения. Возможность издавать административные акты относится к сущности административ­ной власти. Поэтому органы управления называют еще и испол­нительно-распорядительными.

Таким образом, в условиях демократически организованного общества, став вторичной и подзаконной, административная власть преобразуется в исполнительную, которая является более высо­кой ступенью развития администрации.

Исполнительная власть - это административная власть, пре­образованная в условиях правового государства.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение: «Адми­нистрация -совокупность людских и материальных средств, при­званных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполне­нии заданий, порученных ей основополагающими государствен­ными органами»". Главные цели исполнительной власти:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;

3) создание условий для реализации гражданами и организа­циями их прав и свобод, для свободной политической, экономи­ческой, социальной, духовной жизни людей.

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает сис­тему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах об­щественной жизни.

Исполнительная власть - инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов.

" Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5-6.

§ 2. Демония административной власти в СССР 69

Общество, создавая государственную администрацию, оплачи­вая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что дея­тельность этого инструмента будет эффективной, т. е. поставлен­ные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.

Чтобы быть эффективной, государственная администрация до­лжна действовать целесообразно, рационально используя свои пол­номочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообраз­ность -основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Спе­цифика целей и принципов - еще одна существенная особен­ность исполнительной власти.

§ 2. Демония административной власти в СССР

Административная власть представляет собой огромную силу. Многие преобразования в государственной и общественной жиз­ни связаны с ее деятельностью, с использованием администра­тивных полномочий.

Но властные полномочия реализуются, а огромные ресурсы используются людьми, служащими. Их реализация - процесс волевой, интеллектуальный и эмоциональный, который может осу­ществляться как правомерно и целесообразно, так и с различны­ми отклонениями, ошибками, злоупотреблениями.

Нередко государственная власть присваивается (узурпирует­ся) лицом, группой лиц и используется в собственных интересах.

Совокупность лиц, которые за плату профессионально осу­ществляют управленческую деятельность, принято называть бюрократией. Как всякая профессиональная группа людей, она имеет свои интересы, обусловленные спецификой труда и личны­ми потребностями.

Эгоистические интересы бюрократии есть бюрократизм. Чем больше бюрократия заботится не об общественных, а о группо­вых, личных интересах, тем активнее развивается бюрократизм как система форм и методов реализации бюрократией своих ко­рыстных целей. Проявления бюрократизма многочисленны: фор­мализм в деятельности, невнимание к людям, злоупотребление режимом секретности, необоснованные привилегии, превращение бюрократии в замкнутую касту и т. д.

Одной из форм присвоения бюрократией власти является зло­употребление ею. Более сложная форма присвоения власти - демония административной власти, под которой понимается одер­жимость воли руководителя (руководящей группы), стремящегося

70 Глава 4. Административная власть

Решить крупные государственные задачи и одновременно пре­следующего собственные эгоистические цели (жажда огромной власти, славы, почестей и т. д.). Наиболее опасное ее проявление -стремление к ее расширению, подчинению других властей, бес­контрольному властвованию.

Демоническое стремление административной власти стать все-охватывающей, неограниченной, бесконтрольной обусловлено ря­дом факторов.

Во-первых, генезисом политической власти, прогрессивное раз­витие которой идет по пути разделения властей, отделения зако­нодательной и судебной, укрепления последних и расширения их влияния на административную. А она, используя существующие традиции, взгляды, структуры стремится не уступать своих по­зиций, освободиться от контроля, превратить его в фикцию, кра­сивый орнамент своего могущества.

Во-вторых, количеством, разнообразием, сложностью и продол­жительностью чрезвычайных обстоятельств. Войны, эпидемии, сти­хийные бедствия, технические, экологические, экономические ка­тастрофы, массовые беспорядки требуют чрезвычайных режимов, при которых роль и полномочия исполнительной власти резко усиливаются.

В-третьих, зависимостью от исполнительной других властей. Они возникают позднее, не сразу создают свою финансовую базу, арсенал средств воздействия и т. д. Исполнительная власть, бю­рократия активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, осуществляет организационно-матери­альное обеспечение представительных и юрисдикционных сис­тем, подготавливает для них вопросы и дела, помогает удовлет­ворять материальные и культурные потребности депутатов и судей, соблазняя их должностями, квартирами, машинами, дача­ми, разнообразными привилегиями".

В-четвертых, и это самое существенное, демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее уни­версальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, на­личием в ее непосредственном ведении многочисленных источни­ков информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический ап-

" «Идея сосредоточения материально-финансовых средств в одних руках - гениальное изобретение современных царедворцев. Сейчас это самые эффектив­ные средства «главной власти» влиять на поведение других ее ветвей, средство борьбы с инакомыслием и непослушанием». // Комсомольская правда. 1995. 1 авг.

§ 2. Демония административной власти в СССР 71

Парат, административная власть недавно ставшая исполнитель­ной постоянно стремится к расширению.

Демония власти свое логическое завершение получает в обра­зовании тоталитарных обществ, административно-командных сис­тем, где государственная власть подчиняет гражданское общест­во, в структуре государства доминирует централизованный управленческий аппарат. К сожалению, такой глубокий дефор­мации подверглась система управления обществом в СССР (РСФСР). Ее называют по-разному: «административно-командная», «командно-бюрократическая», «партийно-полицейская система», «бюрократический абсолютизм». Такие названия даны советской политической системе, т. е. совокупности государственных и об­щественных организаций, возглавляемых КПСС, более 70 лет руководившей страной. Именно ее характеризуют как команд­ную, бюрократическую, полицейскую, тоталитарную.

Фактически то, что до 60-х годов называли диктатурой проле­тариата, а позднее политической системой советского общества, уже в первые годы советской власти превратилось в диктатуру партийно-государственного аппарата.

Прежде всего это - власть, не ограниченная правом, система, в которой закон служит силе, рассматривается как один из ее инструментов. Власть не признавала прав личности и даже таких важнейших, как права на жизнь, собственность, творчество.

Вторая особенность диктатуры - ее опора на насилие, террор. Диктатура -власть тираническая, деспотическая, осуществляе­мая меньшинством общества в отношении его большинства. Она использовалась в интересах партийной, государственной и обслу­живающей ее профсоюзной, комсомольской и иной бюрократии, главной целью которой было захватить, расширить, удержать любой ценой власть.

Экономической основой бюрократического абсолютизма явля­ется господство государственной собственности. Создавая, укреп­ляя монополию государственной собственности, вытесняя, унич­тожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, тем самым обеспечивали экономическое могущество аппарата чи­новников, Они распоряжались продукцией государственных пред­приятий, жилым фондом, землей, лесами. Почти все, что строили, производили, выращивали, поступало в их ведение, и этими не­исчислимыми богатствами они управляли, как считали нужным.

Чем больше значение государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждает производителя от результатов труда, лишает его воз-

72 Глава 4. Административная власть

Можности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей дея­тельности, отнимает экономическую свободу.

Политическая основа командно-бюрократической системах - однопартийность, превращение правящей партии в государствен­ную, слияние партийных верхов с государственными. На этой ос­нове исполнительная власть в СССР подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. Отсутствие оппозиции, независимой печати, демократических традиций ста­ли условиями бесконтрольной абсолютной власти администрации, ее отрыва от народа, превращения его в бюрократизированное сообщество. В бесконтрольном подчинении аппарата оказались все инструменты принуждения: армия, милиция, контрразведка, ис­правительно-трудовые учреждения. Экономическое принуждение и внеэкономическое дополняли друг друга. Однопартийная систе­ма, решительно искореняющая любую оппозицию, укрепляющая любыми средствами руководящую роль одной партии, не может быть демократической.

Идеологической основой командно-бюрократической системы стало провозглашение марксизма-ленинизма единственно верным учением, вся жизнь общества была чрезмерно идеологизирована. Это вело к господству воинствующего догматизма, отрыву теории от практики, необоснованному вмешательству в творческую дея­тельность, насильственному навязыванию определенного образа мыслей, контролю за «чистотой» суждений и высказываний.

