Практически любому государству в процессе своего развития приходится сталкиваться с различного рода ситуациями, которые требуют ограничения со стороны государства прав и свобод личности. Эти ограничения объективно обусловлены тем, что человек не может обладать абсолютными правами и свободами, свобода личности реализуется во взаимоотношениях с другими людьми и их социальными общностями, государственными институтами. Следовательно, каждый индивид имеет не только законодательно закреплённые права и свободы, но и обязанности перед иными лицами, обществом и государством.

Статья 55 (часть 2) Конституции РФ устанавливает: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Данное конституционное положение представляет собой прямой запрет не только для органов законодательной власти принимать законы, необоснованно ограничивающие закреплённые и гарантированные Основным законом государства права и свободы личности, но и в отношении правотворческой, а также правоприменительной деятельности иных, прежде всего исполнительных органов государственной власти.

Вместе с тем статья 55 (часть 3) Конституции РФ определяет условия возможного ограничения прав и свобод личности в России: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Анализ положений данной статьи позволяет выделить два непременных условия возможного ограничения конституционных прав и свобод личности.

1). Права и свободы личности могут быть ограничены только федеральным законом и ни в коей мере законом, а тем боле подзаконным актом субъекта Российской Федерации.

2). Права и свободы личности могут быть ограничены только в той мере, в какой это необходимо для достижения целей, определённых частью 3 статьи 55 Конституции РФ. Данное условие ограничения прав и свобод личности сформулировано в самом общем виде. Тем не менее, оно определяет законодателю ориентир, способствующий «обеспечить адекватность меры ограничения права и свободы тем конкретным целям, во имя достижения которых устанавливается ограничение, чтобы не допустить произвола, гарантировать правовую защиту от злоупотреблений».

Нормами международного права предусмотрены условия использования государством «права отступления» от международных обязательств в сфере прав человека. Так статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах устанавливает: «Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в той степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения». Как видно из положений данной статьи, введение в государстве состояния чрезвычайного положения относится к одному из наиболее существенных ограничений прав и свобод личности и требует детальной правовой регламентации в рамках внутригосударственного законодательства.

Конституция РФ определяет, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56 Конституции РФ).

Существенным в определении чрезвычайного положения является и то, что оно может вводиться на всей территории Российской Федерации и в её отдельных местностях при наличии обстоятельств и в порядке, установленным федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56 Конституции РФ).

В условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению определённые права и свободы, специально отмеченные в ч. 3 ст. 56 Конституции РФ. Данный перечень прав и свобод фактически полностью повторяет положения ст. 6, 7, 8 (п.1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах (недопустимость посягательства на «абсолютные» права и свободы личности). Следовательно, существенной конституционной гарантией прав и свобод граждан от произвола властей является то, что в соответствии с Конституцией РФ во время действия чрезвычайного положения не подлежат ограничению права и свободы, закреплённые статьями: 20 (право на жизнь); 21 (право на уважение и охрану достоинства личности); 23 (часть 1) (право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени); 24 (запрет сбора, хранения, использования, и распространения информации о частной жизни лица без его согласия); 28 (свобода совести и вероисповедания); 34 (часть 1) (право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещённой законом экономической деятельности); 40 (часть 1) (право на жилище), 46 – 54 (конституционные гарантии правосудия).

Помимо Конституции РФ, основным нормативно-правовым актом, определяющим понятие и содержание чрезвычайного положения, является Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении». Он определяет (ч. 1 ст. 1), что чрезвычайное положение представляет собой «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей».

При этом Закон устанавливает, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ч. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона).

К обстоятельствам, представляющим собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер, ст. 3 Федерального конституционного закона относит:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооружённый мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооружённых формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Как видно из положений данной статьи, введение чрезвычайного положения в Российской Федерации законодатель связывает с реальным наличием двух групп экстраординарных обстоятельств. Первая группа связана с возникновением чрезвычайных обстоятельств, вызванных причинами социально-политического содержания. Данные обстоятельства создают угрозу прежде всего конституционному строю Российской Федерации, и, как следствие этого, создают угрозу безопасности гражданам Российской Федерации.

Вторая группа обстоятельств обусловлена причинами природно-техногенного, биогенного, антропогенного характера, которые создают реальную угрозу прежде всего безопасности населения, его культурным и материальным ценностям.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» устанавливает исчерпывающий перечень мер и временных ограничений, которые могут применяться в условиях чрезвычайного положения, вводимого как при обстоятельствах, вызванных причинами социально-политического свойства, так и при чрезвычайных ситуациях природно-техногенного характера.

К таким общим мерам и временным ограничениям относятся:

Полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления;

Установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с неё, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

Усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

Установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

Установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

Запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

Запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

Ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

Приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

Эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами (ст. 11 Федерального конституционного закона).

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, вызванных социально-политическими причинами (п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона), в дополнение к вышеуказанным мерам и временным ограничениям, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

Введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

Ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

Приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

Проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

Ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

Выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств - за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

Продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, вызванных чрезвычайными ситуациями природно-техногенного характера (п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона) в дополнение к общим, определённым ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» мерам и временным ограничениям, указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

Временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

Введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

Привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

Отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

Отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими обязанностей, предусмотренных Законом, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

В соответствии со ст. 88 Конституции РФ и ст. 4 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в её отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

Согласно п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на всей территории России или в её отдельных местностях, в качестве «противовеса» относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Совет Федерации утверждает указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения в порядке, предусмотренном ст. 7 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Дополнительными гарантиями сохранения определенного баланса властей в период действия чрезвычайного положения на территории Российской Федерации является конституционный запрет роспуска Государственной Думы (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ), а также запрет на создание чрезвычайных судов (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).

