Обеспечение управления в чрезвычайных обстоятельствах - это специфический вид деятельности государственных органов власти и управления, так как имеет обособленный характер, несет особое содержание и является объективной необходимостью.

Исследованию проблем обеспечения управления в чрезвычайных обстоятельствах посвящены научные монографии и специальные издания. Для теории управления и российского законодательства отдельные вопросы остаются предметом дискуссий среди правоведов и практиков государственного управления. В этой связи целесообразно отметить лишь наиболее важные аспекты правоохранительной деятельности в чрезвычайных обстоятельствах. Среди многих управленческих аспектов этой проблемы необходимо выделять признаки чрезвычайных обстоятельств для государственной системы управления, систему органов обеспечения управления в чрезвычайных обстоятельствах и правовое обеспечение чрезвычайных обстоятельств и деятельности, направленной на своевременное выявление, предупреждение и ликвидацию их последствий.

Системность признаков чрезвычайных обстоятельств позволяет решать важные теоретико-методологические вопросы. На основании признаков представляется возможным выявить и учесть в последующей деятельности негативные явления или процессы, затрагивающие интересы всего общества и стабильность системы государственного управления.

Критерии признаков чрезвычайных обстоятельств содержат качественную характеристику чрезвычайной ситуации и имеют свои параметры.

• 1. Временной критерий характеризуется внешней внезапностью, неожиданностью возникновения либо чрезвычайно быстрым развитием событий (с момента возникновения ситуации) и некоторыми другими параметрами.
• 2. Экологический критерий объясняется возникновением эпидемий, эпизоотий, мутагенезом, тератогенезом, разрушением плодородного слоя и иными нарушениями, которые приводят к выводу из воспроизводства значительной части природных и сельскохозяйственных ресурсов, а также к человеческим жертвам.
• 3. Психолого-физиологический критерий характеризуется дестабилизацией физиологической устойчивости человека, ростом нагрузки на психику, распространением стрессов и посткризисного депрессивного состояния многих людей.
• 4. Экономический критерий связан с такими параметрами, как значительный материальный ущерб, выход из строя инженерных систем и сооружений, высокие затраты на восстановительные работы.
• 5. Социально-политический критерий определяется напряженностью и остроконфликтностью общественных отношений, ростом опасности возникновения социальных потрясений и проявлением массовых недовольств, снижением социальной защищенности граждан и необходимостью принятия дополнительных социально-политических мер для стабилизации обстановки, а также широким внешнеполитическим резонансом.
• 6. Организационно-управленческий критерий проявляется в многофакторной дестабилизации процесса управления и неопределенности ситуации, недостаточной предсказуемости последствий принимаемых управленческих решений, необходимости формирования особых структур управления со специфическими полномочиями и функциями, привлечением значительных управленческих ресурсов, проведением масштабных эвакуационных и спасательных работ.
• 7. Мультипликативный критерий характеризуется параметром, связанным с разнопорядковостью проявлений, их цепным характером (например, последствиями взрыва могут стать пожар, выход из строя коммуникаций и т. д.).

Данные критерии признаков чрезвычайных обстоятельств обладают свойством системности. Необходимое условие для определения чрезвычайной ситуации - наличие всей совокупности критериев. Однако наличие совокупности параметров, качественно описывающих критерии чрезвычайной ситуации, для определения ситуации как экстремальной не является необходимым, в той или иной конкретной обстановке некоторые из них могут отсутствовать.

Таким образом, чрезвычайные обстоятельства - это обстоятельства, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти; вооруженный мятеж; массовые беспорядки; террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей; подготовка и деятельность вооруженных формирований; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности, граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера; чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Несмотря на развернутую форму данного определения, оно не отражает всего многообразия и сложности реальных ситуаций. Вместе с тем с методологической точки зрения важно, что сформулированное определение позволяет разграничить «ординарные» и чрезвычайные ситуации, а также иные формы дестабилизации обычного хода дел. С точки зрения организации управления в экстремальной ситуации существенное значение имеет то обстоятельство, что чрезвычайные ситуации не просто нарушают обычный порядок жизнедеятельности и управления, они резко дестабилизируют оперативную обстановку и несут угрозу правам и интересам человека, в том числе системе жизнеобеспечения.

Существует несколько классификаций чрезвычайных обстоятельств.

• 1. По причинам возникновения
  • на военно-политические и социально-политические конфликты;
  • стихийные бедствия;
  • технологические (техногенные) катастрофы;
  • чрезвычайные обстоятельства комбинированного типа.

К комбинированному типу относят чрезвычайные обстоятельства, имеющие смешанную основу: естественно-технологическую (например, эпидемии различных заболеваний людей, связанных с вредными производствами, или оползни, опустынивание и т. д.), естественносоциальную (эпидемии тяжелых инфекционных заболеваний) или естественно-техносоциальную (ряд психических заболеваний).

• 2. По происхождению все чрезвычайные обстоятельства подразделяются:
  • на чрезвычайные обстоятельства искусственного происхождения, или антропогенные (социально-политические конфликты и технологические катастрофы);
  • естественного происхождения, или природные (стихийные бедствия);
  • смешанного происхождения, или природно-антропогенные (класс чрезвычайных ситуаций «комбинированного» генезиса).
• 3. С точки зрения преднамеренности чрезвычайные обстоятельства делятся:
  • на преднамеренные (социально-политические конфликты);
  • непреднамеренные (стихийные бедствия, технологические катастрофы и «комбинированные» чрезвычайные обстоятельства).
• 4. По темпам формирования (развития), т. е. по времени, которое проходит от момента возникновения чрезвычайного обстоятельств до его кульминационной точки, все обстоятельства можно разделить:
  • на «взрывные», где время нередко исчисляется минутами, а то и секундами (например, землетрясение или взрыв на АЭС, ТЭС, газопроводах или химических предприятиях);
  • «плавные», которые характеризуются продолжительным латентным периодом, длящимся иногда десятилетиями.
• 5. По масштабам воздействия и последствий, включая как пространственный, так и социально-экологический и экономический аспекты, ситуации можно подразделить:
  • на локальные;
  • региональные
  • национальные;
  • субнациональные;
  • глобальные.
• 6. По характеру возникновения чрезвычайные обстоятельства принято подразделять:
  • на явления природного характера (наводнения, землетрясения; массовые лесные, торфяные и другие пожары; цунами; оползни; обвалы; ураганы; бури и смерчи; снежные заносы и лавины; извержения вулканов; сильные морозы и засухи и т. п.);
  • явления биологического характера (эпидемии; эпизоотии; массовое распространение вредителей лесного и сельского хозяйства, носящее характер стихийного бедствия);
  • явления социального характера.

В повседневной деятельности органы внутренних дел чаще сталкиваются с обстоятельствами социального характера, которые, в свою очередь, делятся на две группы.

• 1. Криминальные явления. К ним относят:
  • групповые нарушения общественного порядка, массовые беспорядки;
  • межнациональные конфликты;
  • побеги преступников;
  • появление на территории города, района, края, области, республики вооруженных и особо опасных преступников;
  • совершение особо опасных преступлений;
  • захват преступниками летательных аппаратов и заложников;
  • забастовки;
  • изменение конституционного строя и т. д.
• 2. Явления некриминального свойства. К ним можно отнести:
  • массовые организованные выступления самодеятельных объединений, а также массовые политические, спортивные, культурные и иные мероприятия;
  • явления техногенного характера - промышленные и транспортные аварии, взрывы, пожары, выбросы химически опасных веществ; загрязнение воды, воздуха, почвы, продуктов питания токсичными веществами.

Систематизация чрезвычайных обстоятельств по тем или иным признакам причинно-следственных связей позволяет разрабатывать формы и методы реагирования, а также методики их прогнозирования. Например, при соблюдении всех правил эксплуатации высокой прогнозируе- мостью обладают техногенные аварии. Меньшей точностью обладают научные методики прогнозирования природных катаклизмов (снежные лавины, разливы рек и наводнения, извержения вулканов, атмосферные циклоны и др.). Наиболее сложны прогностические оценки социальных конфликтов и последствия вооруженных столкновений. Тем не менее на основе изучения природы социальных конфликтов в настоящее время применяются меры коллективной международной безопасности.