Суровый опыт 20-70-х годов XX века показал, что админис­тративная власть, предоставленная сама себе, не контролируе­мая и не отвечающая за свои действия, становится деструктив­ной и деморализующей силой. Перед наукой административного права встал старый и одновременно новый вопрос о создании сис­темы сдержек и противовесов административной власти, кото­рые могли бы усмирить ее демонические свойства, о способах ее демократизации, о путях превращения ее в эффективный инстру­мент обеспечения потребностей граждан и общества.

Одно из самых важных направлений преобразований в настоя­щее время в Российской Федерации - реформа административной власти. Из всемогущей, всеохватывающей сердцевины командно-бюрократической системы она должна превратиться в исполнитель­ную власть правового государства.

Главным гарантом глубины и необратимости проводимых пре­образований является развитое гражданское общество. Только в условиях, когда граждане пользуются широким кругом надежно защищенных прав, когда существует рынок и другие самостоя-

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти 73

Тельные экономические структуры, действуют независимые от государства общественные объединения, средства массовой ин­формации, проводятся состязательные выборы, реализован прин­цип разделения властей, только тогда создается надежный фун­дамент для демократической организации административной власти. Экономическая свобода производителей, политический и идеологический плюрализм помогают превращению деспотичес­кой администрации в надежную, компетентную и эффективную социальную службу.

Развитие гражданского общества и обеспечивающего его пот­ребности законодательства, реализация принципа разделения властей - необходимые условия превращения административ­ной власти в исполнительную власть правового государства. Но для придания ей соответствующего облика необходимы преобра­зования в ней самой. Среди основных направлений администра­тивной реформы можно назвать децентрализацию упоавления, совершенствование методов властвования, системы государствен­ной службы, структуры аппарата, расширение судебного контро­ля за государственной администрацией.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти

Исполнительную власть можно рассматривать и как совокуп­ность государственных служащих, и как систему органов госу­дарственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную де­ятельность, содержанием которой является непосредственная, пов­седневная организация выполнения внутренних и внешних фун­кций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем са­мым раскрываем его содержание.

Общие функции - это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчи­вые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управ­ления объективно необходима и отличается устойчивостью, ста­бильностью. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: про­гнозирование, планирование, нормативное регулирование, мето-

74 Глава 4. Административная власть

Дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять -это значит прогнозировать, планировать, контроли­ровать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осущест­вляет несколько или хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифици­руются) в функциях отдельных органов, структурных подразде­лений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определе­ния компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планировани­ем, учетом, контролем и т. д. Организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают спе­цифические черты. Так, существует не контроль вообще, а фи­нансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особеннос­ти объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внеш­ней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоиз­меняют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая ко­нечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимо­действует с целым, а также с другими частями. Управление, ре­ализация исполнительной власти - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы:

1) прогнозирование;

2) планирование;

3) нормативное регулирование;

4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы:

5) кадровое;

6) материально-техническое;

7) финансовое;

§ 4. Линейная и функциональная власть 7Ь

8) организационно-структурное^

9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой:

10) непосредственное регулирование деятельности^;

12) контроль;

13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

§ 4. Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность дей­ствий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены еди­ной воле. Субъект управления воздействует на общественные от­ношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.

Подчинение - оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Власт­ным полномочиям, праву принимать обязательные для исполне­ния решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фик­тивна, декларативна.

Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых - право в одностороннем по­рядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллеги­ально или единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.

Существует два основных принципа деления труда по управ­лению, два принципа его специализации - линейный и функци­ональный. При реализации первого все объекты дифференциру­ются по определенным признакам на автономные группы, и

"Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз" делений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномо­чий и т. д.

" Этим занимаются производственные и диспетчерские отделы предприятий учебные отделы вузов, эта деятельность связана с устранением сбоев в работе и т. д.

76 Глава 4. Административная власть

Руководство каждой из них в полном объеме или в основном осу­ществляет определенный субъект. В результате возникают сис­темы, базирующиеся на прямом (организационном, администра­тивном) подчинении объектов субъекту, - т. е. системе типа «начальник - подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функ­ции исполнительной власти;

2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто -дисципли­нарную власть;

3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для ли­нейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, да­вать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распо­ряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное при­нуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная власть чаще всего означает, что субъект уп­равления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, администра­тивное принуждение или наделяется хотя бы одним из назван­ных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор -кон­тролируемый ».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях дово­льно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с со­зидательной деятельностью (право распределять, осуществлять ме­тодическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональ­ная власть может быть ограничена рамками ведомства (организа­ции) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении^ Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии органи-

* В Вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель на­зывается прямым начальником (непосредственным или вышестоящим).

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти 77

Зационного подчинения^ Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти

Под структурой понимается строение и внутренняя форма ор­ганизации системы, выступающая как единство устойчивых вза­имосвязей между ее элементами^ В ней выделяются два компо­нента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструк­турностью, в них множество структур.

Исполнительная власть одновременно имеет несколько струк­тур: кадровую, территориальную, функциональную, организаци­онную и др.

Организационная структура - это: 1) деление целого на орга­низационно обособленные единицы и 2) сеть управленческих свя­зей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схе­мой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рас­сматривать и как структуру целей, функций аппарата управле­ния, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъек­тивные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.

Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) - вот что в первую очередь детерминирует струк­туру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за измене­нием структуры аппарата^ одну и ту же функцию могут осуще­ствлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обрат-

" Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно подчинены начальникам ОВД, а функционально - вышестоя­щим органам ГАИ. " Философский словарь. М., 1975. С. 395.

78 Глава 4. Административная власть

Ное воздействие. От организационной структуры зависит специа­лизация и конкретизация управления, его комплексность, пра­вильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами вре­мени и сил и более квалифицированно решать дела, создает ус­ловия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их груп­пировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сло­жившиеся и экспериментальные, централизованные и децентра­лизованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и де­шевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и спо­собными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно раз­личать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, напри­мер); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган испол­нительной власти; администрацию (аппарат управления) органи­зации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.

Каждая структурная единица аппарата государственного уп­равления - это его самоуправляемая, автономная (1), организа­ционно оформленная (2) часть, существование которой предопре­делено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4).

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения). Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура. Использование функциональ­ной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделе­ния (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соот­ветствующему органу внутренних дел и функционально - вы­шестоящему звену в ведомственной службе.

§ 6. Административное ведомство

Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в

§ 6. Административное ведомство 79

Прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линей­ная система организаций, осуществляющих определенную дея­тельность), то в действующих правовых нормах и научных рабо­тах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторы­ми из них (государственными комитетами, надзорами и служба­ми). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы".

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него. Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ве­домственный подход - это то, что действует в определенной сис­теме организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, от­ражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принад­лежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от не­го («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомст­венный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систе­му органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударствен­ные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Осо­бенностью первых является то, что ими руководят исполнитель­ные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управле­ния?

Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, норматив­но закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими го­сударственными органами. Выполнение поставленной перед сис­темой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)- это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова­но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу-

" «Ведомство, - а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю­щих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).

80 Глава 4. Административная власть

Ществляет и такие общие задачи, как рациональное использова­ние выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновре­менно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции со­ответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя­тельных организаций, подчиненных одной из них, которая явля­ется ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линей­ному принципу, нижестоящие организации организационно (ад­министративно) подчинены вышестоящим, а последние несут от­ветственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-право­вую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой орга­на. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значи­тельную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризу­ется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная инфор­мация, складывается специфическая организация документообо­рота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной само­управляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности;

3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех бло­ков: производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управле­ния. Минимальное их количество - два: 1) центр и 2) админи-

§ 7. Административная подведомственность 81

Страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более проме­жуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомствен­ный аппарат управления становится трехуровневым, при двух - четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство - облздрав - горздрав - администрация боль­ницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произве­дена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-поли­тические. В законодательстве и научных работах различают си­стемы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональ­ными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная за­дача состоит в непосредственном обеспечении потребностей об­щества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) глав­ное - внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объек­ты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и вы­пуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внеш­нее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, ме­дицинскими и другими высшими учебными заведениями, кото­рые линейно подчинены другим ведомствам.