Срок действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации не может превышать 30 суток, а вводимого в её отдельных местностях - 60 суток. По истечении указанных сроков чрезвычайное положение считается прекращённым. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлён указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» определяет силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения, устанавливает гарантии прав граждан и ответственность граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения, регламентирует иные вопросы организационно-правового обеспечения режима чрезвычайного положения.

В контексте рассматриваемых вопросов следует отметить и то, что в соответствии со ст. 4 (часть 3) Международного пакта о гражданских и политических правах: «Любое участвующее в настоящем пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в настоящем Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединённых Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекратит такое отступление». В данном аспекте действующий Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (ст. 37) соответствует положениям норм международного права.

Помимо чрезвычайного положения Конституция РФ предусматривает возможность введения ещё одного чрезвычайного режима, допускающего ограничения конституционных прав и свобод – военного положения.

Статья 87 (часть 2) Конституции РФ определяет: «В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом от 30 декабря 2002 г. «О военном положении».

Часть 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О военном положении» определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии федеральным законодательством. На территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение, применение чрезвычайных мер может быть возложено исключительно на органы военной администрации (ст.ст. 6 и 10 Федерального конституционного закона «О военном положении»).

Таким образом, Конституция РФ допускает возможность введения двух видов экстраординарных правовых режимов – чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ) и военного положения (ст. 87 Конституции РФ). Правовая регламентация общественных отношений в этих чрезвычайных условиях государственной и общественной жизни осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами об этих видах государственного состояния.

Следует отметить, что законодательством Российской Федерации предусматривается возможность введения ещё одного вида экстраординарного режима – режима чрезвычайной ситуации. Согласно ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», чрезвычайная ситуация определяется как «обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».

Как видно из определения чрезвычайной ситуации, к чрезвычайным ситуациям законодатель не относит те, которые обусловлены межнациональными и религиозно-этническими конфликтами, гражданскими волнениями, массовыми беспорядками, попытками насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации и иными проявления антиобщественного характера. Кроме этого, из сферы действия этого Закона исключаются экстраординарные ситуации, вызванные военными причинами.

Вместе с тем, необходимо отметить, что п. «в» ст. 8 Федерального закона «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что Президент РФ «вводит при чрезвычайных ситуациях в соответствии со статьями 56 и 88 Конституции Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, на территории Российской Федерации или в отдельных её местностях чрезвычайное положение».

На основе анализа положений Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», «Положения о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., Президент РФ должен обладать правомочием вводить чрезвычайное положение только при возникновении региональной, федеральной либо трансграничной чрезвычайной ситуации, когда для ликвидации её последствий недостаточно собственных сил и средств органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, на территориях которых произошла региональная, федеральная либо трансграничная чрезвычайная ситуация.

Конституционные ограничения - это установленные в Конституции гра-ницы, в пределах которых субъекты могут использовать свои права и свободы. Подобные границы "возводятся" в основном с помощью обязанностей и запретов, приостановлений и ответственности.

Цели ограничений прав человека и гражданина Конституция РФ устано-вила в ч. 3 ст. 55, где закреплено, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Правовые ограничения в конституционном праве занимают особое ме-сто. Их особенность заключается в том, что здесь они во многом приближают-ся к общетеоретической конструкции, приобретают надотраслевые черты, конкретизируемые впоследствии в отдельных текущих законах.

Конституционные ограничения (ограничения прав и свобод зафиксиро-ваны в Конституции РФ) выступают индикатором, позволя-ющим определить степень свободы и защищенности личности. Комплекс конкретно установленных в Конституции ограничений в наи-большей мере характеризует взаимоотношения между государством и челове-ком, представляет собой водораздел между законностью и произволом.

Признаки конституционных ограничений:

Они связаны с неблагоприятными условиями (угрозой или лишением опре-деленных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта, ибо направлены на их сдерживание и, одновременно, на удовлетворение ин-тересов противостоящей стороны и общественных интере-сов в охране и защите (интересов правопорядка).

Сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит и прав личности, сводят разнообразие в поведении индивида до определенного «предельно допустимого» уровня.

Отличаются от ущемлений, которые тоже являются специфическими ограни-чениями, но противоправными, противозаконными, произвольными, т.е. пра-вонарушениями (конституционные же ограничения - законные, правомерные средства).

Классификация конституционных ограничений :

1. В зависимости от прав и свобод - на ограничения гражданских и по-литических прав (ограничения свободы передвижения, избирательные ограни-чения и др.) и ограничения эко-номических, социальных и культурных прав (например, в ис-пользовании права собственности на землю);

2. В зависимости от времени действия - на постоянные, которые уста-новлены в Конституции РФ и законах, и временные, которые должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении и связаны, как правило, с запрещением митингов, шествий, демонстраций, дополнительными обязанно-стями в сфере свободы печати и других средств массовой информации, приостанов-лением деятельности некоторых политических партий, жестким лимитированием передвижения транспортных средств, установлением комен-дантского часа. (Что касается постоянных ограничений, то это название весьма условно, ибо по мере развития науки и техники, расширения возможностей человека, утверждения идей гуманизма и демократии все чаще складываются ситуации, когда те или иные ограничения отменяются.