Государственная система обеспечения чрезвычайного положения создается в целях предупреждения чрезвычайных обстоятельств, а также принятия необходимых мер для локализации и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств. С учетом различного генезиса и процессов развития чрезвычайных обстоятельств система их ликвидации должна отличаться разнообразием своих звеньев - подсистем. Каждая из подсистем имеет свое целевое назначение, решает собственные задачи и обладает определенной структурой, в том числе органами управления. Эффективность системы в целом определяется ее способностью противостоять дезорганизующему воздействию, а также решать самые сложные задачи управления в экстремальных условиях.

Решение подобных управленческих задач формирует определенные требования к системе управления в условиях чрезвычайного положения:

• 1) должны осуществляться единая политика предупреждения чрезвычайных обстоятельств и общая организационно-распорядительная деятельность;
• 2) Система должна иметь структуру взаимодействующих органов, обладающих общими целями деятельности;
• 3) система должна обладать качественным разнообразием структурных звеньев, способных самостоятельно и автономно решать отдельные задачи общесистемного (государственного) значения;
• 4) полномочия всех структурных звеньев системы должны быть четко регламентированы вплоть до прав и обязанностей отдельных служащих, действующих в чрезвычайных обстоятельствах;
• 5) управленческие отношения должны строиться преимущественно на принципе «власть-подчинение».

Данные требования формируют положение подчинения всей системы управления в условиях чрезвычайного положения высшим органам власти и управления государством, а соподчиненные уровни распространяют свою компетенцию на соответствующие подсистемы управления. При этом в основе функционирования государственной системы в условиях чрезвычайного положения лежат такие основные принципы, как правовая обеспеченность, компетентность и приемлемый риск. Данные принципы охватывают не только все виды чрезвычайных обстоятельств, но и все стадии их развития. Они позволяют максимально снизить вероятность возникновения подобных ситуаций и признают факт, что полное исключение данного риска практически невозможно.

Задачами системы обеспечения чрезвычайного положения являются следующие.

• 1. Проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, защиты жизни и здоровья людей, материальных и духовных ценностей, окружающей среды при их возникновении в мирное время. Решение данной задачи включает разработку и реализацию единых требований к обеспечению надежной защиты населения, размещению, строительству и эксплуатации объектов народного хозяйства, их устойчивому функционированию в различных условиях обстановки, организации мониторинга природной среды и потенциально опасных объектов. Кроме того, для проводятся следующие мероприятия:
  • выявление и прогнозирование жизненно важных интересов личности, общества и государства;
  • оценка состояния внутренней безопасности страны, прогнозирование ее динамики, разработка, обеспечение и реализация внутренней политики государства в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства;
  • комплексное планирование и реализация программ деятельности исполнительных структур в целях обеспечения защиты жизненно важных интересов страны в условиях действия возникающих и прогнозируемых угроз.
• 2. Формирование системы экономических, правовых и иных мер обеспечения защиты населения, а также мер обеспечения технической и экономической безопасности государства. Эта задача предполагает определение гражданско-правовой ответственности за причиненный ущерб, создание государственных норм и стандартов, определяющих порядок проведения надзора, экспертизы, лицензирования, организацию страхования от чрезвычайных обстоятельств, различных фондов, резервов, непосредственно не связанных с функционированием экономики.
• 3. Осуществление государственных целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных обстоятельств, защиту человека и среды его обитания, повышение устойчивости функционирования объектов народного хозяйства и социальной сферы. В соответствии с этой задачей государственные целевые и научно-технические программы реализуются соответствующими органами государственной власти и управления с целью координации финансовой, кредитной, налоговой и инвестиционной политики и снижения их дестабилизирующего воздействия;
• 4. Обеспечение достаточной степени готовности органов и пунктов управления, систем связи и оповещения, сил и средств системы к действиям в чрезвычайных обстоятельствах, а также на этапе реализации режима чрезвычайного положения и проведения работ по их ликвидации. Эта задача предусматривает осуществление комплекса мероприятий правового, организационного и технического характера;
• 5. Обеспечение и подготовка населения к действиям в чрезвычайных обстоятельствах, подготовка и повышение квалификации кадров, специалистов, что предполагает обучение населения способам и умелым действиям в чрезвычайных обстоятельствах, создание сети учебных центров, полигонов для подготовки и повышения квалификации специалистов органов управления и сил системы обеспечения внутренней безопасности, проведение специальных учений и тренировок.
• 6. Создание и использование чрезвычайных резервных фондов финансовых, продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов, необходимых для обеспечения работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств. Эта задача состоит в определении номенклатуры необходимых запасов, их накопления, оперативной доставке в пострадавшие районы, направлении средств на покрытие затрат, связанных с пополнением продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов, использованных из государственных и иных резервов при ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств;
• 7. Осуществление международного сотрудничества в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, оказание помощи зарубежным странам. Эта задача предусматривает изучение, использование и распространение передового зарубежного опыта, обмен научно-технической и специальной информацией, проведение совместных комплексных научных исследований в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, а также оказание взаимной помощи при социальных и иных конфликтах.

Структура системы обеспечения чрезвычайного положения должна включать территориальные, функциональные и ведомственные подсистемы, а также силы и средства обеспечения чрезвычайного положения.

Территориальные подсистемы, соответствующие административно- территориальному делению России, представляют собой подсистемы республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов, районов. Они планируют, разрабатывают и осуществляют мероприятия по предотвращению чрезвычайных обстоятельств, создают, оснащают и готовят силы быстрого реагирования, занимаются вопросами финансового и материально-технического обеспечения, действуют самостоятельно при ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, масштабы которых не выходят за границы подведомственных территорий.

Функциональные подсистемы осуществляют контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных объектов, создают чрезвычайные резервные фонды для защиты населения, решают задачи по локализации и ликвидации последствий чрезвычайных обстоятельств, обеспечению личной и общественной безопасности и охране всех форм собственности и т. д.

Ведомственные подсистемы создаются в министерствах, комитетах, службах, агентствах, межотраслевых государственных консорциумах, корпорациях, концернах и ассоциациях в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств на подведомственных им объектах.

В государственной системе обеспечения чрезвычайных обстоятельств органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест, поскольку являются наиболее мобильными и многочисленными силами обеспечения правопорядка. Соответственно для органов внутренних дел необходимо разграничить чрезвычайные ситуации с иными кризисными обстоятельствами, происшествиями и преступлениями, текущей оперативной обстановкой, а также регламентировать формы, средства и методы деятельности, применяемые в чрезвычайных обстоятельствах. С точки зрения деятельности органов внутренних дел чрезвычайные обстоятельства представляют собой явления и процессы, которые приводят к резкой дестабилизации оперативной обстановки, масштабным нарушениям охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина на обслуживаемой территории и требуют дополнительных стабилизирующих организационно-правовых мер.

Система обеспечения чрезвычайного положения имеет особые свойства, т. е. организационную связь между элементами системы. Функционирование системы обеспечения чрезвычайного положения основывается на реализации соответствующих нормативных правовых актов.

Система правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных обстоятельствах напрямую связана с особыми правовыми режимами, которые вводятся решением высших органов государственной власти в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Развитие чрезвычайного законодательства в России происходит с учетом международного опыта и практики правового регулирования деятельности государственных органов по нормализации кризисной ситуации. Вместе с тем проблемы государственного управления при возникновении чрезвычайных обстоятельств и ситуаций стали исследоваться в комплексе с вопросами безопасности государственной системы и международной безопасности.

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

А. И. ФРОЛОВ

ПОНЯТИЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ СИТУАЦИИ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

При осуществлении надзора за соблюдением федерального законодательства органы прокуратуры сталкиваются с необходимостью толкования различных правовых понятий. Одним из таких понятий является «чрезвычайная ситуация». Так, объявление режима чрезвычайной ситуации на какой-либо территории органами власти различных уровней является основанием расходования бюджетов бюджетной системы, в частности резервных фондов бюджетов (ст. 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Эффективное осуществление прокурорского надзора за соблюдением законодательства при расходовании средств резервных фондов бюджетов и иных средств на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций без квалификации тех или иных неблагоприятных явлений действительности в качестве чрезвычайных ситуаций не представляется возможным. Дать толкование понятия «чрезвычайная ситуация» необходимо также для осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, при привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и при осуществлении прокурорского надзора в иных сферах.