§ 7. Административная подведомственность

Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служа­щих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, чет­ко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, дейст­виями они ведают. Подведомственность - это определение объек­тов, на которые распространяется власть субъектов - носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомстве­нен Минздраву РФ, спор о законности увольнения - суду, библио­тека института - ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в раз-

82 Глава 4. Административная власть

Ные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая дол­жностными инструкциями.

Определение подведомственности можно понимать как средст­во распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избе­жать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государ­ственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и граж­данском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституцион­ные нормы распределяют компетенцию между Российской феде­рацией и ее субъектами, определяют подведомственность тамо­женного дела и др.

Но особенно важна административная подведомственность - распределение объектов, дел, которыми ведают структурные еди­ницы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информа­ционных систем, людских судеб.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность - законо­дательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, али­ментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении инос­транного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным цент­ром и субъектами федерации; 2) между суверенными государст­вами; 3) между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность - распределение пол­номочий между разными видами государственной власти: судеб­ная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, про­куратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой под­ведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава

§ 7. Административная подведомственность 83

16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность, прави­ла которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахож­дения). Территориальная подведомственность закреплена, напри­мер, в ст. 256 КоАП РСФСР.

В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, зако­нодатель устанавливает правила иерархической подведомствен­ности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предостав­ляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, тамо­женный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоя­щему, к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административ­ная подведомственность, т. е„ иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должност­ные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объ­ектов, дел, действий следует строго последовательно использо­вать правила определения подведомственности на первом, вто­ром и т. д. уровне.

Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, со­держащей исключение из общего правила.

Государственная власть - разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:

Она является средством социального управления;

Она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

Это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.).

Всеми названными признаками обладает государственная (публичная) власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.

Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.

Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.

В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

В юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;

В политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это - власть вожака и его помощников над первобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшин над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту публичная власть приобретает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, /народному вече) потребовались министры, визири и другие служилые люди - администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы - это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти. Нетрудно увидеть различия между властью монарха, магистра («великого магистра ордена») и министров его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.

Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация - совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами».

1. Первый признак административной власти - ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.

2. Второй признак - ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.

Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами.

3. Административная деятельность - это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.

4. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).

Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.

5. Существенный признак административной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное правонаделение.

6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.

Административная власть - это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений - административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке - важная черта административной власти.

8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти - универсальность, принудительность, организующий характер - детерминируют ее организационную форму - единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины - важнейшая основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных; связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организаций их труда/Основная фигура в администрации - чиновник. Административная власть - власть чиновников.

Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.

Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.

10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть - исполнительной.

Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.

11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими.

В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.

Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.

Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 года. В постановлений сказано:

Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполни- : тельной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей...

Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Подводя итог всему сказанному выше в этом параграфе, следует перечислить все основные признаки исполнительной власти:

Вторичность, зависимость от высшей власти;

Организующий характер деятельности;

Систематически, постоянно осуществляемая организация;

Универсальная организационная деятельность;

Предметный, непосредственный характер организационной деятельности;

Исполнительно-распорядительный характер деятельности;

Принудительность;

Ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;

Это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;

Это власть подзаконная;

Это власть подконтрольная.

Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности - исполнительной власти правового государства.

В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция Российской Федерации назвала эту власть исполнительной, но необходимо еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.

ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД,

Конец работы -

Эта тема принадлежит разделу:

Административное право России

На сайте сайт читайте: "административное право россии"

Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ:

Что будем делать с полученным материалом:

Если этот материал оказался полезным ля Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:

Все темы данного раздела:

Административного права России
§ 1. Административная праводееспособность индивидуальных субъектов.............................………………………60 § 2. Административно-правовой статус гражданина...............

В условиях паспортного режима
§ 1. Понятие, содержание, цели, правовая основа паспортного режима...................................…………………………….96 § 2. Паспорт - основной документ гражданина Российско

И муниципальной администрации
§ 1. Способы защиты прав граждан.....................……………………118 §2. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований......…………………….120 § 3.

Государственной власти
§ 1. Понятие исполнительного органа государственной власти..............................…………………………….148 § 2. Содержание административно-правового статуса исполнительных

Государственные служащие
§ 1. Понятие и типы службы в обществе................……………………171 § 2. Понятие и типы должностей в организациях. Должностное лицо......................................……………………………

Государственной администрации
§ 1. Понятие и виды юридического процесса...................................................………………………………….243 § 2. Административные процессы.........................……………………..246

В российской федерации
§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы....................................................……………………………301 § 2. Правовая основа (институт) разрешительной систем

Административно-правовые режимы
§ 1. Правовой и административно-правовой режим.....………………328 § 2. Понятие и признаки специальных ...............……………………...329 § 3. Виды

Правонарушениях
§ 1. Понятие и правовая основа производства по делам ............……………………...411 § 2. Задачи и принципы производства по делам об админи

Правонарушениях
§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях...........……………………428 § 2. Административное расследование..................…………………429

Отдельных категорий дел
§ 1. Виды административных правонарушений.........………………...447 § 2. Основные особенности административной ответственности коллективных субъектов (организаций)...........

Деятельностью государственной администрации
§ 1. Содержание и виды контроля........................…………………..480 § 2. Президентский контроль за государственной администрацией...............……………………...481 § 3. Конт

Социальное управление
Социальное управление - один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление - это целенаправленное воздействие на сложную систему. «Управление

Понятие и виды администрации
Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление - это абстракция, управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществля

Предмет административного права
Административное право - самостоятельная отрасль российского права. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения

Метод административно-правового регулирования
Предмет правового регулирования - главный, но не единственный критерий разграничения системы права Российской Федерации на отрасли права. Они различаются также по методу правового р

Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, ее структура.Эта черта довольно

Нормы административного права
Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых фор

Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон - новый или старый - будет прим

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совоку

Понятие и виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Администр

Структура административного правоотношения
Административное правоотношение имеет свой состав (структуру). Его элементы - субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. В содержании различа

Предмет и задачи науки административного права
Если административное право как отрасль права, система юридических норм регулирует действия разных субъектов, то наука административного права изучает, анализирует, систематизирует

Развитие науки административного права в России
Эта наука сравнительно молодая. В ее развитии на территории России можно выделить три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и российский (современный).

Административное право как учебная дисциплина
Слова «административное право» могут означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки. Но это словосочетание имеет и третий смысл: так называе

Административная праводееспособность индивидуальных субъектов
Административно-правовой статус индивидуального субъекта - это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственно

Административно-правовой статус гражданина
Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Правовое положение иностранцев и апатридов различается очень несущественно, в первом приближении к исследованию вопроса им можно пренебречь и рассматривать их как единую родовую общ

Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов
В реальной жизни существует огромное разнообразие специальных административно-правовых статусов. Используя критерий социальной роли индивида, их можно сгруппировать в несколько родовых общностей. И

Административная опека и статус ее субъектов
Статья 7 Конституции РФ провозглашает: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное р

Особенности административно-правового статуса лиц, совершивших преступления и административные проступки
Действующим административным законодательством установлены различные ограничения для лиц, совершивших преступления. Они непосредственно не связаны с уголовным наказанием. Часть из н

Правовая основа и стадии осуществления воинской обязанности
По правовой основе воинская обязанность является конституционной. Административное право регулирует порядок ее осуществления и в значительной степени - ее содержание. Эта о

Обязанности и права призывников
Гражданин может добровольно поступить в военное училище, если он хочет стать кадровым военным, если он избрал военную службу своей профессией, а с другой стороны, если он соответств

Правовое положение военнообязанных
Военнообязанными называют лиц, зачисленных в запас Вооруженных Сил. Запас необходим, чтобы в случае войны можно было быстро увеличить численный состав войск людьми, знающими военное

Воинская обязанность граждан в условиях мобилизации
Мобилизация - это комплекс мероприятий по переводу экономики страны, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций на работу в условиях военного времени, пере

Паспорт - основной документ гражданина Российской Федерации на ее территории
Среди многочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую роль играет паспорт. Он является основным документов, удостоверяющим личность. О каком паспорте и

Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт
Выдавать, заменять паспорта, регистрировать граждан по месту жительства и месту временного пребывания, снимать их с учета, осуществлять контроль за соблюдением паспортного режима об

По месту проживания
Всеобщая паспортизация граждан нашей страны органично связана с их регистрацией по месту постоянного и(или) временного проживания. Только совмещение в рамках паспортного режима пасп

Регистрация по месту жительства
Закон определяет «место жительства» как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, поднайма,

Регистрация граждан по месту пребывания
Место пребывания- это гостиница, дом отдыха, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает време

Снятие с регистрационного учета
В соответствии с действующими правовыми нормами снятие с регистрации – это скорее право, нежели обязанность гражданина. Органы внутренних дел снимают с регистрации по месту

Право на получение заграничного паспорта
Часть 2 ст. 27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Феде

Способы защиты прав граждан
Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина. Государство его легализует, то есть формулиру

Государства и муниципальных образований
Такое право закреплено ст. 33 Конституции России: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и

Административную жалобу
Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построен

Жалобам граждан
Работа с жалобами граждан - особый вид административной деятельности, в процессе которой осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права. Со

Публичной исполнительной власти и их
должностных лиц (административная юстиция в России) Судебный порядок разрешения жалоб является надежным способом охраны граждан, особенно в тех случаях, ко

Власти и ее должностных лиц
Одной из форм судебной защиты является предусмотренное ст. 53 Конституции право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных организаций.