Не так давно считались, напри-мер, постоянными такие ограничения, как лишение гражданства, обязанности свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родствен-ников. Изменилось время, и они отошли в историю, знаменуя тем самым все большее расшире-ние свободы личности, укрепление нравственных основ кон-ституционного регулирования.);

3. В зависимости от сферы действия - на общие (распро-страняются на все права и свободы) и индивидуальные (распространяются только на отдель-ные права и свободы, например, в ст. 25 Конституции РФ закреплено консти-туционное ограничение в отношении лишь одного права - неприкосновен-ности жилища);

4. С учетом пределов использования - на государственные (федераль-ные, субъектов Федерации) и муниципальные;

6. По способам осуществления - запреты, обязанности, приостановле-ния, меры ответственности и др.

Чрезвычайное положение. Военное положение

Развитие гражданского общества неизбежно рождает ситуации, требующие от государства ограничить отдельные гражданские права и свободы. Вопрос, однако, заключается в том, кто, на каком основании, на какое время и в каких пределах может или должен это делать. Нетрудно понять, что в таком сложном деле волюнтаризм, а тем более злоупотребления недопустимы. Конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничения основных прав только законом или на основании закона, т. е. актами, в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует.

В Российской Федерации конституционное регулирование вопроса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Часть 2 ст. 55 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких оснований (термин «умаление», однако, следует признать юридически недостаточно ясным, скорее всего в данном контексте он означает любое сокращение объема разрешаемых действий).

Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Конституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Эти основания - всего шесть и ни одним больше - сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно должно быть вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений.

Как бы отвечая на этот вопрос, в данной статье указываются два важных условия: 1) права могут быть ограничены только федеральным законом и 2) «только в той мере, в какой это необходимо».

Оба эти условия также вызывают вопросы. Во-первых, почему в столь важном деле, как ограничение конституционных прав и свобод, законодатель не прибегнул к авторитету федерального конституционного закона, который, казалось бы, является более уместным для данного случая? Во-вторых, упоминание о «мере, в какой это необходимо» порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия, что при определенном стечении обстоятельств (например, массовом психозе) может послужить основой для произвола. Конституционный Суд РФ в связи с этим в ряде своих постановлений обосновал требование соблюдения соразмерности ограничений как гарантию от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости.

Требуют также правового разъяснения такие основания ограничения прав, как «нравственность» и «обеспечение безопасности государства». Любая степень неясности может привести к нежелательным для общества последствиям. Федеральными законами, в которых содержатся отдельные ограничения прав и свобод, обычно раскрываются понятия соответствующих направлений или форм деятельности государства («безопасность», «оборона», «оперативно-розыскная деятельность» и др.).

Следует отметить, что по смыслу приведенных статей Конституции в Российской Федерации возможны только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона. Тем самым как бы исключается возможность такого ограничения в отношении отдельных лиц. В ФРГ, например, Основной закон позволяет ограничивать основные права лиц, которые злоупотребляют свободой печати, свободой преподавания, свободой собраний, тайной переписки, собственностью, правом убежища. Объем лишения указанных прав определяется федеральным конституционным судом. Отсутствие подобной нормы в Конституции РФ не означает, что в России индивидуальное ограничение прав и свобод за злоупотребление ими в принципе невозможно.

В мировой конституционной теории и практике общепризнано, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны в условиях ЧП (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.). Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 4), который, однако, требует, чтобы государством-участником было официально объявлено ЧП и об этом сообщено другим государствам.

В Конституции есть важная гарантия. Согласно ч. 3 ст. 118 «создание чрезвычайных судов не допускается» . Следовательно, даже в условиях ЧП продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий.

Создание чрезвычайных судов обосновывалось требованиями военного времени, но гораздо чаще они становились орудием массовых репрессий в тоталитарных государствах. Такую роль в СССР в 1930-е гг. играли разного рода «особые совещания», «специальные трибуналы» и т. д. Чрезвычайные суды, действуя в атмосфере общественной истерии, страха или давления со стороны правящих кругов, выносили приговоры, вплоть до смертных, без достаточных правовых оснований, детального предварительного и судебного следствия и процессуальных гарантий для подсудимых (так называемое упрощенное производство). Формально такие суды - там, где они периодически создаются, - могут быть включены в общую судебную систему, но обычно их создание исключает какое-либо обжалование в вышестоящие суды общей юрисдикции. Тем самым грубо нарушаются элементарные права и свободы граждан.

В современных демократических государствах чрезвычайные суды запрещаются. Европейский Суд по правам человека признал не соответствующим Конвенции о защите прав человека и основных свобод («право на независимый и беспристрастный суд» - ст. 6) создание в Турции «судов государственной безопасности», которые включали в свой состав наряду с гражданскими судьями военного судью. В наше время к созданию чрезвычайных судов под различными названиями прибегают авторитарные и военные режимы.

Чрезвычайное положение - особый правовой режим, временно вводимый для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Такой режим меняет характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц и общественных объединений, допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан. Порядок введения ЧП регулируется конституциями и законами, соответствующий акт принимается главой государства. Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 4) указывает, что ЧП вводится в условиях, когда жизнь нации находится под угрозой, о чем объявляется официально; в этих условиях государство может принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это вызвано остротой положения. Данные меры не должны влечь дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. О таких отступлениях государство обязано немедленно информировать Генерального секретаря ООН. Не допускается отступление от защиты ряда прав человека (на жизнь, против применения пыток, против рабства и др.).