Частота и разрушительные последствия чрезвычайных ситуаций требуют принятия от государства особых мер, направленных на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Правовые средства могут быть эффективны в борьбе с чрезвычайными ситуациями только при однозначно воспринимаемом, точном понятийном аппарате.

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» содержит легальное определение понятия «чрезвычайная ситуация»: это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (абз. 1 ст. 1).

Среди ученых не сложилось однозначного представления о понятии «чрезвычайная ситуация». Вопросами чрезвычайных ситуаций в разное время занимались исследователи в области гражданской обороны и безопасности, социологии и иных дисциплин (Н. И. Ар-хипова, А. Г. Богданов, Н. Н. Брушлинский, Ю. Л. Воробьев, А. П. Зайцев, О. И. Иванов, В. В. Кульба, Н. И. Локтионов, С. М. Мягков, В. И. Осипов, Б. Н. Порфирьев, А. Про-колиба, В. П. Семиков, В. Уткин, М. И. Фалеев, А. А. Ясманов). Именно их труды изначально были положены в основу первых легальных определений понятия «чрезвычайная ситуация».

Одним из первых исследователей чрезвычайных ситуаций считается Б. Н. Порфирьев, который предложил следующее определение: внешне неожиданная, внезапно возникшая обстановка, характеризующаяся неопределенностью и сложностью принятия решения, остроконфликтностью и стрессовым состоянием населения, значительными человеческими жертвами, социально-экономическим и экологическим ущербом и вследствие этого необходимостью крупных людских, материальных и временных затрат на проведение эвакуационно-спасательных работ и ликвидацию многообразных негативных

последствий (разрушений, пожаров и т. д.) .

Вопросы, связанные с понятием «чрезвычайная ситуация», также находят свое отражение в специальной юридической литературе, главным образом благодаря исследователям в сфере административного права, безопасности в чрезвычайных ситуациях (Ю. Е. Аврутин, В. С. Алексанина, В. В. Гущин, О. А. Инсаров, П. В. Канисев, О. В. Ковалева, Б. П. Кондрашов, П. В. Космынина, А. А. Кривопуст, А. Ф. Майдыков, В. И. Майоров, И. А. Назаренко, А. И. Парубов, И. А. Сахно, А. К. Сисакьян, С. А. Старостин, Т. Б. Тураходжаев, Н. В. Удальцова, Ю. С. Черепанцева, В. В. Черных и др.).

Многие из предложенных в литературе определений понятия «чрезвычайная ситуация» построены без учета правил логики о соразмерности определения, изобилуют признаками, которые нельзя отнести к существенным признакам понятия «чрезвычайная ситуация», и при этом не содержат необходимый набор всех существенных признаков, позволяющих квалифицировать чрезвычайную ситуацию среди схожих явлений действительности. Определение чрезвычайной ситуации должно препятствовать подведению под нее любых негативных с точки зрения государства, общества, гражданина явлений, так как далеко не все такие явления могут быть признаны чрезвычайными ситуациями.

Словари русского языка не содержат определения исследуемого понятия. В Словаре русского языка С. И. Ожегова слово «чрезвычайный» понимается как исключительный, превосходящий все, всех; очень большой , а слово «ситуация» — как совокупность обстоятельств, положение, обстановка . В словаре Д. Н. Ушакова «чрезвычайный» есть превосходящий обычную меру, не такой, как обычно, исключительный , а «ситуация» определяется как совокупность обстоятельств, условий, создающих те или иные отношения, обстановку или положение .

Для определения понятия чрезвычайной ситуации необходимо выделить его существенные признаки, в совокупности достаточные для обособления чрезвычайной ситуации в ряду иных явлений действительности.

1. Первый признак чрезвычайной ситуации — причинение ущерба правам и охраняемым законом интересам физических лиц, юридических лиц, публично-правовых образований или возникновение угрозы причинения такого ущерба . Чрезвычайные ситуации могут повлечь причинение значительного имущественного, организационного , неимущественного, нематериального, морального вреда.

Характерно, что одни авторы обязательным признаком чрезвычайной ситуации называют реальное причинение вреда (Н. Н. Брушлинский, В. П. Семиков, В. В. Черных), другие допускают возникновение угрозы причинения вреда (Ю. С. Черепанцева, О. В. Ковалева).

Для наступления правовых последствий тех или иных явлений достаточно одной лишь угрозы причинения вреда от чрезвычайной ситуации. Угроза

причинения вреда является признаком чрезвычайной ситуации при определенных условиях. Во-первых, угроза должна быть реальной, осуществимой в относительно ближайшее время, во-вторых, вред, которым угрожает то или иное явление, может быть значительным, существенным, в-тре-тьих, вредоносное угрожающее явление должно быть чрезвычайным, т. е. исключительным, из ряда вон выходящим.

2. Действующее легальное определение (абз. 1 ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ) позволяет относить к чрезвычайным ситуациям любые аварии, происшествия, в том числе незначительные, обычные, случающиеся ежедневно, которые не причиняют существенного ущерба (или создают угрозу такового), например легкие дорожно-транспортные происшествия. Но в соответствии с этимологическим содержанием каждая чрезвычайная ситуация — явление исключительное, необычное, которое представляет собой определенную совокупность обстоятельств, обстановку, положение дел. Исходя из этого можно заключить, что чрезвычайная ситуация должна быть явлением редким. Следовательно, к чрезвычайной ситуации могут быть отнесены не всякие неблагоприятные явления, а лишь наиболее тяжкие, сложные, разрушительные, такие, которые подходят под определение «бедствие».

Бедствие в словарях понимается как тяжелое жизненное испытание, большая беда, существенная помеха в чем-либо, неудобство, неприятность, события, приводящие к тяжелым последствиям (наводнения, землетрясения, войны и т. п. ) ; большое несчастье ; большое несчастье, тяжелое, гибельное событие . Таким образом, вторым признаком чрезвычайной ситуации является исключительность соответствующей обстановки, отнесение ее в разряд бедствий, причиняющих существенный, значительный как имущественный, так и неимущественный вред потерпевшим (а также создающих угрозу причинения такого вреда).

Но как решить вопрос об отнесении отдельно взятой обстановки к чрезвычайной ситуации, т. е. к бедствию? В научной литературе приводится мнение о том, что критерий чрезвычайности тех или иных событий, который позволяет определить, чрезвычайная это ситуация или нет, заключает в себе «…отклонение от нормальных условий жизнедеятельности общества, вызванное необычным обстоятельством, событием или условием, исключающее возможность предусмотреть или предвидеть то или иное явление…» . Представляется неверным при отнесении тех или иных явлений к чрезвычайным ситуациям руководствоваться критерием непредвиденности. То обстоятельство, например, что падение столкнувшегося с землей метеорита, причинившего значительный ущерб населению, заблаговременно рассчитано астрономами, не лишает последствия его падения статуса чрезвычайной ситуации.

Представляется целесообразным на законодательном уровне определить конкретные критерии отнесения тех или иных явлений к чрезвычайным ситуациям по числу пострадавших, по размеру причиненного вреда или угрозе причинения соответствующего вреда.

Постановлением Правительства от 13.09.1996 № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайные ситуации классифицируются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. При этом к наименее опасной из них — локальной — относится чрезвычайная ситуация, которая не выходит за пределы территории объекта, количество людей, погибших или здоровью которых причинен вред, составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь

составляет не более 100 тыс. р. Как видно, предложенная классификация проводится по максимальному уровню ущерба, причиненного этим видом чрезвычайной ситуации, и не определяет минимальный ущерб для чрезвычайной ситуации.

1. Из первых двух признаков чрезвычайной ситуации следует третий признак — нарушение условий жизнедеятельности. При этом под жизнедеятельностью в различных словарях понимается: внутренняя и внешняя активность человека или социальной группы в конкретных социально-психологических, социальных, экономических и других условиях (в конфликтологии) ; работа, занятие в какой-либо области ; совокупность жизненных отправлений, составляющих деятельность организма (биол.), работа, деятельность человека за время его жизни (устар.) .