Государственной администрации
Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) ос

Линейная и функциональная власть
Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой в

Государственной администрации
Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами. В ней выделяются два компонента - строение, сово

Административное ведомство
Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают неодинаковое значение. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линейная

Государственной власти
Государственные органы - особый вид организаций людей. Они обладают такими общими признаками: являются организованными коллективами; являются автономными частя

Статуса исполнительных органов государственной власти
В админстративно-правовом статусе государственных коллективных субъектов можно выделить три главных блока: целевой; структурно-организационный; комп

Государственной власти
В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. По содержанию деятельн

Государственной власти
Система органов государственной администрации схематично может быть представлена путем последовательного использования разных критериев их группировки. В ней можно выделить два уров

Правительство России
В 1704 г. Петр I образовал Кабинет его императорского величества. После его смерти Екатерина I переименовала его в Кабинет ее императорского величества. В последующие годы этот орга

Исполнительные органы
В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм центральных органов федеральной исполнительной власти: министерство Российской Федерации;

Территориальные федеральные органы
Деятельность территориальных федеральных органов может осуществляться на территории нескольких субъектов Федерации (в пределах пограничного, таможенного, военного округа, например),

Субъектов Российской Федерации
В соответствии со ст. 77 Конституции система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими «самостоятельно» в соответствии с основами конс

Понятие и типы службы в обществе
В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов: 1) производство материальных ценностей, оказание хозяйственных услуг на возмездных началах;

Должностное лицо
С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент администрации, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации

Государственные должности
До 1993 г. все служащие государственных организаций в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, существовало широкое понимание

Государственная служба
В ст. 3 Закона об основах государственной службы содержится такое определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленно

Государственной службы
Рассматриваемый институт состоит из норм административного права. Он связан с Конституцией, с рядом финансово-правовых правил, с уголовным, а особенно тесно - с трудовым правом.

Государственной службы
В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено: Государственная служба основана на принципах: 1) верховенств

Государственных служащих
Основной элемент каждой государственной должности - обязанности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выпол

Служебная карьера
(понятие прохождения службы) Прохождение - один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, мат

Прием (поступление) на службу
При комплектовании органов государственной власти, строевых частей кадрами прежде всего следует руководствоваться принципом сочетания качеств у кандидата. Решая вопрос о замещений д

Аттестация служащих и присвоение им
квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий) В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттест

Продвижение по службе
Правовое нормирование продвижения и поощрения по службе имеет длинную и противоречивую историю и уходит в глубину веков. В России уже в XVIII-XIX вв. продвижение по службе

Прекращение государственной службы
Государственная служба прекращается: по личному заявлению государственного служащего; по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиаль

Управление государственной службой
Государственные служащие - кадры органов государственной власти, работа с ними - это осуществление одной из общих функций управления - кадровой. Работа с кадрами имеет большое значе

В субъектах Российской Федерации
Правовое регулирование института государственной службы в субъектах Российской Федерации призвано, во-первых, обеспечить единство федеральных основ государственной службы на всей те

Исполнительной власти
Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание - это совокупность элементов, процессов, связей, отношений

Государственной администрации
Правовые акты - важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениям

Администрации
В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юри

Правительства
В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постано

Ведомственные нормативные акты
Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем - центральных федеральных органов)являе

Субъекта Российской Федерации
В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности за

Государственной администрации
Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения - эффективность. Государственная администрация, ее правовы

Государственной администрации
Этот вопрос целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решени

Понятие и виды юридического процесса
Если исходить из общего понятия процесса как последовательной смены состояний, каких-либо явлений, хода развития чего-либо, то можно выделить его типы: химические, биологические

Административные процессы
В научной и учебной литературе говорится об административном процессе как властной деятельности государственных органов исполнительной власти (государственной администрации), осущес

И административно-процессуальные нормы
Статья 72 Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство.

Общие стадии административных процессов
Административная деятельность осуществляется непрерывно. Несмотря на самые разнообразные отклонения, она подчиняется определенному ритму. Это проявляется в последовательном повторен

Административная подведомственность
Государственная администрация состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, служащих. Очень многие из структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями.

Государственной администрации
Публичная власть, действующая в общих интересах, должна работать публично, то есть в условиях гласности, открытости, доступности. Гласность позволяет налогоплательщикам (невластным

Режим секретности
Государственная тайна- это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред интересам страны, государства. В Законе «О государственной тайне» дано та

Оперативно-розыскная деятельность
Оперативно-розыскная деятельность (ОРД) - один из видов административной деятельности, которые могут осуществляться негласно, а к полученной ими информации доступ ограничивается. К

Наведение справок
3) сбор образцовдля сравнительного исследования (например, волос, проб крови); 4) проверочная закупка(например, для выявления использования кассовы

Прослушивание телеграфных переговоров и снятие информации с технических средств
11) контролируемая поставка.Она может быть организована самими оперативниками или они наблюдают за незаконной поставкой оружия, наркотиков и т. д., о которой им стало известно;

В деятельности государственной исполнительной власти
Договор есть волевое соглашение двух и более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступлен

Структура и признаки административного договора
Правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответственно это нормы административного и граждан

И административный акт
Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту: 1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующе

Работа государственной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления - это

Административного воздействия
Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше». Для первых характерны следующие признаки: прямое воздейств

Административного воздействия
В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу: «Метод. 1. Способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь... 2. Способ действов

Государственной администрации
В юридической литературе широко распространено мнение, что «существуют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение». Но многие автор

Понятие и особенности поощрения
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных материальных и духовных потребностей: «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию». Стимулы - это средства, поб

Способы поощрения
Как метод осуществления государственной административной власти поощрение представляет собой систему способов поощрительного административного воздействия. Систематически вступая в

Виды поощрительных средств
Огромно разнообразие поощрительных средств, которые использует в свой деятельности государственная администрация. Чтобы лучше разобраться в этом множестве, необходимо провести групп

Поощрительное производство
Административно-правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регулирующ

Разрешительной системы
Разрешительная система - это урегулированная правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей

Разрешительной системы
Правовая основа разрешительной системы состоит из многих юридических актов разной юридической силы. Ведущая роль здесь принадлежит принятому в сентябре 1998 г. Федеральному закону «

Возбуждение дела
Наличие правовых актов, регулирующих особый порядок хотя и многих, но перечисленных законом видов деятельности, реализация таких актов означает существование специального администра

Принятие и исполнение решения
В соответствии с Законом о лицензировании после регистрации заявления решение должно быть принято в срок, не превышающий 30 дней. Возможны лишь два варианта этого акта: о выдаче или

Условий разрешенной деятельности
После исполнения решения о выдаче лицензии (разрешения) лицо получает право заниматься тем, на что выдано разрешение, а компетентные субъекты публичной власти и их общественные помо

Переоформление разрешений
Если юридическое лицо преобразовано, изменилось место его нахождения или наименование лицензиата, он обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающ

Аннулирование лицензии
В связи с допущенными нарушениями правил и условий лицензионной деятельности могут применяться разнообразные меры административного принуждения. Это меры пресечения: предостережение