В России ЧП регламентируется Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (в редакции от 3 июля 2016 г.). Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

• 1) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) ЧП может повлечь отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, но в соответствии с федеральным конституционным законом и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя. При этом не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально отмеченными в ч. 3 ст. 56 статьями Конституции. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, гарантии против сбора информации о чьей бы то ни было частной жизни, свободу совести, свободу предпринимательства, право на жилище (это так называемые абсолютные права и свободы), а также всю сумму прав, связанных с судебной защитой. Набор этих прав, повторяющий аналогичные положения Международного пакта о гражданских и политических правах, отражает стремление защитить те права и свободы, реализация которых никак не может помешать достижению целей властей в связи с объявлением ЧП и которые должны соблюдаться при любых обстоятельствах.

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента подлежит утверждению Советом Федерации. В указе должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП; обоснование необходимости введения ЧП; границы территории, на которой вводится ЧП; силы и средства, обеспечивающие режим ЧП; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия; исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление применяемых мер; время вступления указа в силу; срок действия ЧП. Указ Президента подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

Указ Президента, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население страны или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении ЧП. При введении ЧП на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия ЧП. Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток (допускается продление).

Закон устанавливает меры и временные ограничения, применяемые в условиях ЧП, силы и средства, обеспечивающие режим, особое управление соответствующей территорией. Гарантии прав граждан, ответственность граждан и должностных лиц предусматривают установление пределов временных ограничений, порядок и условия применения физической силы и специальных средств, порядок задержания граждан, ответственность за нарушение требований режима, осуществление правосудия и деятельность прокуратуры. Законом установлен исчерпывающий перечень возможных ограничений прав и свобод на время ЧП. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП, запрещение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, забастовок, ограничение движения транспортных средств и осуществления их досмотра и др. В наиболее опасных случаях, при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках и других действиях, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных объединений, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет, продление срока задержания подозреваемых в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений (не более чем на три месяца). Во время действия ЧП выборы и референдумы не проводятся.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» предусматривает, что неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, как и превышение должностными лицами своих полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет соответствующую ответственность.

От ЧП следует отличать чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, для предупреждения и ликвидации которых создана единая государственная система. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции от 23 июня 2016 г.) указывает, что эта государственная система осуществляет систему мероприятий по обучению населения действиям при угрозе и возникновении таких ситуаций, обеспечивает социальную защиту населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, содействует реализации прав и обязанностей граждан в области защиты от чрезвычайных ситуаций и проч. При введении системы повышенной готовности или возникновении чрезвычайной ситуации назначаемый органом государственной власти руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации вправе ограничивать доступ людей и транспорта на территорию, где существует угроза чрезвычайной ситуации, и в зону такой ситуации, определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, приостанавливать деятельность организаций, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, осуществлять меры, не ограничивающие права и свободы человека и гражданина, направленные на защиту населения. Решением Президента РФ при ликвидации чрезвычайной ситуации с привлечением сил и средств органов исполнительной власти, в том числе специальных сил и средств Вооруженных Сил РФ, устанавливается особый уровень реагирования.

Законом предусмотрены оповещение и экстренная информатизация населения об опасностях при угрозе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также о ведении военных действий и необходимых правилах поведения населения. Все СМИ обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет соответствующую информацию.

Федеральный конституционный закон «О военном положении» (в редакции от 12 марта 2014 г.) определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии. В период действия военного положения, вводимого указом Президента РФ с утверждением Советом Федерации, допускается ограничение прав и свобод граждан, деятельности организаций и должностных лиц; на них могут возлагаться дополнительные обязанности. В добавление к тем ограничениям прав и свобод, которые указаны выше применительно к ЧП, меры военного положения предусматривают приостановление деятельности, подрывающей в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации, привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, изъятие для нужд обороны имущества у организаций и граждан, запрещение или ограничение выбора места пребывания или жительства, запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, введение военной цензуры за почтовыми отправлениями, интернирование граждан иностранного государства, воюющего с Россией, запрещение выезда граждан РФ за пределы страны и др. Выборы и референдумы при военном положении не проводятся. На период военного положения граждане обязаны: выполнять требования органов государственной власти и военного управления, являться по вызову этих органов, участвовать в выполнении работ для нужд обороны, предоставлять необходимое имущество. Определенные обязанности возлагаются также на организации, находящиеся на соответствующей территории.

В мирное время подготовка населения к возможным военным действиям регулируется Федеральным законом «О гражданской обороне» (в редакции от 30 декабря 2015 г.) и Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ (в редакции от 14 ноября 2015 г.). Этими правовыми актами предусмотрены мероприятия по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, своевременное оповещение об опасностях в военное время, обеспечение перевода гражданской обороны с мирного на военное время, эвакуация населения, проведение аварийно-спасательных работ, срочное восстановление коммунальных служб в военное время и др. Закон предусматривает обучение населения действиям в случае угрозы возникновения и возникновения опасностей при военных конфликтах, поддержание в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороной и систем оповещения населения об опасностях при ведении военных действий и при угрозе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Ограничения прав и свобод граждан в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федеральных законов. Эти ограничения выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан. Такие законы, абсолютно необходимые в интересах большинства граждан, одновременно таят опасность злоупотреблений ими, что заставляет законодателя тщательно фиксировать пределы прав соответствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в Российской Федерации, особенно важны законы об органах Федеральной службы безопасности РФ (ФСБ), о войсках национальной гвардии, о полиции, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной охране. Но есть и другие законы.

Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» (в редакции от 6 июля 2016 г.) предоставляет органам безопасности право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на это согласие; осуществлять дознание и предварительное следствие по определенным делам, иметь следственные изоляторы; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам и организациям, в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность; осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушение, и др.

Органы ФСБ вправе производить оцепление (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков, а также при розыске лиц, совершивших побег из-под стражи, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств. При этом они принимают меры по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования в этих целях соответствующих объектов в данной местности. Эти органы также могут временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных и антитеррористических мероприятий.

Законом предусмотрена возможность определенного ограничения действий физических лиц. Речь идет о праве руководителей органов ФСБ объявлять официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ; в течение 10 дней после проверки полученных сведений о совершении физическим лицом указанных действий принимается решение об объявлении данному лицу официального предостережения. Не позднее чем через пять дней со дня принятия указанного решения официальное предостережение направляется (вручается) физическому лицу.

Федеральная служба безопасности осуществляет дознание и предварительное следствие по широкому кругу дел - экстремизм, терроризм, диверсии, угоны воздушного, водного и железнодорожного транспорта, государственная измена, разглашение государственной тайны, шпионаж, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, незаконный экспорт военных технологий.

В целях противодействия терроризму органам ФСБ предоставлено право на контрразведывательную деятельность, допускающую ограничение конституционных прав граждан (по решению суда) на срок до 180 суток, а в неотложных случаях - без предварительного судебного постановления, но с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов.

Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» от 3 июля 2016 г. ставит перед войсками национальной гвардии задачи охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны важных государственных объектов, участия в борьбе с терроризмом и экстремизмом, осуществления контроля за оборотом оружия и др. В этих целях они вправе задерживать и вскрывать транспортные средства, беспрепятственно входить в жилые помещения, производить досмотр транспортных средств и личный досмотр работников охраняемых объектов, задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступления, для передачи их полиции, осуществлять проверку у граждан документов и др. Надзор за исполнением войсками национальной гвардии федеральных законов осуществляет прокуратура.

Определенные ограничения прав и свобод граждан допускаются Федеральным законом «О полиции» (в редакции от 28 мая 2017 г.). Полиция как орган, являющийся составной частью единой централизованной системы МВД, вправе применять меры государственного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в пределах, установленных федеральным законом. В целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан и с соблюдением требований закона полиция наделена правом применять ограничения свободы передвижения граждан; производить личный досмотр граждан; останавливать транспортные средства; участвовать в налоговых проверках; формировать банки данных о гражданах; осуществлять оперативно-розыскную деятельность; выявлять и пресекать экстремистскую деятельность; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; вызывать полицию и получать от граждан необходимые объяснения; задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан; производить личный досмотр граждан; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др. Полиция участвует в противодействии терроризму, применяя при этом необходимые временные ограничения. Она контролирует соблюдение правил регистрационного учета граждан, правил въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, установленных для иностранцев.

Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2016 г.) устанавливает строгие правовые рамки для ограничения прав и свобод граждан для следственных органов и учреждений в ходе расследования уголовных преступлений. Сотрудники Следственного комитета (СК) имеют права беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимаемые всеми органами власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности; входить в жилые помещения; требовать от должностных лиц предприятий, учреждений и организаций представления документов и материалов и др. Требования сотрудника СК при проверке сообщения о преступлении или об осуществлении других полномочий обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами. Неисполнение законных требований сотрудника СК, а также уклонение от явки по его вызову влекут ответственность по закону.

Широкие полномочия правоохранительных органов определяют повышенные требования к их работникам. Так, на службу в полицию, органы внутренних дел, органы ФСБ и государственной охраны не могут быть приняты граждане, имеющие или имевшие судимость и не отвечающие другим требованиям, предусмотренным законом. При приеме на службу в определенные органы проводятся психофизиологические исследования личности, тестирование в отношении наличия алкогольной, наркотической и иной токсической зависимости, оформляется личное поручительство за них другими сотрудниками и др.

Такие граждане проходят проверку на допуск к государственной тайне, им запрещается размещать в СМИ сведения о своей служебной деятельности, устанавливать контакты с иностранными гражданами иначе, как в порядке, который определяется руководством, и проч. Закон устанавливает основания увольнения граждан со службы или с работы за нарушения этих строгих правил.

Правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, прохождением и прекращением ее, права и обязанности сотрудников, ограничения и запреты регламентируются Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 3 апреля 2017 г.). В соответствии с Законом сотрудники этих органов обязаны уведомлять о каждом случае обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения. Они подлежат увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого эти сотрудники являются, а также в случаях непредставления сведений о своих доходах, расходах и имуществе, осуществлении предпринимательской деятельности и др.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (в редакции от 6 июля 2016 г.) позволяет органам ФСБ, МВД, Службе внешней разведки, органам государственной охраны, таможенным органам, Федеральной службе исполнения наказаний, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в целях борьбы с преступностью проводить гласно и негласно оперативно-розыскные действия. Эти органы должны согласовывать с ФСБ использование технических средств для негласного получения информации. Они вправе устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; использовать служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц; совершать изъятие документов и др.