При чрезвычайной ситуации нарушаются условия деятельности юридических и физических лиц в сферах производства, обмена и потребления материальных благ, возникают, изменяются и прекращаются различные правовые отношения. Чрезвычайные ситуации как явления нежелательные, несущие разрушительные для экономики последствия, дестабилизируют общественную жизнь. С позиций права чрезвычайная ситуация представляет собой состояние общественных отношений на определенном пространстве. При чрезвычайной ситуации общественные отношения находятся в измененном, подавленном состоянии. Таким образом, через рассматриваемый признак чрезвычайная ситуация становится «обстановкой» («состоянием общественных отношений»), т. е. совокупностью обстоятельств, условий, создающих те или иные отношения или положение.

4. Чрезвычайная ситуация как совокупность обстоятельств, обстановка, положение дел имеет свои пространственные границы. Представляется, что использование в легальном определении понятия чрезвычайной ситуации термина «территория» не сказывается положительно на единообразном толковании рассматриваемого понятия. Включает ли в себя «территория» (от лат. t erra — земля, суша) водные объекты, воздушное пространство, недра, космос?

Статья 67 Конституции Российской Федерации определяет, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Но данное определение понятия «территория Российской Федерации» не вносит ясности: в легальном определении понятия чрезвычайной ситуации речь идет не о территории Российской Федерации, а о территории вообще.

Следует признать возможность сложившейся обстановки в воде, воздухе, недрах, в космосе, так же как и на суше, наносить вред (создавать угрозу такового), нарушать условия жизнедеятельности в такой степени, чтобы стать бедствием.

Таким образом, содержание рассматриваемого понятия включает такой существенный признак чрезвычайной ситуации как возможность возникновения как на суше, где проживают люди, так и в недрах, на воде, в воздухе и в космосе , т. е. везде.

5. Чрезвычайные ситуации имеют временные границы. Возникновение чрезвычайных условий жизнедеятельности, обстановки предваряют определенные чрезвычайные обстоятельства (чрезвычайное событие, источник чрезвычайной ситуации). Что именно следует признавать чрезвычайной ситуацией: ее источник — событие, обстоятельство, явление или ее последствия — чрезвычайные условия жизнедеятельности? Существующее легальное определение исследуемого понятия признает чрезвычайные ситуации последствием определенных событий

(аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия).

Безусловно, как сам источник чрезвычайной ситуации (чрезвычайные обстоятельства), так и его следствие (чрезвычайные условия и обстановка) в равной степени значимы, но различны по своей природе.

Представляется, что причиной чрезвычайной ситуации как следствия всегда выступает ее источник — чрезвычайное происшествие, чрезвычайные обстоятельства. ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий» называет источниками чрезвычайной ситуации опасное природное явление, аварию или опасное техногенное происшествие, широко распространенную инфекционную болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация. С указанным определением, пожалуй, можно согласиться, добавив в него источники социальных чрезвычайных ситуаций: войны, террористические акты, народные волнения и пр.

Таким образом, пятым признаком чрезвычайной ситуации является ее обусловленность чрезвычайными обстоятельствами (источником), которые являются ее причиной и возникают в силу этого по времени ранее.

Иные признаки, которыми наделяют чрезвычайные ситуации некоторые исследователи (необходимость привлечения сил и средств для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, психологический дискомфорт населения и др.), не могут быть отнесены к существенным признакам, но могут быть факультативными, необязательными.

Из преамбулы Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ следует, что он распространяется только на природные и техногенные чрезвычайные ситуации. Следовательно, из сферы действия указанного Закона изъяты социальные чрезвычайные ситуации (бунты, волнения, беспорядки и т. д.).

Следуя буквальному смыслу слов «чрезвычайный» и «ситуация», термин «чрезвычайная ситуация» позволяет включать в себя все исключительные обстоятельства, в том числе социального характера. В этой связи необходимо внести в Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ соответствующие изменения.

Представляется, что определение понятия «чрезвычайная ситуация» должно быть следующим: обстановка (состояние общественных отношений) в определенном пространстве (в том числе на суше, где проживают люди, а также в недрах, на воде, в воздухе и в космосе), выразившаяся в значительном изменении условий жизнедеятельности физических и юридических лиц, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, иных стихийных бедствий, войны, военных действий, а также маневров или иных военных мероприятий, террористического акта, бунта, народного волнения, восстания, забастовки, иных социальных конфликтов, эпидемии, эпизоотии и других явлений, которые могут повлечь или повлекли за собой значительный имущественный и неимущественный вред .

Катастрофы становятся постоянно действующими факторами не только экономики, но и политики. Крупнейшие аварии, катастрофы и стихийные бедствия, имевшие место в последние десятилетия в России и за рубежом, унесли сотни тысяч человеческих жизней, причинили большой и часто невосполнимый ущерб окружающей среде. Прямые экономические потери и затраты на ликвидацию их последствий достигают десятков и сотен миллиардов долларов.

В соответствии с федеральным законом “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” под чрезвычайной ситуацией и характера понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушения условий жизнедеятельности людей.

Наносимый чрезвычайными ситуациями вред выражается через последствия природного и техногенного бедствия, являющегося источником чрезвычайной ситуации.

Источник чрезвычайной ситуации — опасное природное явление, авария или опасное техногенное происшествие, широко распространенная инфекционная болезнь людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также применение современных средств поражения, в результате чего произошла или может возникнуть чрезвычайная ситуация.

Потери и ущерб

Главными составными частями, учитывающими тяжесть последствий, являются потери и ущерб. Потери — это выход из строя людей ввиду гибели, ранений, травм, болезней. Ежегодно в России в различного рода авариях и катастрофах гибнет более 50 тыс. и получают травмы более 250 тыс. человек.

Ущерб отражает материальный и финансовый урон, нанесенный в процессе чрезвычайной ситуации. Он бывает прямой и косвенный. Прямой ущерб обусловлен поражающими воздействиями, приводящими к разрушениям, повреждениям, выходу из строя объектов хозяйственного и социального назначения, нанесению вреда природной среде, природным ресурсам. Косвенный ущерб возникает из-за остановки , упущенной выгоды, необходимости затрат на ликвидацию чрезвычайной ситуации и ее долговременных последствий. Ежегодный прямой экономический ущерб оценивается в России в 4-5% от и может достигать 10%. Прогнозируемый рост количества возникающих чрезвычайных ситуаций различного характера будет вести к увеличению ущерба от них, который уже исчисляется в целом триллионами рублей в год. Это будет существенно тормозить экономический рост в стране, переход России к стратегии устойчивого развития. В связи с этим в стране деятельность по предупреждению чрезвычайных ситуаций приобрела общенациональную значимость, поднялась на уровень государственной политики и является одной из сфер национальной безопасности страны. Необходимость противодействовать чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера обусловлена наличием соответствующих опасностей.

Опасностью в чрезвычайной ситуации называется состояние, при котором создалась или вероятна угроза возникновения поражающих факторов и воздействий источника чрезвычайной ситуации на население, объекты экономики, инфраструктуры и окружающую природную среду в зоне чрезвычайной ситуации, т. е. на территории, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

Степень опасности зависит от вероятности ее реализации, тех или иных поражающих факторов, а также от уязвимости и защищенности самого опасного объекта от внешних опасностей.

Поражающий фактор источника чрезвычайной ситуации — составляющая опасного явления или процесса, вызванная источником чрезвычайной ситуации и характеризуемая физическими, химическими и биологическими действиями или проявлениями, которые определяются или выражаются соответствующими параметрами. Поражающие воздействия, оказываемые при чрезвычайных ситуациях, могут иметь различный характер: механический, тепловой, химический, радиационный, биологический.

Механическое воздействие

При механическом воздействии в результате действия кинетической энергии возникают разрушения или повреждения биологических организмов, материальных объектов, природных ландшафтов. Это наиболее распространенный вид воздействия при природных и техногенных бедствиях. Примерами поражающих факторов механического характера могут быть воздушная и гидродинамическая ударная волна и потоки, сейсмические толчки, воздействие масс породы и снега, падающих конструкций, разлетающихся осколков и т. п.