Административного надзора
Важную роль в достижении целей, поставленных перед государственной администрацией, играет контроль за соблюдением правовых норм, то есть надзор. Известно, что контроль - ат

Эпидемиологический надзор
Санитарные правила и гигиенические нормативы устанавливают критерии безопасности и безвредности для человека факторов среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных усл

За безопасностью дорожного движения
Автомобилизация - важная, полезная часть прогресса. Но этот процесс имеет ряд негативных последствий. И самый существенный из них - аварии на дорогах. Ежегодно на дорогах России пог

И административно-правовой режим
Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономики, режим отдыха). Правовой режим- это система норм права, которая регулирует деятельн

Административно-правовых режимов
Специальные административно-правовые режимы (САПР) являются одной из разновидностью особых правовых режимов, действующих в сфере публичного права, и несут в связи с этим соответству

Административно-правовых режимов
Административно-правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более раз

Чрезвычайное положение
Чрезвычайное положение - это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией Российской Федерации и законами прав граждан и организаций, возложение н

Военное и «особое» положение
Законодательной основой военного положения являются Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон о военном положении, федеральные законы «Об обороне», «О

Административно-территориального образования
Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» в территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные

Российской Федерации
Протяженность Государственной границы России на суше и по воде - 58 тысяч километров. Большая часть этой линии - бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ - с бывш

Правовое принуждение
Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздействует

По административному праву
Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия, применяемых государственной администрацией для обеспечения правопорядка. Необходимо подчеркнут

Правового принуждения
В научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении, но корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении. История СССР, России и многих

Административно-восстановительные меры
Восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вред

Понятие и виды мер пресечения
В принудительной деятельности исполнительной власти главное - пресечение. Только она имеет необходимые кадровые, материальные, информационные ресурсы, чтобы своевременно выявить и п

Освобожденными из мест лишения свободы
Персональный административный надзор осуществляется органами внутренних дел за отдельными категориями граждан, прибывших из заключения. Правовым основанием применения этой принудите

Принудительное лечение
Каждый гражданин имеет право на медицинскую помощь. Но при определенных, представляющих угрозу для окружающих заболеваниях человек не только имеет право, но и обязан лечиться.

Применение огнестрельного оружия
Чаще всего его использование связано с пресечением преступлений. Поэтому возникает вопрос, является ли эта мера административно-пресекательной, входит ли она в систему административ

Административное задержание граждан
Под задержанием понимается временное лишение личной свободы не в результате применения наказания (взыскания). Для законного задержания характерно водворение гражданина с цель

И у незаконного владельца
Во многих законах и иных правовых актах говорится о такой мере принуждения, как изъятие имущества. К сожалению, легального определения этого понятия нет. Представляется, что под изъ

Признаки административной ответственности
Административная ответственность - особый вид юридической ответственности, которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых н

Административной ответственности
Нормативная основа административной ответственности - это система действующих норм права, закрепляющих: составы административных проступков (основания ответственности);

Административное правонарушение
(фактическое основание ответственности) Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемы

Состав административного проступка
Под составом понимается установленная правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением. Как явление реа

Система административных взысканий
В ст. 24 КоАП РШСР закреплены следующие административные взыскания: 1) предупреждение; 2) штраф; 3) возмездное изъятие предмета, явившегося орудием

Виды административных взысканий
Предупреждениеприменяется в качестве самостоятельной меры наказания за совершение незначительных административных нарушений, а также по отношению к лицам, которые впервые совершили

Административных взысканий
Глава 4 КоАП РСФСР называется «Наложение административного взыскания». Заголовок начинающей эту главу ст. 33 КоАП РСФСР такой: «Общие правила наложения взыскания за административное

Административных взысканий
Законность- важнейший принцип юрисдикционной деятельности. Его проявления многообразны: противоправность как основание привлечения к ответственности, правильная квалификация действ

Срок давности наложения административных взысканий
Эффективность деятельности исполнительной власти государственной администрации зависит и от последовательности осуществления принципа оперативности, своевременности ее действий. Одн

Наложение взысканий за множественность административных проступков
Множественность административных проступков - это выполнение одним лицом нескольких составов, не утративших юридического значения на день решения вопроса об ответственности виновног

Административная деликтология
В переводе с латинского языка деликт(delictum) - это правонарушение. Административный деликт представляет собой разновидность таких деяний. Административн

Производство по делам об административных правонарушениях _ это деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществленная в административно-проц

Право на защиту
В ст. 225 КоАП РСФСР сказано: «Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств

Об административных правонарушениях
Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.

Участники производства
Производство по делам об административных нарушениях складывается из действий ряда органов и лиц. Важную роль в этой деятельности играют государственные и муниципальные органы, их д

Сроки в производстве
Производство по делам об административных правонарушениях, как и всякая деятельность, осуществляется во времени, всегда имеет определенные временные рамки. Важным его принципом явля

Об административных правонарушениях
В производстве по делам об административных нарушениях участвует огромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями и вправе совершать дейс

Обеспечительного) принуждения
Главная особенность этой группы мер административного пресечения в том, что они применяются с целью обеспечить нормальный ход производства по делу, носят обеспечительный характер.

По делам об административных правонарушениях
Деятельность участников административного процесса развивается во времени как последовательный ряд связанных между собой процессуальных действий по реализации прав и взаимных обязан

Общее расследование
Расследование, являясь начальной стадией производства по делам об административных нарушениях, представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обст

Упрощенное производство
Законодательством в порядке исключения предусматривается упрощенное производство по делам об административных нарушениях. В подобных случаях протокол не составляется. Четкий перечен

Об административных правонарушениях
Согласно действующему законодательству дела об административных правонарушениях рассматриваются: 1) административными комиссиями при районных, городских, районных в городах

Об административных нарушениях
Важной гарантией законности и обоснованности применения административных взысканий является существование стадии пересмотра постановлений. Под пересмотромпонимается

Исполнение постановлений
Исполнение постановлений - завершающая стадия производства. Ее сущность заключается в практической реализации административного взыскания, назначенного деликвенту. В процессе исполн

Виды административных правонарушений
Закончив рассмотрение материально-правовых и процессуальных вопросов административной ответственности, можно со знанием дела проанализировать особенности отдельных категорий дел об

Основные особенности административной
ответственности коллективных субъектов (организаций) 1. Особая нормативная база. Все нормы, содержащие административные санкции, следует поделить

Ответственности несовершеннолетних
Дела об административных проступках несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет, как правило, передаются на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних (ст. 14, 201 КоАП РСФ

Ответственности в судебном порядке
В настоящее время существует три варианта участия судов и судей в применении административных взысканий. Во-первых, судьи и мировые судьи в порядке, установленном нормами администра

Ответственности за налоговые правонарушения
Материальные и процессуальные нормы НК РФ, регулирующие административную ответственность за налоговые правонарушения, имеют большую специфику. В общем плане их особенности можно оха

По Таможенному кодексу Российской Федерации
Таможенный кодекс Российской Федерации, принятый в 1993 г., внес значительный вклад в развитие законодательства об административной ответственности. Во-первых, по количеству статей,

Правового принуждения
К сожалению, немало случаев, когда дисциплинарное принуждение не основано на законе, является произволом начальника (руководителя). Дисциплинарно-правовое принуждение - часть дисцип

Административному праву
Дисциплинарная ответственность - это наложение дисциплинарных взысканий на основе правовых норм субъектами дисциплинарной власти на подчиненных им членов устойчивых коллективов за дисциплинар

Административному праву
Дисциплинарное производство - это регулируемая правовыми нормами деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий. Можно сказать и так: дисциплина

Административному праву
Оба вида карательной ответственности - административная и дисциплинарная - состоят в применении взысканий, то есть карательных санкций, с целью общей и частной превенции правонаруше

В деятельности государственной администрации
Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной а

Система гарантий законности
(правозаконности) Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать об

За государственной администрацией
Президент в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает большими полномочиями по контролю за исполнительными органами. Соответствующие права ему представлены как главе

Власти за органами исполнительной власти
Федеральное Собрание Российской Федерации вправе контролировать федеральные исполнительные органы, а законодательные органы субъектов Федерации - исполнительные органы соответствующ

Деятельности государственной администрации
Вопрос о необходимости, преимуществах судебного контроля за государственной администрацией - один из важнейших в административном праве. Выше уже рассматривался его важнейший аспект

Деятельности государственной администрации
Единственным ведомством в системе государственной власти, осуществляющим надзор за исполнением всех действующих в Российской Федерации законов от имени государства, является прокура

Кафедра социологии

ВЛАСТЬ И ЛИДЕРСТВО

В АДМИНИСТРАТИВНОЙ СРЕДЕ

Методическое пособие

Ростов-на-Дону, 2006

Власть и лидерство в административной среде: Метод. пособие.

Ростов н/Д., 20с.

Методическое пособие разработано в соответствии с государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по учебным дисциплинам : «Социология» и «Социология управления». Предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей высшей школы , а также специалистам в области администрирования и управления персоналом.

Печатается по решению кафедры

Протокол № 6 от 01.01.01 г.

Предисловие

В условиях проведения административной реформы одним из важных показателей динамичной ориентации системы управления является движение руководителя к лидерству, слияние администратора и лидера в одном лице как наиболее желательного и перспективного. Существуют разные теории лидерства. Так, теория черт развивалась английским ученым XIX в. Ф. Гальтоном, ситуационная концепция воплощалась немецким философом Э. Фроммом, теория конституентов на первый план выдвигает анализ не самих лидеров, а их последователей. В данной работе методологическая ориентация проблемы власти и лидерства предполагает структурно-функциональный и системный подходы.

Цели работы:

– Сформировать у студентов представление об административной среде.

– Выяснить связь власти и лидерства с административной средой.

– Дать определение лидерству, обозначить границы, функции и типологию лидерства.

– Определить стили руководства (лидерства).

– Развить самостоятельные навыки аналитической работы студентов при освоении данной проблемы. Представленный материал может быть использован при подготовке по темам «Администрирование», «Лидерство и власть», «Социальные организации» и т. д.

Вопросы для обсуждения

– Понятие административной среды и ее свойства.

– Власть и лидерство в административной среде.

– Стиль руководства (лидерства) и его индикаторы.

● Понятие административной среды и ее свойства.

Любая организация как предприятие, фирма, учреждение функционируют благодаря внешней и внутренней среде.

Считается, что внешняя среда организации есть совокупность субъектов и процессов, составляющих ее окружение – фоновое и деловое. Первое означает влияние законодательства, стихийных событий, общественного мнения. Второе – это деловые партнеры, конкуренты, налоговые органы, клиенты и т. д.

Составляющими внутренней среды организации являются технологии основного производства (деятельности), разделение труда, специализация, организационная культура, управленческий цикл (система) и др.

В ходе управленческого цикла осуществляется систематическое, целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения общих целей совместными усилиями, а также сохраняется качественная определенность организации, обеспечивается ее стабильность, динамизм или перевод в новое состояние. Это достигается в результате взаимодействия некоторой совокупности элементов.

Так, ядром управленческого цикла является руководство. В ходе реализации руководства формируются связи и отношения между «теми, кто принимает решение, и теми, кто их исполняет»

Специфика этих связей такова, что они осуществляются без учета материалов и механизмов, с одной стороны, а с другой – эти связи представляют собой влияние одного индивида на другого, вызывая в последнем изменения в поведении, ощущениях и отношениях.

Следовательно, субъект управления – это воздействующий на другого индивида социальный субъект, а объект управления – это добровольно или через принуждение подчиняющийся индивид.

Данное воздействие (влияние) характеризует руководство еще и через передачу властных полномочий в низшие иерархии (соподчинение), а также обеспечивает планирование, предвидение, использование социальных технологий принятия управленческого решения (воздействующего). Другими словами, руководство предполагает принятие таких решений, которые бы обеспечили создание материальных благ или услуг путем воздействия человека на человека. Руководить – вести, направлять к цели через организацию деятельности конкретных людей. Руководитель «определяет особое содержание деятельности каждого из конкретных ее участников, их место и роль в ней так, чтобы они могли действовать слаженно и эффективно».

Руководство тесно связано, сосуществует и сочетается с другими функциональными элементами управления, такими как целеполагание, организация, контроль, отчетность, бюджет, кадровая работа и др. Надо отметить, что понятия «руководство» и «администрирование» содержательно идентичны.

В специальных источниках подчеркивается, что администратор (руководитель) - это человек, который в некоторой степени ограничивает объемы свободы подчиненных. Речь идет об авторитарном стиле руководства. Но есть и другие формы проявления власти. В этой ситуации можно говорить о руководстве посредством престижа. При этом руководитель культивирует у своих подчиненных творческие начала, ориентирует их на увеличение объемов свободы в трудовом процессе. Такой тип руководства характерен, прежде всего, для лидера.

Необходимо также отметить, что управленческая система эффективна, если ее элементы взаимодействуют, конечно же, в продуктивном режиме, т. е. отвечают требованиям качества при достаточном количестве, обеспечивают достижение поставленных организацией целей. Но в управленческой системе, кроме ее функциональных элементов должна быть еще определенная среда, наличие ее многообразных пластов.

Речь идет об административной среде, роль которой заключается в воспроизводстве жизнеспособности указанных выше функциональных элементов управленческого цикла по достижению осознанной и согласованной индивидуальной и коллективной деятельности в деловой организации.

Итак, административная среда – это совокупность факторов, отношений, условий, обстоятельств, обеспечивающих руководителю исполнительно-распорядительную деятельность, а также выполнение им других функциональных обязанностей в управленческой системе .

Свойства административной среды многообразны. Назовем некоторые из тех, которые имеют позитивную направленность. Важным свойством административной среды является ее способность быть продуктивной.

К индикаторам продуктивности административной среды можно отнести:

§ интерес и беспристрастное обсуждение в коллективе работы и порученных задач;

§ консонанс (согласованность представлений);

§ тесную эмоциональную связь между работниками; благоприятный социально-психологический климат в рабочей группе и организации в целом;

§ позитивную ориентацию на личность как у руководителей, так и исполнителей;

§ эффективность трудовой деятельности (качество, удовлетворенность трудом, экономичность, прибыльность, клиентная ориентация, репутация организации и т. д.) и др.

Административная среда должна проявлять свойство динамического равновесия. Оно означает проявление режима дополнения стабильного и динамичного (консервативного и нового), их сосуществование при наличии соответствующих потребностей работников организации. Например, единоначалие в одной ситуации сменяется властью коллективной – в другой.

Следующее важное свойство административной среды называется агрегирование – объединение нескольких параметров системы в параметры более высокого уровня.

Административная среда должна обладать свойством гибкости, способствовать осуществлению субъектом управления при необходимости перехода от жесткости, где приоритетны принуждение к подчинению, к форме управления через престиж, т. е. согласие, мотивация, раскрытие внутреннего потенциала работника.

Для административной среды характерна делимость, что предполагает рассмотрение целого как состоящего из элементов. При этом следует сказать и об идентификации, когда каждый элемент может быть отделен от других, т. е. идентифицирован, соотнесен с другими.

Административная среда должна быть деятельностной, т. е. способствовать осуществлению горизонтальных и вертикальных связей в организации, формировать активных, творческих личностей со склонностью к солидарности, т. е. осознанию того, что личный интерес совпадает с общественным. Анализируемая среда порождает зависимости, обмен идеями и моделями поведения и т. д.

Административной среде присуще свойство функциональности. Она стимулирует реализацию видов деятельности по функциям и разрешаемым проблемам.

Для административной среды характерно инструментарное свойство в том смысле, что она удовлетворяет потребность и желание одних работников влиять на других при помощи такого инструмента, как власть и др.

● Власть и лидерство в административной среде.

Власть – это способность человека подчинять своей воле других людей. Властью обладают не только руководители. Подчиненные также имеют власть над руководителями. Главное здесь – это соблюдение баланса власти.

Власть по характеру не однородна. Различают следующие разновидности власти:

Формальная власть – это власть должности. Она обусловлена официальным местом ее обладателя в структуре управления организации, а не личными качествами своего обладателя. Ее объемы определяются совокупностью служебных полномочий.

Реальная власть – это власть не только должности, но и авторитета . Она обусловлена местом человека как в официальной системе отношений, так и в неофициальной. Но реальная власть не всегда может быть связана с должностью.

Формальной властью обладает руководитель. Реальной властью обладает лидер или руководитель-лидер (если формальная и реальная власть совпадают).

Подчеркнем тот факт, что присутствие или отсутствие лидера зависит от степени зрелости коллектива. Если в коллективе нечетко проявляется единая цель, а компетентность мало связана с эффективностью группы, где основной фактор деятельности – индивидуальная производительность, то приоритетным становится формальное руководство. Последнее характерно при соблюдении традиций в управлении или при наличия экстремальных условий.

В литературе прослеживается точка зрения, согласно которой необходимо развивать и удерживать своего лидера методом формирования групп ускоренного развития, выявления служащих с высоким личностным потенциалом.

Обладание четкой самооценкой;

Быстрое обучение при инструктаже;

Извлечение пользы из собственного опыта;

Быстрое обучение новым заданиям в новых ситуациях;

Дипломатичность в отношениях к людям;

Отождествление с управленческим составом;

Наличие преимуществ над другими работниками.

Вышеизложенное позволяет нам обратить внимание на некоторые важные условия, т. е. актуальные характеристики административной среды, обусловливающие сочетание формального и неформального руководства в едином лице. Вот некоторые из них:

ü Сложность и неопределенность ситуаций внешней среды.

ü Усложнение управленческих операций.

ü Интенсивность управленческого процесса, когда за короткий период времени необходимо получить высокие результаты.

ü Недостаточная качественная обеспеченность человеческими ресурсами государственной службы. «На данный период времени сохраняется тенденция к увеличению государственных служащих, чье профессиональное образование не соответствует квалификационным требованиям по занимаемой должности»

ü Не каждый руководитель имеет задатки лидера, и при отборе кадров должна учитываться совместимость руководителя и лидера или

должно отдаваться предпочтение руководителю-лидеру.

ü Лидерство возникает там, где есть потребность в каких-либо инициативных действиях и принятии на себя добровольно большей ответственности, чем предусмотрено инструкцией. Благодаря большей ответственности лидеры укрепляют позиции и делают карьеру.

ü Лидеры действуют в ситуациях, где успех почти или совсем не гарантирован.

ü Необходимость наличия последователей (хотя бы одного) в социально-профессиональной группе, а также определенных экспектаций (ожиданий) к потенциальному лидеру со стороны группы.

ü Перевод своего видения проблемы в действия последователей и др.

Главные отличия руководителя от лидера состоят в том, что первый назначается на должность, а второй выдвигается группой.

Руководитель использует власть как средство влияния на людей через принуждение (приказы, указания, распоряжения, постановления, санкции). Лидер проявляет власть, основанную на авторитете, т. е. эталонной власти (власть примера). Характеристики или свойства лидера настолько привлекательны для исполнителя, что он хочет быть таким же, как он. Лидер внушает, поощряет, убеждает, советует и рекомендует, привлекает.

Выводы.

Объемы власти у руководителя определены той должностью, которую он занимает, у лидера – степенью доверия его последователей.

Лидерство – тип неформального руководства, осуществляемого лидером как индивидом со склонностью к доминированию и обладанию максимальным авторитетом на основе признания последователями совокупности его значимых качеств.

Лидер – это личность, за которой, прежде всего, добровольно следуют другие, признавая ее авторитет и желание служить другим людям. Лидер обладает высокой степенью социальности. Лидер – это человек, которому хочется быть первым везде и во многом.

Данный подход к лидерству определен структурно-функциональными границами. Имеют место и другие аспекты определения личности лидера.

Каковы социальные функции лидера в административной среде?

● Лидер:

Формирует группы, а также поддерживает сплоченность в уже существующих группах, осуществляет их интеграцию: «Первой задачей лидера является подбор надежных людей. Успех коллектива на 95% зависит от его состава».

Организационные усилия лидера заключаются в том, чтобы склонить нескольких человек, наделенных несхожими чертами и достоинствами, к гармоничному и эффективному сотрудничеству по реализации совместных целей. Но ситуация может быть и противоположной, когда лидер сосуществует рядом с руководителем, соперничает с ним. Тогда руководитель должен «перехватить» лидерские функции.

Мотивирует , т. е. вызывает добровольное желание работников эффективно выполнять свои обязанности посредством использования специальных методов.

Ведет за собой последователей для реализации целей деловой организации на основе доверия к себе, к своему авторитету. Поэтому лидер воспринимается последователями как «один из нас».

Устанавливает и поддерживает эталоны приемлемого группового поведения: доброжелательность, взаимовыручка, высокая производительность труда (или негативные формы поведения группы: обособленность, стяжательство и т. д.).

Вкладывает свои умственные ресурсы, умения, опыт в своих последователей, обогащая их возможности.

В чем суть типологии лидерства?

Тип лидера неоднороден. Существует множество критериев лидерской типологии.

Так, с точки зрения выполнения ролей лидер может быть инструментальным в деловых отношениях в том плане, что он является, прежде всего, интеллектуальным центром, источником идей. Экспрессивный лидер проявляет себя в межличностных отношениях, когда сглаживает конфликты или управляет ими. В этой ситуации лидер подбадривает, сочувствует, помогает снять эмоциональное напряжение, чем повышает эффективность работы.

Итак, ориентация на доминирующие структуры позволяет говорить и о других типах лидерства. Речь идет о харизматическом лидере, лидере-творце, лидере-борце и т. д.

Что собой представляют типичные качества личности лидера?

Качества любой личности разнообразны. Можно назвать как положительные, так и отрицательные черты.

Следует исходить из того, что лидеру нужен такой комплекс качеств, который бы позволил ему выполнить прежде всего его функции: группообразующую, охранительную, мотивационную и т. д.

Но типичные качества личности не должны противоречить тому, чтобы выполнялась главная миссия лидера, связанная с тем, чтобы вести за собой людей, служить им и активизировать их деятельность в организации, формировать социальный оптимизм.

Современная модель сильной (зрелой) личности предполагает наличие, например, такой комбинации качеств:

· Уверенность в себе. Чем выше уверенность в себе, тем легче ему вступать в контакты с разными людьми.

· Личное обаяние . Специалисты по лидерству уверены, что когда вы входите в помещение, то раньше, чем вы вообще что-нибудь произнесете, присутствующие сразу распознают в вас лидера.

· Высокий уровень социальности. Постоянная готовность служить и помогать людям. Лидер соотносит свои действия с законом взаимности , в соответствии с которым каждое действие лидера вызывает соответствующую ответную реакцию. Считается, что 80% успеха в деятельности человека являются итогом его отношений с другими людьми.

Лидер устраняет все препятствия с целью обеспечить своим последователям возможность поддерживать результативность своего труда.

· Мужество – означает необходимость делать то, что боятся, не решаются делать другие. Это качество гарантирует все остальные. Лидер, естественно, не позволяет другим использовать себя как средство для достижения цели.

· Сфокусированность – концентрация 70% ресурсов на своих сильных сторонах. Это сосредоточение лидера на том, в чем он преуспевает, а не на том, что он делает не особенно хорошо.

· Страсть. Это сильное и длительное желание делать невозможное возможным. Лидер решает проблемы, а не наращивает их. Лидер ориентирует себя на то, чтобы больше давать людям, чем брать от них, нести в их окружение сотрудничество и защиту.

· Быть эталоном. Лидер (ведущий, главный) ориентирован на такой комплекс ценностей, как открытость, обязательность, качественное выполнение поручений, уважение к людям, взаимное доверие, стремление к компромиссам.

· Умение общаться. Через общение лидер сложное делает простым. Идеи лидера должны вдохновлять последователей. Ключом к эффективному общению является простота.

· Ответственность – лидер берет сам на себя ответственность, не дожидаясь, когда этого потребуют другие.

· Перспективное сознание. Лидер умеет видеть перспективу, т. е. смотрит вперед, определяя серьезные последствия результатов деятельности коллектива и др.

Следует заметить, что современные зарубежные исследователи Б. Трейси и провели 3000 обследований разных лиц с целью найти типичные черты лидера, хотя дискуссии на эту тему ведутся уже шесть веков. Поэтому доминирующая комбинация качеств лидера может быть разной, что отражается в типологии лидерства. Так, качество сильного лидера будет отличаться от лидера-паука (того, который плетет интриги в рабочей группе) и т. д.

В литературе отражены такие умения лидера, как проактивность, соблюдение приоритетов, стратегия выигрыша, принцип творческой реализации и др.

Взаимодействие лидера и последователей можно отразить в следующих высказываниях:

· им нравится быть уникальными, поэтому искренне делайте им комплименты;

· они хотят иметь лучшее завтра, поэтому давайте им надежду;

· они очень хотят, чтобы их направляли, поэтому проложите им путь;

· они эгоистичны, а посему взывайте к их потребностям;

· им присущи эмоциональные спады, поэтому воодушевляйте их;

· они хотят добиться успеха, поэтому помогайте им побеждать.

Стиль руководства (лидерства) и его индикаторы.

Назовем некоторые важные индикаторы (опытно измеряемые социальные показатели):

Стили руководства

Общие выводы

· В управленческом взаимодействии не рекомендуется отдавать предпочтение какому-то одному стилю руководства. Авторитарный (директивный), демократический (коллегиальный, корпоративный) и либеральный (попустительский) стили руководства имеют как свои достоинства, так и недостатки. В управленческом цикле актуален принцип взаимодополнения.

· Каждый стиль руководства (лидерства) ориентирован на формирование в деловой организации конкретного взаимодействия между руководителем и подчиненными (императивное, манипулятивное, развивающее и нейтральное).

· Искусство руководства заключается в том, что руководитель–лидер знает, какой стиль ему необходим в соответствии со сложившейся ситуацией, удачным сочетанием объективных факторов.

· Слияние роли руководителя и лидера в одном лице наиболее желательно и перспективно, поскольку, по мнению исследователей, это повышает производительность труда других работников на 20–30%.

Вопросы и задания

для контроля знаний по теме:

«Власть и лидерство в административной среде».

Задание 1.

Обратим внимание на схему 1 и определим, какие параметры образуют содержательное наполнение административной среды с учетом вариантов выбора и собственной аргументации.

Схема 1

Управление как система

в административной среде

Варианты выбора ответа на задание 1 :

§ Уровень подготовки руководителей и подчиненных.

§ Настроение клиентов.

§ Профессионализм руководителя.

§ Объективность в измерении результатов работы.

§ Расстояние управленческого центра от местожительства потребителей услуг.

§ Материально-технические условия.

§ Правовые, финансовые, организационные, кадровые, информационные ресурсы

§ Физические условия (особенности окружения – агрессивность , нейтральность и т. д.).

§ Социокультурный фон (распределение ролей в ходе общения, особенности ситуации общения, учет стереотипов социального воздействия).

§ Учет «отличия административной культуры от других субкультур – субординация во всех отношениях, связях и зависимостях».

§ Технология работы в организации.

§ Другое: что еще? _____________________________________

Вопросы 1-3 .

Что из собой представляет, на Ваш взгляд, агрессивный слой административной среды?

Какое влияние оказывает агрессивная среда на работника?

Является ли агрессивность индикатором продуктивной среды?

В чем суть вашей аргументации?

Задание 2.

Что означает «вести за собой людей»? Выберите варианты ответов и обоснуйте свою позицию.

§ Присоединение к себе большинства членов группы; приобретение единомышленников и направление их на получение максимального результата.

§ Умение выстраивать правильные отношения с другими людьми.

§ Увлечение последователей своим личным примером.

§ Пробуждение энтузиазма, активности у последователей.

§ Стремление быть успешным в общении, чувствование людей, вживание в психику другого человека, распознавание их реакции.

§ Проявление наибольшей склонности к сотрудничеству и взаимной поддержке.

§ Стремление к получению общей и индивидуальной прибыли в деловой организации.

§ Проявление жизненной активности как черты натуры и воспитания, которая имеет подражательный эффект.

Задание № 3

Сравните характеристики традиционного и современного лидера и определите, какими качествами они обладают? Какой вывод Вы могли бы сделать по поводу того, от чего зависит проявление той или иной комбинации качеств лидеров?

Задание № 4.

Определите возможные формы взаимодействий между лидером и последователями.

В данном контексте необходимо подчеркнуть, что руководитель–лидер будет ориентирован в своей трудовой деятельности прежде всего на сочетание стилей руководства, что обусловлено обстоятельствами, целями деловой организации, предпочтениями последователей, личной предрасположенностью руководителя и что-либо другое.

1. Как Вы понимаете смысл понятия «административная среда»?

2. В чем Вы видите значимость административной среды?

3. Какие Вам известны свойства административной среды?

4. Что такое власть? Для чего нужна власть в административной среде?

5. Какое определение Вы можете дать лидерству?

6. Какие качества присущи лидеру?

7. В каких ситуациях необходим руководитель-лидер?

8. Чем отличается лидерство от популярности?

9. Всегда ли лидер может быть руководителем? Обоснуйте свой ответ.

10. Какие стили руководства (лидерства) Вам известны? Охарактеризуйте их.

2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации от 01.01.01.

3. Абрамова механизмы управления. М., 2002.

4. , и др. Социология и психология управления. Ростов н/Д., 2001.

5. Бабосов социология. М., 2000.

6. Беклемищев повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998.

7. Доценко манипуляции. М., 1996.

8. Зинченко и дисфункции государственной службы. Ростов н/Д, 2001.

9. , Капитонов культура: теория и практика. М., 2005 г.

10. Кармизова эффективности управленческого воздействия в стратегиях устойчивого развития // Сб. тезисов выступлений на конференции «Устойчивое развитие Юга России: состояние, проблемы, перспективы». Ростов н/Д., 2003.

11. Кнорринг, практика и искусство управления. М., 2001.

12. Коротков. М., 2003.

13. Лысенко человека в административной среде. Ростов н/Д, 2001.

14. Двадцать одно обязательное качество лидера. Как стать человеком, за которым идут другие. Минск, 2002.

15. Основы менеджмента. М., 1996.

16. , Лидер. Элита. Регион. Ростов н/Д., Изд-во 1995.

17. Личность лидера. М., 2002.

С О Д Е Р Ж А Н И Е:

Стр.

Предисловие 2

Административная среда и ее свойства 3

Власть и лидерство в административной среде 6

Стили руководства 14

Контрольные вопросы 15

Л и т е р а т у р а 20

Учебное издание

Доцент, к. ф.н.

Кармизова Светлана Трифоновна,

Власть и лидерство в административной среде

Методическое пособие

Редактор

Подписано в печать 04.05.05 Формат 60 х 84/16.

Бумага офсетная. Объем 1,5 п. л. Уч. – изд. Л. 1,2.

Тираж 200 экз. Заказ №

Издательство Северо-Кавказской академии

государственной службы.

г. Ростов-на-Дону, .

Ризограф СКАГС. г. Ростов-на-Дону,

Зинченко и дисфункции государственной службы. Ростов н/Д, 2001.

Абрамова механизмы управления. М., 2002, С.21-22.

Основы менеджмента. М., 1996. С.462-467.

Коротков. М., 2003. С.10-11.

Воспитай своего лидера. М.;СПб., 2002).

Кармизова эффективности управленческого воздействия в стратегиях устойчивого развития //Сб. тезисов выступлений на конференции. «Устойчивое развитие Юга России: состояние, проблемы, перспективы». Ростов н/Д.; 2003. С.63-65.

И др. Социология и психология управления. Ростов н/Д., 2001. С.387-388; , Понеделков. Элита. Регион. Ростов н/Д.; 1995. С.12-13 и др.

Личность лидера. М., 2002. С.146.

И др. Социология и психология управления. Ростов н/Д., 2001. С.401-405.

Личность лидера. М., 2002; Двадцать одно обязательное качество лидера. Как стать человеком, за которым следуют другие. М., 2002; Беклемищев повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998 и др.

Бабосов социология. М., 2000.

Зинченко изменить работу чиновников. Ростов н/Д, 2000. С.25.

Доценко манипуляции. М.: 1996. С. 117-118.

Лысенко человека в административной среде. Ростов н/Д, 2001. С.12.