Определяя основания и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, названный Закон устанавливает правило, согласно которому проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения. Предварительный судебный контроль за законностью и обоснованностью таких мероприятий является одной из важнейших гарантий, призванных защищать права и свободы граждан от произвольного и чрезмерного их ограничения органами и должностными лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Федеральный закон «О государственной охране» (в редакции от 3 июля 2016 г.), в частности, предоставляет органам государственной охраны права задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших правонарушения в местах пребывания объектов охраны; использовать в служебных целях транспортные средства организаций и граждан для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении; беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (об этих случаях, если вхождение в помещение происходит против воли граждан, органы охраны обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов); временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др. (см. § 3 гл. 22 учебника).

Федеральный закон «О противодействии терроризму» (в редакции от 1 января 2017 г.), устанавливая правовой режим в зоне проведения контртеррористической деятельности, закрепляет за соответствующими лицами права: принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задерживать указанных лиц для установления личности; задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию; беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности; производить при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; использовать в служебных целях средства связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности; использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, и др. Антитеррористической защищенности подвергаются строения, сооружения, места массового пребывания людей в зданиях и на объектах, на которых при определенных условиях могут одновременно находиться более 50 человек.

В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы теракта могут устанавливаться уровни террористической опасности, предусматривающие принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства, не ограничивающих права и свободы граждан. Порядок и содержание этих мер определяются Президентом РФ.

Для участия в контртеррористических операциях широкие полномочия предоставлены войскам национальной гвардии. Военнослужащие этих войск могут применять меры и временные ограничения, предусмотренные федеральным законодательством о военном положении и о противодействии терроризму. Естественно, что при этом оказываются неизбежными временные ограничения некоторых прав и свобод граждан.

Устанавливается, что для борьбы с терроризмом Вооруженные Силы могут применяться для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами, а также для пресечения террористических актов на морских судах и для участия в пресечении терроризма за пределами Российской Федерации в соответствии с международными актами. При этом Вооруженным Силам предоставляется право уничтожить самолет или морское судно, если они не реагируют на радиокоманды или не подчиняются им. Решение о применении Вооруженных Сил для борьбы с терроризмом за пределами Российской Федерации принимает Президент РФ. Об этом он информирует Совет Федерации.

В названном Законе оговаривается, что для сохранения жизни и здоровья людей, захваченных террористами, возможно ведение с ними переговоров, однако подчеркивается: при этом не должны рассматриваться выдвигаемые террористами политические требования. Реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, осуществляется за счет средств федерального и регионального бюджетов. Также говорится, что в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность организаций, цели и действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма. Решение о признании конкретной организации террористической принимает суд на основании заявления прокуратуры.

7 августа 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма». В Закон включено заявление о необходимости применения Конвенции таким образом, чтобы «обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности международного сотрудничества по вопросам выдачи и правовой помощи».

Противодействие терроризму рассматривается в России как общегосударственная система, обеспечивающая проведение единой государственной политики для защиты основных прав и свобод человека и гражданина и обеспечения национальной безопасности. Этому способствует Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 5 октября 2009 г. В ней указывается, в частности, что важной задачей противодействия терроризму является обеспечение законности при осуществлении данной деятельности, формирование правовой культуры населения.

Федеральный закон «О судебных приставах» (в редакции от 3 июля 2016 г.) предоставляет судебным приставам права при проведении розыска проводить исполнительно-розыскные действия; запрашивать из банков данные; изучать документы; обследовать помещения, здания и сооружения, транспортные средства; проверять документы, удостоверяющие личность.

Судебный пристав также вправе осуществлять личный досмотр граждан, находящихся в судебных помещениях, и граждан, подвергаемых приводу в суд или к судебному приставу-исполнителю, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных оснований полагать, что указанные граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества, а также объявлять розыск ответчика по гражданскому делу.

Федеральным законом «Об исполнительном производстве» (в редакции от 28 мая 2017 г.) расширены возможности принуждения к исполнению судебных решений, в том числе с помощью запрета выезжать за границу гражданам-должникам. Судебные приставы сами могут инициировать данную меру, направив ходатайство в суд, и, получив необходимое решение суда, направляют его для исполнения в соответствующие органы для принятия мер по ограничению права на выезд за рубеж в отношении должника. Приставы наделены правом на расследование дополнительно двух распространенных преступлений: злостное уклонение от уплаты алиментов и злостное уклонение от уплаты кредиторской задолженности. Предусмотрена возможность проникновения приставов в жилище граждан-долж-ников в случае, если хозяева квартиры не открывают дверь. Судебные приставы также обладают правом запрашивать у банков различную информацию, которая касается счетов должников либо хранящихся в банках их ценностей.

Федеральный закон «О государственной тайне» (в редакции от 8 марта 2015 г.) устанавливает осуществление федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны, включающего проведение проверок на предприятиях, в учреждениях и организациях. Проверки осуществляются с соблюдением Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в редакции от 22 февраля 2017 г.). Требования государственной тайны применяются для обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение об их государственной защите.

Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы правом на обжалование действий должностных лиц соответствующих государственных органов, закрепленным в Конституции РФ (ст. 46), в Уголовно-процессуальном кодексе, в федеральных законах «О прокуратуре Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека. Федеральному Собранию в каждом случае принятия закона об ограничении прав и свобод приходится конкретно и взвешенно подходить к определению меры и необходимости ограничения каждого конституционного права, придания ограничительным нормам закона постоянного или временного характера.

• Чрезвычайные суды - суды, осуществляющие ускоренное рассмотрение уголовных дел без предоставления подсудимым необходимых гарантий защиты.

Текст Ст. 55 Конституции РФ в действующей редакции на 2019 год:

1. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Комментарий к Ст. 55 Конституции Российской Федерации

1. В связи с постоянным развитием человеческого общества и усложнением общественных отношений система прав человека постепенно развивается, усложняется и совершенствуется. Существующие права и свободы человека и гражданина дополняются новыми, что влечет за собой изменение законодательства, дополнение его новыми демократическими нормами и принципами.

Часть 1 комментируемой статьи в соответствии со ст. 30 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах утверждает возможность обогащения перечня прав и свобод человека и гражданина, присоединения новых прав к провозглашенным ранее*(248).

Смысл комментируемой нормы заключается в том, что на самом высоком (конституционном) уровне признается существование других (помимо перечисленных в Основном законе страны) прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, перечень основных прав и свобод (см. комментарий к гл. 2) не является закрытым, а сами права и свободы помимо Конституции РФ могут содержаться в других нормативных правовых актах, в том числе международных. Эти «другие» права и свободы человека и гражданина должны быть общепризнанными, что означает их всеобщий, универсальный характер*(249).

Как указывает В.А. Четвернин, в Конституции РФ перечисляются лишь те общепризнанные права и свободы человека и гражданина, которые представляются составителям Конституции РФ «основными». Но это не означает, что, во-первых, не может быть других общепризнанных естественных и неотчуждаемых прав и свобод, и что, во-вторых, эти «другие» являются второстепенными в сравнении с перечисленными в Конституции*(250).

По своей форме общепризнанные права человека могут носить обычно-правовой или договорно-правовой (конвенционный) характер. Многие из них возникли в процессе длительного применения государствами как обычно-правовые нормы*(251). Раньше такие нормы в международном праве составляли большинство, поскольку обычай являлся основным источником международного права. Но затем, когда возобладал международный договор, они были восприняты или созданы заново международными договорами, став договорно-правовыми нормами*(252).

2. Согласно комментируемой норме в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта норма является закономерным итогом многолетней борьбы за права человека во всем мире, осознанием их ценности и необходимости правовой охраны и защиты.

На протяжении многих веков люди стремились защитить себя от притеснений со стороны власти. Эта борьба велась в разных формах и преследовала различные цели. В целом, говоря о становлении философской, политической и юридической систем прав человека, можно утверждать, что в этом процессе содержалась определенная историческая логика — первоначально это были сословно ограниченные конструкции, постепенно они расширялись и, наконец, наступила эпоха признания универсальности характера общепризнанных прав человека со всеми вытекающими отсюда международно-правовыми (в сочетании с внутригосударственными) формами и средствами для их утверждения во всех государствах и национальных правовых системах*(253).

Понятие «законы» в контексте комментируемой нормы следует толковать расширительно, вкладывая в него не только федеральные конституционные и федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). В контексте данного конституционного положения термин «умаляющие» означает законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимо с точки зрения основного содержания этих прав и свобод. Понятие «основное содержание» прав человека означает некий качественный предел для законодательного ограничения прав человека*(254).

За последние годы в России было принято немало неконституционных (в том числе, противоречащих норме ч. 2 ст. 55 Конституции РФ) законов и поправок к ним. Наиболее яркие из них — изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»*(255) и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»*(256). Речь идет об отмене выборов глав субъектов Российской Федерации, сам факт которой противоречит сразу нескольким статьям Конституции РФ.

3. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень допустимых оснований законодательного ограничения прав и свобод: они могут быть ограничены федеральным законом, однако только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Иными словами, если не нарушаются ни основы конституционного строя, ни нравственность и здоровье, ни права и законные интересы других лиц, ни обороноспособность и безопасность государства, ограничение прав и свобод невозможно, а любые попытки их ограничить являются незаконными и должны быть немедленно пресечены.

Возникает закономерный вопрос: кто и как должен определять эту «меру»? Очевидно, что государство в лице своих органов посредством инициирования и издания федеральных законов. Иными словами, Конституция РФ четко обозначает единственную легитимную форму возможного ограничения прав и свобод — федеральный закон*(257), процедура принятия которого прописана в разд. 3 («Законодательная процедура») Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД*(258).

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены в ст. 104 Конституции РФ (см. комментарий к ней), согласно ч. 1 которой право законодательной инициативы принадлежит: Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

На практике нередки нарушения комментируемой нормы: часто конституции республик и уставы других субъектов РФ устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством и международными обязательствами России ограничения избирательных прав граждан (например, в республике Калмыкия), свободы передвижения и выбора места жительства (Республика Саха-Якутия, Ставропольский край, Ростовская область), искусственное сужение перечня объектов, которые могут находиться в собственности физических лиц. Уставами некоторых субъектов РФ предусматривается возможность ограничения прав и свобод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, т.е. они могут быть ограничены только федеральным законом в соответствии со ст. 55 Конституции РФ*(259).