Тепловое воздействие

При тепловом воздействии происходят воспламенение, сгорание, обугливание, ожоги, удушение продуктами сгорания. Основные поражающие факторы при этом — пламя, высокие температуры и отравляющее действие продуктов сгорания.

Радиационное воздействие

Следствиями радиационного воздействия являются ионизация клеточных структур организмов, лучевая болезнь, другие, в том числе генетические изменения в тканях, радиоактивное загрязнение различных объектов и природной среды. Основной поражающий фактор при радиационном воздействии — ионизирующее излучение.

Химическое воздействие

Химическое воздействие вызывает отравление и ожоги организмов, заражение суши, воды и воздуха, различных материальных объектов, в том числе, продуктов питания, сельскохозяйственного сырья и фуража, а также долговременные нарушения в органах и системах организмов. Основным поражающим фактором при этом является отравляющее действие аварийно химически опасных веществ.

Классификация чрезвычайных ситуаций

По источникам возникновения чрезвычайные ситуации делятся на , и биолого-социальные . В свою очередь природные, техногенные и биолого-социальные чрезвычайные ситуации классифицируются по опасным природным явлениям, опасным техногенным событиям и опасным биологическим проявлениям. Эти классификации важны для практических целей и служат основой при определении общего содержания и объема мер по противодействию различным опасным явлениям и событиям, планировании деятельности в этой области и т. д.

На основе приведенных классификаций ведется статистика чрезвычайных ситуаций, которая используется для оценки общей обстановки на территории Российской Федерации по природных и техногенным угрозам, а также выявляются тенденции ее возможного развития.

По данным МЧС, в нашей стране ежегодно происходит 300- 350 стихийных бедствий и свыше 600 техногенных аварий. В последние годы количество и масштабы последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий становятся все более опасными для населения, окружающей среды и экономики страны.

Классификация ЧС по масштабам

Класс (уровень) ЧС	Пострадало, чел.	Нарушены условия жизни, чел.	Материальный ущерб, тыс. МРОТ руб.	Граница действия поражающих факторов в пределах
Объективные (локальные)				1 объекта
				Района, города, населенного пункта
Территориальные				Субъекта РФ
Региональные				Двух субъектов РФ
Федеральные			Более 5 000	Более двух субъектов РФ
Трансграничные				За пределами РФ

Классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - чрезвычайная ситуация — обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушения условий жизнедеятельности людей.

Чрезвычайные ситуации классифицируются по различным признакам. В соответствии с постановлением Правительства РФ № 304 от 21.05.2007 г. «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» по масштабам распространения и тяжести последствий ЧС природного и техногенного характера подразделяются на ЧС локального характера, ЧС муниципального характера, ЧС межмуниципального характера, ЧС регионального характера, ЧС межрегионального характера, ЧС федерального характера.

К ЧС локального характера относятся ЧС, в результате которых территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей (далее — зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее — количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь (далее — размер материального ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей.

ЧС муниципального характера — те ЧС, в результате которых зона ЧС не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а также данная ЧС не может быть отнесена к ЧС локального характера.

К ЧС межмуниципального характера относятся ЧС, в результате ко торых зона ЧС затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рулей.

ЧС регионального характера — те ЧС, в результате которых зона ЧС не выходит за пределы одного субъекта РФ, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей.

К ЧС федерального характера относятся ЧС, в результате которых количес тво пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн рублей.

По природе возникновения ЧС можно разделить на техногенные, природные, экологические, антропогенные, социальные и комбинированные.

К техногенным относятся чрезвычайные ситуации, происхождение которых связано с техническими объектами: взрывы, пожары, аварии на химически опасных объектах, выбросы РВ на радиационно опасных объектах, аварии с выбросом экологически опасных веществ, обрушение зданий, аварии на системах жизнеобеспечения, транспортные катастрофы и др.

К природным относятся ЧС, связанные с проявлением стихийных сил природы: землетрясения, цунами, наводнения, извержения вулканов, оползни, сели, ураганы, смерчи, бури, природные пожары и др.

К экологическим бедствиям (ЧС) относятся аномальные изменения состояния природной срсды: загрязнения биосферы, разрушение озонового слоя, опустынивание, кислотные дожди и т. д.

К биологическим ЧС относятся: эпидемии, эпизоотии, эпифитотии.

К социальным ЧС — события, порождаемые обществом и происходящие в обществе: межнациональные конфликты с применением силы, терроризм, грабежи, насилия, противоречия между государствами (войны), голод и др.

Антропогенные ЧС - следствия ошибочных действий людей.

По причине возникновения ЧС делятся на случайные (непреднамеренные) и преднамеренные. К последней группе относятся террористические акты, экстремистские действия, другие умышленные действия. Большинство ЧС носят случайный характер. Однако это не значит, что возникновение и развитие ЧС не подчиняется никаким закономерностям.

По режиму времени ЧС делятся на чрезвычайные ситуации мирного времени и военного времени.

Для ЧС военного времени в нормативной и методической литературе используется выражение «ЧС от опасностей, возникающих при введении военных действий или вследствие этих действий».

По скорости развития ЧС делятся на: внезапные (землетрясения, взрывы, транспортные аварии); стремительные (связанные с пожарами, выбросами СДЯВ, АХОВ); умеренные (паводки, наводнения, извержения вулканов и др.).

Чрезвычайные ситуации характеризуются качественными и количественными критериями. К качественным критериям относятся: временной (внезапность и быстрота развития событий); социально-экологический (человеческие жертвы, выведение из хозяйственного оборота больших площадей); социально-психологический.

Основные причины возникновения ЧС:

• внутренние: сложность технологий, недостаточная квалификация персонала, просктно-коисгрукторскис недоработки, физический и моральный износ оборудования, низкая трудовая и технологическая дисциплина;
• внешние: стихийные бедствия, неожиданное прекращение подачи энергоносителей, технологических продуктов, терроризм, войны.

Характер развития ЧС. Возникновение ЧС обусловлено наличием остаточного риска. В соответствии с концепцией остаточного риска абсолютную безопасность обеспечить невозможно. Поэтому принимается такая безопасность, которую приемлет и может обеспечить общество в данный период времени.

Условия возникновения ЧС: наличие источника риска (давления, взрывчатых, ядовитых, РВ); действия фактора риска (выброс газа, взрыв, возгорание); нахождение в очаге поражения людей, сельскохозяйственных животных и угодий.

Анализ причин и хода развития ЧС различного характера показывает на их общую черту — стадийность. В интересах профилактики целесообразно выделить пять стадий развития аварий и чрезвычайных ситуаций:

• накопление отрицательных эффектов, приводящих к аварии;
• период развития катастрофы;
• экстремальный период, при котором выделяется основная доля энергии;
• период затухания;
• период ликвидации последствий.

В целом па развитие государства ЧС оказывают тормозящее действие: происходит потеря ресурсов, используемых на социальное и экономическое развитие; в зависимости от масштабов текущие программы развития могут быть прерваны с целью перевода ресурсов из долгосрочных программ па программы по ликвидации последствий ЧС и осуществление программ реконструкции; ухудшаегся инвестиционная картина, возможен рост безработицы и спад рыночного спроса в регионе ЧС, что ведет к стагнации экономики; оказывает негативное влияние на частный сектор экономики, который несет при этом как прямые, так и косвенные убытки.

В приказе МВД России от 24 марта 2015 года № 363дсп «Об организации деятельности территориальных органов МВД России и внутренних войск МВД России при возникновении чрезвычайных обстоятельствах» данным приказом утверждено наставление по планированию и подготовке сил и средств территориальных органов МВД России и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. Дополнительно приказ МВД России от 24 марта 2015 года № 364дсп «О некоторых вопросах обеспечения готовности к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельствах».

Чрезвычайные обстоятельства (обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

К таким обстоятельствам относятся: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ).

Причиной возникновения ЧО являются чрезвычайные ситуации (ЧС) и чрезвычайные происшествия (ЧП).

Чрезвычайная ситуация обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Чрезвычайное происшествие - происшествие или преступление криминального характера.

В целях ликвидации последствий ЧО может вводится чрезвычайное положение.

Чрезвычайное положение – вводимый, в соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ на территории РФ или в ее отдельных местностях, особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно – правовых форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные ФКЗ отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а так же возложение на них дополнительных обязанностей.

Обстановка, сложившаяся в результате возникновения ЧО, введения ЧП, при проникновении или действиях на обслуживаемой территории ДР и ТГ, угрозы применения или применения ими оружия массового поражения, характеризующаяся повышенной степенью опасности для жизни людей, деятельности органной государственной власти, органов местного самоуправления, работы организаций, сохранности материальных ценностей, определяется как особые условия.

Для решения задач, связанных с возникновением ЧО и наступлением особых условий, проводятся специальные операции, которые являются одним из организационно – тактических способов экстренного массированного реагирования ОВД, ВВ МВД РФ и сил других ведомств на указанные процессы и явления.

Большое значение охрана общественного порядка и обеспечение безопасности приобретает в условиях чрезвычайных обстоятельств. Чрезвычайная обстановка, вызываемая природными, социальными, биологическими, техногенными и другими явлениями, порой требует установления специального правового режима, в условиях которого приходится действовать органам внутренних дел по поддержанию этого режима. Исключительно важно службам, подразделениям и всем сотрудникам органов внутренних дел решительно и умело действовать в этих непростых условиях, не допуская при этом потерь личного состава, вооружения, снаряжения и иных материально-технических средств.

Общемировая проблема борьбы со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными обстоятельствами требует объединения сил международных государственных органов, различных ведомств, предприятий, учреждений, организаций и общественности, принятия своевременных мер предупреждения гибели людей и имущества.

Такие организации в мире создаются и успешно действуют, так например, «Международное агентство по атомной энергии» (МАГАТЭ), «Международный корпус спасения» – эта организация создана в 1981 году после сильнейшего землетрясения в Италии. Офис находится в городе Марлоу в Британии. Международный координационный центр расположен в Женеве, он действует под эгидой ООН.

Многие десятилетия существует Международная ассоциация общественной безопасности при Международной организации труда. Ассоциация регулярно проводит мероприятия по обсуждению современных проблем обеспечения безопасности на вредных и опасных производствах. В ней создана международная секция по предупреждению несчастных случаев и заболеваний в химической промышленности, которая может представлять информацию по технике безопасности в различных отраслях производства.

Законом Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. впервые в России было закреплено понятие безопасности, которая определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

В целях реализации указанного Закона Указом Президента России был образован Совет безопасности. Председателем Совета безопасности по должности является Президент Российской Федерации. В сферу важнейших вопросов Совета безопасности входят:

– определение жизненно важных интересов личности, общества, государства и выделение внутренних и внешних угроз объектам безопасности;

– подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социально-политические, экономические, экологические и иные последствия; организация их ликвидации и другие вопросы.

Кроме того, Указом Президента РФ от 10 июля 1996 г. № 1024 утверждено Положение о Совете безопасности, которым был конкретизирован правовой статус этого конституционного органа и возложена задача по разработке предложений по координации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оценки их эффективности.

В целях более эффективного государственного воздействия на различные ситуации природного и техногенного характера, а главное – на быстрейшую ликвидацию их разрушительных последствий впервые Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 710 был образован единый специализированный федеральный орган исполнительной власти – Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Вместе с тем, в последние годы массовый характер приобрели чрезвычайные обстоятельства и особые условия социального, криминогенного характера, связанные с появлением незаконных вооруженных формирований, банд, похищением людей, совершением террористических актов и т. п. В связи с этим Наставлением по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах закреплены такие понятия, как чрезвычайные обстоятельства и особые условия.

Чрезвычайные обстоятельства (ЧО) – это события, произошедшие в социальной, техногенной сферах и природной среде, процессы и явления, существенно влияющие на жизнедеятельность людей, общества и государства и требующие принятия специальных мер по защите среды обитания, жизни и здоровья, прав и свобод граждан, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения и по восстановлению нормальной работы различных объектов жизнеобеспечения.

К видам чрезвычайных обстоятельств относятся: появление на определенной территории незаконных вооруженных формирований, банд, вооруженных и особо опасных преступников (вооруженных дезертиров); возникновение вооруженного мятежа, массовых беспорядков, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; захват заложников, важных объектов, собственных объектов органов внутренних дел; блокирование транспортных коммуникаций; угон транспортных средств; незаконное массовое пересечение Государственной границы Российской Федерации.

Особые условия определяются как обстановка, сложившаяся в результате возникновения чрезвычайных обстоятельств, введения чрезвычайного положения, при проникновении или действиях на обслуживаемой территории диверсионно-разведывательных или террористических групп, угрозы применения или применение ими оружия массового поражения, характеризующаяся повышенной степенью опасности для жизни людей, деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, работы организаций, сохранности материальных ценностей.

Понятие «чрезвычайное положение» сформулировано в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ и означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установление федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Государственное управление в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера регламентируется Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ.

Чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Постановлением Правительства РФ «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 13 сентября 1996 г. № 1094 выделены следующие виды чрезвычайных ситуаций:

1) локальная ситуация, в результате которой пострадало не более 10 человек либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. МРОТ на день возникновения чрезвычайной ситуации и ее зона не выходит за пределы территории объекта производственного или социального значения;

2) местная – ситуация, в результате которой пострадало свыше 10 человек, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100 человек, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс. но не более 5 тыс. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района;

3) территориальная – ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тысяч, но не более 500 тыс. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Российской Федерации;

4) региональная – ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 500 тыс., но не более 5 млн. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов РФ;

5) федеральная – ситуация, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов РФ;

6) трансграничная – ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации.

В классификации чрезвычайных ситуаций немалое место занимают стихийные бедствия, эпидемии и эпизоотии. Однако, законодательством Российской Федерации не закреплены эти понятия, поэтому при определении их будем руководствоваться терминами, сложившимися в научной литературе и на практике.

Стихийные бедствия – это неконтролируемые явления природы, не зависящие от воли и деятельности человека, угрожающие жизни и здоровью людей, частной, государственной, муниципальной собственности или собственности общественных объединений.

По времени возникновения и по своей сущности стихийные бедствия условно можно подразделить на две группы:

1) закономерно, периодически повторяющиеся стихийные бедствия паводки, наводнения, снежные заносы;

2) внезапные, т. е. возникающие в короткий промежуток времени (землетрясения, ураганы, тайфуны, пожары).

Различие этих групп стихийных бедствий состоит не только в степени их общественной опасности, но и в степени подготовленности государственных органов и населения по защите от сил природы. Если первая группа стихийных бедствий дает возможность заранее предусмотреть антистихийные мероприятия, то есть имеется период упреждения, то вторая группа наиболее опасна в силу своей внезапности, не позволяющей принять в короткие сроки меры защиты.

– гидрологические (снежные лавины, селевые потоки);

– метеорологические (сильные ветры, метели, бураны, ливни);

– гидрометеорологические (цунами, тайфуны);

– сейсмические (землетрясения, извержения вулканов).

В мировой практике для оценки разрушительной силы некоторых стихийных бедствий разработана и применяется специальная шкалы:

– для определения силы ветра – 12-ти бальная;

– для землетрясений – 9-ти бальная;

– для аварий на АЭС – 7-ми уровневая шкала;

– существует также шкала пожаров и т. п.

По тяжести последствий к стихийным бедствиям близко примыкают крупные промышленные аварии и транспортные катастрофы. Они возникают или по вине людей что, как правило, выражается в служебной халатности или преступной самонадеянности конкретных должностных лиц либо возникают из-за изношенности оборудования и другим причинам. К таким катастрофам можно отнести аварию на Чернобыльской АЭС 1986 г. (эта авария относится к наивысшему 7-му уровню по шкале МАГАТЭ), гибель судов, серию крушений пассажирских поездов и взрывов на железной дороге, крупные пожары и другие техногенные ситуации.

Серьезную опасность для жизни и здоровья населения представляют эпидемии.

Эпидемия – это массовое заражение населения инфекционной болезнью, поражающее определенную местность, регион. Особую опасность вызывают холера, чума, черная оспа, тиф и др.

Большой урон государству и населению наносят эпизоотии – это массовое распространение инфекционных болезней среди животных. В случае возникновения эпизоотии (ящура, бешенства, сибирской язвы и прочих болезней животных) на данной территории устанавливается карантин и вводятся режимные ограничения (как впрочем, и при эпидемиях).

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которым определены ее задачи, органы управления, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основных структур, а также регулируются основные вопросы функционирования этой системы (ЕГСЧС) в разных режимах.

ЕГСЧС состоит из функциональных территориальных и подсистем имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый.

Функциональные подсистемы ЕГСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики.

Территориальные подсистемы ЕГСЧС создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

Каждый уровень ЕГСЧС имеет координирующие органы, постоянно действующие специальные органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения, информационного обеспечения.

Координирующими органами РСЧС являются:

а) на федеральном уровне – правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти;

б) на территориальном уровне (субъекта РФ) – комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органов исполнительной власти субъектов РФ;

г) на местном уровне – комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органов местного самоуправления;

д) на объектовом уровне – комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации.

Органами повседневного управления ЕГСЧС являются:

1) центры управления в кризисных ситуациях, информационные центры, дежурно-диспетчерские службы федеральных органов исполнительной власти;

2) центры управления в кризисных ситуациях региональных центров;

3) единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;

4) дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

Постановлением Правительства РФ «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 3 августа 1996 г. № 924 установлено, что к ним относятся:

1) силы и средства наблюдения и контроля в составе:

– служб (учреждений) и организаций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием окружающей природной среды, за обстановкой на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях;

– формирований санитарно-эпидемиологической службы;

– служб наблюдения и лабораторного контроля за качеством пищевого сырья и продуктов питания Министерства экономического развития и торговли;

– геофизической службы Российской академии наук, оперативных групп постоянной готовности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подразделений Федерального агентства по атомной энергии.

2) силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе:

– военизированных и невоенизированных противопожарных, поисковых, аварийно-спасательных и аварийно-восстановительных формирований федеральных органов исполнительной власти;

– формирований Всероссийской службы медицины катастроф;

– формирований Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

– специально подготовленных сил и средств войск гражданской обороны Российской Федерации;

– служб поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской авиации Министерства транспорта Российской Федерации;

– сил Федеральной службы гражданской обороны охраны общественного порядка МВД России.

В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или возникшей чрезвычайной ситуации решением соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в пределах конкретной территории устанавливается один из следующих режимов функционирования единой системы:

1) режим повседневной деятельности – при нормальной производственно-промышленной, радиационной, химической, биологической, сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий и эпизоотий;

2) режим повышенной готовности – при ухудшении той или иной указанной выше обстановки, при получении прогноза о возможности возникновения чрезвычайных ситуаций;

3) режим чрезвычайной ситуации – при возникновении и во время ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы в режиме чрезвычайной ситуации являются:

– непрерывный контроль за состоянием окружающей природной среды, прогнозирование развития возникших чрезвычайных ситуаций и их последствий;

– оповещение руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, а также населения о возникших чрезвычайных ситуациях;

– проведение мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– организация работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций и всестороннему обеспечению действий сил и средств единой системы, поддержанию общественного порядка в ходе их проведения, а также привлечению при необходимости общественных объединений и населения к ликвидации возникших чрезвычайных ситуаций;

– непрерывный сбор, анализ и обмен информацией об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и в ходе проведения работ по ее ликвидации;

– организация и поддержание непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций по вопросам ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий;

– проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в чрезвычайных ситуациях.

§ 2. Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел

Стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии и крупные аварии техногенного характера – это чрезвычайные обстоятельства, значительно влияющие на состояние общественного порядка и общественной безопасности, резко изменяющие оперативную обстановку в городе, районе, крае и области. Для поддержания правопорядка и решения других правоохранительных задач в единой системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций создается функциональная подсистема охраны общественного порядка гражданской обороны МВД России.

Правовой основой деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств являются: ст. 17 Федерального Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», п. 13 ст. 10 Закона «О милиции», ст. 8 Закона РФ «О безопасности», Указ Президента РФ «О совершенствовании единой системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» от 28 августа 2003 г. № 991 ,постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты МВД России.

На органы внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств возлагаются следующие задачи:

– обеспечение общественного порядка, общественной безопасности и спокойствия населения; недопущение использования обстановки чрезвычайной ситуации для совершения преступлений; привлечение виновных к ответственности;

– принятие неотложных мер по спасению людей, оказанию им первой медицинской помощи неотложной помощи пострадавшим, а также лицам, находящимся в беспомощном состоянии или бедственном положении;

– предотвращение повреждений и гибели материальных ценностей; организация охраны оставшегося без присмотра государственного, общественного имущества и личной собственности граждан;

– обеспечение безопасности дорожного движения, оказание содействия в эвакуации населения;

– оказание содействия органам здравоохранения и ветеринарного надзора в проведении карантинных мероприятий;

– оказание содействия горрайоблвоенкоматам при обнаружении неразорвавшихся бомб, снарядов, мин и других взрывных устройств;

– оказание содействия подразделениям МЧС России при осуществлении дозиметрического контроля и другие задачи.

На состояние общественного порядка и общественной безопасности в условиях стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств оказывают существенное влияние следующие факторы:

а) характер протекаемого явления природы или других чрезвычайных обстоятельств, их интенсивность, разрушительная сила, продолжительность, территория распространения;

б) психическое состояние людей, обусловленное особенностями восприятия и оценки этих явлений, подготовленность населения и адаптация к ним;

в) подготовленность организаций, учреждений и предприятий к чрезвычайным ситуациям природного или техногенного характера, организация их деятельности, в том числе и органов внутренних дел.

В условиях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и других чрезвычайных обстоятельств обычные формы охраны общественного порядка становятся неэффективными, поэтому работа в этих условиях требует повышенной мобилизации личного состава органов внутренних дел, создания надежной системы управления, поддержания четкого взаимодействия с федеральными, региональными и местными органами власти. Умелое обеспечение охраны общественного порядка в экстремальных обстоятельствах позволяет предотвратить панику, не допустить совершение тяжких преступлений, своевременно оказать помощь населению и, в конечном счете, обеспечить проведение всего комплекса неотложных мероприятий.

§ 3. Организация деятельности органов внутренних дел
в чрезвычайных обстоятельствах

Основной объем работ по выполнению задач, возложенных на органы внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельствах, приходится на функциональную подсистему охраны общественного порядка гражданской обороны МВД России, которая строит свою работу в этих условиях в соответствии с требованиями Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации; Положения о федеральной службе гражданской обороны охраны общественного порядка; Наставления по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах и других ведомственных нормативных актов.

Организация охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств включает условно два периода:

1) подготовительный период;

2) исполнительный период.

В эти периоды проводятся следующие мероприятия по:

– созданию системы управления силами и средствами при ЧО;

– обеспечению сбора личного состава и приведению в степени готовности сил и средств;

– расчету сил и средств;

– обеспечению действий сил и средств;

– планированию действий органов внутренних дел;

– подготовке сил и средств к действиям при ЧО;

– организации взаимодействия;

– обеспечению мер безопасности.

Рассмотрим эти элементы организации.

Система управления силами и средствами при ЧО включает в себя органы управления, пункты управления, средства управления (средства связи, системы автоматизированного управления, электронную организационную технику). Органом управления при резком осложнении оперативной обстановки и кризисных ситуациях являются дежурная часть и оперативный штаб. При этом дежурная часть до сбора членов оперативного штаба самостоятельно принимает необходимые решения, отдает соответствующие распоряжения нарядам с последующим докладом начальнику органа внутренних дел в соответствии с Наставлением по организации деятельности дежурных частей системы органов внутренних дел Российской Федерации.

Мероприятиями по обеспечению сбора личного состава и приведению в степени готовности сил и средств являются:

а) установление сигналов оповещения для сбора личного состава, привлекаемого к действиям при ЧО;

б) создание системы оповещения привлекаемого для этих целей личного состава;

в) организация и проведение мероприятий по приведению сил и средств в степени готовности.

Следует отметить, что сигналы оповещения являются едиными для органов внутренних дел, образовательных учреждений МВД России, внутренних войск и их образовательных учреждений (см. приложение 1 к Наставлению).

Система оповещения реализуется через план оповещения и сбора личного состава органа внутренних дел, который является приложением к Плану действий органа внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах. Оповещение личного состава осуществляют дежурные части органов внутренних дел.

Для сокращения сроков приведения в готовность сил и средств, устанавливаются степени готовности № 2 и № 1, которые, если не установлено иное, вводятся последовательно.

Мероприятия по расчету сил и средств.

Личный состав органов внутренних дел, внутренних войск, образовательных и других учреждений используется в соответствии с нормами, установленными Наставлением по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах.

При ликвидации незаконных вооруженных формирований, при проведении специальных операций по пресечению захвата заложников и в других случаях могут создаваться группировки сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск.

Обеспечение действий сил и средств при чрезвычайных обстоятельствах включает планирование:

– оперативно-разыскных мероприятий;

– мероприятий по разведке;

– мероприятий по инженерному обеспечению;

– мероприятий по радиационной, химической и биологической защите;

– морально-психологического обеспечения;

– тылового и технического обеспечения.

Планирование действий органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах. Управление всеми задействованными силами и средствами органов внутренних дел в рассматриваемых условиях предполагает оперативность, своевременный обмен информацией и надлежащую организацию связи. Все это находит отражение в специальном (типовом) плане.

Разработка типового плана осуществляется на основе решения начальника органа внутренних дел. При его разработке большое значение имеют прогнозы соответствующих государственных органов, например, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальных подразделений о наиболее вероятном событии неблагоприятных явлений или учреждений здравоохранения о распространении инфекционных заболеваний. План согласуется с соответствующими органами власти и утверждается начальником органа внутренних дел

Типовой план состоит из нескольких разделов, отражающих характеристику территории, населения, географические и экономические особенности субъекта Российской Федерации, в котором дислоцируется орган внутренних дел; выводы из оценки общественно-политической и оперативной обстановки в субъекте Российской Федерации (городе, районе), задачи органа внутренних дел при возникновении чрезвычайных обстоятельств; состав оперативного штаба; порядок действий должностных лиц дежурной части и оперативного штаба при чрезвычайных обстоятельствах; сигналы и действия по ним; силы и средства группировки, привлекаемой к действиям при чрезвычайных обстоятельствах; расчет на перевозку сил и средств различными видами транспорта в районы вероятных действий, а также для выполнения задач при различных чрезвычайных обстоятельствах; вопросы организация управления и обеспечения мер безопасности.

К плану действий при чрезвычайных ситуациях прилагаются: карта руководителя оперативного штаба, на которую наносятся границы обслуживаемой территории, пункты управления, важные объекты народного хозяйства, дислокация сборных эвакопунктов, основные и запасные маршруты эвакуации; схема оповещения личного состава, расчет сил и средств, в том числе приданных, а также варианты их расстановки в различных ситуациях; схемы, планы, карты, графики, картотеки неотложных действий, образцы пропусков для транспорта и граждан, привлекаемых для ведения аварийно-спасательных и восстановительных работ, а также могут прилагаться и другие документы, исходя из местных условий и особенностей.

Подготовка сил и средств к действиям при чрезвычайных обстоятельствах. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2003 года № 547 «О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Наставлением по планированию и подготовке сил и средств органов внутренних дел и внутренних войск МВД России к действиям при чрезвычайных обстоятельствах в целях поддержания необходимой готовности сил и средств, а также слаживания создаваемых групп к действиям при чрезвычайных ситуациях в органах внутренних дел и во внутренних войсках должны проводиться: методические занятия и групповые упражнения с личным составом создаваемых групп; штабные тренировки с лицами начальствующего состава органов внутренних дел и командного состава внутренних войск; командно-штабные учения; совместные тактические (тактико-специальные) учения с участием всех элементов группировки сил и средств.

Управление всеми силами и средствами органов внутренних дел, их взаимодействие с другими государственными органами возлагается на соответствующие оперативные штабы. Так, при возникновении чрезвычайных обстоятельств федерального или трансграничного характера создается Оперативный штаб Федеральной службы охраны общественного порядка гражданской обороны (ФС ООП ГО), обеспечение деятельности которого возложено на Департамент охраны общественного порядка МВД России.

Оперативный штаб МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, УВДТ возглавляют министр, начальник и его заместители. В состав оперативного штаба входят руководители основных отраслевых служб, групп анализа и информации, разведки, пропаганды и связи.

Штаб руководит всеми силами, находящимися в его непосредственном и оперативном подчинении. Он выполняет указания и приказы вышестоящих органов внутренних дел, решения (акты) органов власти, производит необходимый расчет сил и средств, задействованных для выполнения поставленных задач, производит маневрирование ими.

§ 4. Особенности обеспечения общественного порядка и общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного
или техногенного характера

Период непосредственного проведения мероприятий начинается с получения сообщения о чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. В зависимости от характера и размера чрезвычайной ситуации и в соответствии с типовым планом начинает действовать весь личный состав органов внутренних дел.

Деятельность личного состава в этот период имеет следующие особенности:

1) все подразделения переводятся на работу без выходных дней, продолжительность активного несения службы составляет 12 и более часов в сутки;

2) все объекты охраны переводятся на караульную систему охраны (т. е. круглосуточно).

Общей мерой усиления охраны общественного порядка и борьбы с преступностью при различных чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера является организация патрулирования на улицах населенных пунктов и транспортных магистралях. Милицейские и войсковые наряды направляются в населенные пункты, из которых эвакуировано население, в места сбора людей, на переправы через реки, в палаточные городки, где временно размещены такие граждане. Нарядам ставятся задачи оказывать помощь гражданам, предотвращать кражи, грабежи и другие преступления, загорания покинутых домов и другие задачи.

Порядок действия нарядов патрульно-постовой службы при возникновении пожаров, наводнений, снежных заносов, эпидемий и эпизоотий, землетрясений, крушений, катастроф, при обнаружении неразорвавшихся снарядов, мин, взрывчатых веществ, а также радиоактивных, химических предметов и других чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера определяется ст. 194-200 Устава ППС милиции, иными нормативными правовыми актами МВД России.

Одной из главных задач органов внутренних дел является усиление охраны особо важных объектов. Для этого наряды милиции или войсковые караулы выставляются у объектов водо-газо-электроснабжения, почтовых, телеграфных и банковских отделений, баз, складов и других объектов.

В соответствии с решением комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности на границах зон бедствия служба охраны общественного порядка гражданской обороны нередко осуществляет меры ограничительного характера. Сущность изоляционно-ограничительных мероприятий можно рассмотреть на примерах борьбы с лесными пожарами, возникающими ежегодно. В связи с начавшимися пожарами органы исполнительной власти своими распоряжениями обычно запрещают посещение туристами, грибниками, рыбаками и охотниками лесов, а также пользование в этих местах огнем.

На органы внутренних дел в этот период возлагается задача полного прекращения посещений лесов гражданами. Служба охраны общественного порядка гражданской обороны на всех дорогах, ведущих в лес, должна выставлять посты милиции с привлечением дружинников, внештатных сотрудников милиции, организовать патрулирование во взаимодействии с работниками территориальных подразделений Министерства природных ресурсов Российской Федерации. Большая роль здесь отводится Госавтоинспекции безопасности дорожного движения, сотрудники которой ограничивают или полностью запрещают въезд транспортных средств в лесные массивы. На границах запретной зоны устанавливаются предупредительные знаки и указатели.

Подобные ограничения передвижения населения вводятся при наводнениях, землетрясениях, эпидемиях, эпизоотиях, в случае угрозы схода снежных лавин, селевых потоков и т.п.

Для борьбы с ледяными заторами, лесными пожарами, ликвидации снего-лавинной опасности нередко используются взрывчатые вещества гражданскими организациями. В связи с этим сотрудникам лицензионно-разрешительных подразделений необходимо осуществлять контроль за соблюдением правил перевозки, хранения этих материалов на временных складах в районе производства взрывных работ и сдачей неизрасходованных взрывчатки и детонаторов.

На паспортно-визов