Поэтому пользование правами и свободами сопряжено с ответственностью человека, с возможными ограничениями, определяемыми мерой и границами свободы, установленными правом, принципами гуманности, справедливости, нравственности. Эти условия сформулированы в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

На внутригосударственном уровне в интересах борьбы с терроризмом в нашей стране принят целый комплекс нормативных правовых актов, носящих как общий, так и специальный характер. К их числу можно отнести следующие:

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (вступил в силу с 10 марта 2006 г., за исключением ст. 18, 19, 21 и 23, вступивших в силу с 1 января 2007 г.)*(260);

постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. N 264 «Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов»*(262).

В этих документах закрепляется компетенция органов исполнительной власти в области борьбы с преступлениями, связанными с терроризмом, в том числе, на международной арене, конкретный механизм реализации международных обязательств и другие вопросы в данной области.

Ограничения - меры, направленные на реализацию позитивных прав и свобод человека и гражданина, исключающие нелегитимные способы их реализации. Ограничения есть форма реализации позитивных действий и исключение действий негативных. Ограничения можно классифицировать на экономические, политические, социальные, правовые. Исходя из формы права, закрепляющей ограничение можно выделить конституционно-правовые ограничения, ограничения, устанавливаемые законами, подзаконными актами, судебными решениями. По субъекту: ограничения прав физических и юридических лиц, а также общие (действующие для всех лиц) и индивидуальные (для конкретных лиц). По времени действия: постоянного или временного характера (на конкретный срок или в чрезвычайных условиях). В зависимости от правового статуса ограничения прав: иностранцев; государственных служащих; должностных лиц и т.п.2

По форме выражения способы (формы) ограничения прав и свобод могут быть следующими:

• а) запрет на определенный вариант реализации права или свободы, т.е. установление границ поведения (относительный запрет);
• б) запрет на реализацию права в целом (абсолютный запрет);
• в) вмешательство в право уполномоченными государственными органами (характеризуется активными действиями государственных органов и пассивным поведением личности);
• г) обязанность;
• д) ответственность.

Основания ограничения прав человека

В философско-правовом смысле общие основания ограничения прав и свобод человека и гражданина можно определить как обусловленные политико-правовой концепцией свободы личности причины, которые предопределяют закрепление в Конституции России и иных правовых актах пределов реализации человеком прав и обеспечивают соблюдение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства.

Пользование правами всегда сопряжено с ответственностью человека, с возможными ограничениями, определяемыми мерой и границами свободы, установленными правом, принципами гуманности, солидарности, нравственности. Этот постулат сформулирован в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". Правовые ограничения содержатся в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., предусматривающей право человека беспрепятственно придерживаться своих мнений, выражать эти мнения письменно, устно, в печати или иными способами по своему выбору. В п. 3 ст. 19 отмечается, что пользование этими правами налагает особую обязанность и особую ответственность. "Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены Законом и являются необходимыми: а) для уважения прав и репутации других лиц,

б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения".

В Международном пакте о гражданских и политических правах предусмотрена возможность запрещения антигуманных, аморальных действий -- пропаганды воины, всяких выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющих собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ст. 20). Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах допускает ограничения прав постольку, поскольку это совместимо с природой указанных нрав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе (ст. 4).

Часть вторая ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод гласит: "Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности или защиты нрав и свобод других лиц".

В ст. 55 Конституции Российской Федерации также установлены основания ограничений прав и свобод: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, нрав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

В других статьях Конституция РФ конкретизирует эти положения, запрещая пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную ненависть и вражду, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или иного превосходства.

Законодательство РФ устанавливает ответственность за нарушение этих запретов. Например, ст. 136 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение национального и расового равноправия; ст. 280 -- за публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному удержанию власти или к насильственному изменению конституционного строя; ст. 282 -- за возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства; ст. 354 -- за публичные призывы к развязыванию агрессивной войны. Запрет на пропаганду религиозной вражды или религиозного превосходства основывается на ст. 14 Конституции РФ, согласно которой никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.

Российское законодательство содержит запреты, связанные с ограничением свободы слова, которые полностью соответствуют указанным выше международным стандартам. Так, ст. 242 УК РФ предусматривает ответственность за незаконное распространение порнографических материалов и предметов, которые являются угрозой нравственности общества.

Необходимое ограничение свободы слова с целью защиты чести, достоинства и деловой репутации граждан введено ч. 1 ст. 152 ГК РФ, согласно которой гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. Если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации (ч. 2 ст. 152).

Статья 62 Закона о средствах массовой информации от 27 декабря 1991 г. предусматривает, что моральный (неимущественный) вред, причиненный гражданину в результате распространения средствами массовой информации не соответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство гражданина либо причинивших ему иной неимущественный вред, возмещается по решению суда средствами массовой информации, а также виновными должностными лицами и гражданами в размере, определенном судом.

Таким образом, существуют основания, предусмотренные законом, для ограничения прав и свобод с целью устранения угрозы важнейшим ценностям -- государственной общественной безопасности, здоровью и нравственности населения, интересам других лиц.

Следует отметить, что кроме этих универсальных оснований права человека могут быть ограничены Законом в условиях чрезвычайного или военного положения. Так, ст. 56 Конституции РФ предусматривает, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения нрав и свобод с указанием пределов и срока их действия. При этом часть третья указанной статьи отмечает: "Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации".