Правовое положение органов власти. Понятие, классификация и правовое положение органов исполнительной власти

Под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует

понимать политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций

этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного

характера. Орган исполнительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является

ее структурным подразделением;

б) функционально. Его главное назначение - осуществление управленческой,

исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной,

социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в

соответствии с установленным для него профилем функций;

в) юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми

актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Понятие органов исполнительной власти производно от принципа разделения

властей, а содержание этого понятия определяется свойствами исполнительной власти,

связано с самой ее сутью настолько, что часто такие органы сами по себе не без

оснований признаются исполнительной властью

Органы исполнительной власти своей государственной природой отличаются от

органов исполнительной власти местного самоуправления, а по функциональному

назначению - от органов других ветвей государственной власти, а также от организаций, которые как таковые не являются субъектами управления (государ-

ственных предприятий, учреждений).

Необходимо уяснить, что орган исполнительной власти - всегда орган

государственного управления, в то время как не всякий орган государственного

управления признается органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный

организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в

качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной

Положения Конституции РФ относительно органов исполнительной власти весьма

лаконичны. Они не дают полного представления об их сущности, основах правового

статуса и системе. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассредоточенных

по значительному числу нормативно-правовых актов и пока еще с ненадлежащей

полнотой.

Основы современного правового статуса органов исполнительной власти в целом

могут быть охарактеризованы незначительным числом общих позиций. Исходным

является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти,

они пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении

исполнительной власти и в отношениях с субъектами представительной и судебной

Взаимодействие органов исполнительной власти с представительными

(законодательными) и судебными органами является необходимым условием нормального

функционирования государства. Оно осуществляется в различных организационных

формах (согласительные комиссии, заслушивание информации должностных лиц

органов исполнительной власти на заседаниях представительных органов и т. д.). В

палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ имеются полномочные

представители Президента РФ, а в указанных палатах - также представители Правительства

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с

представительными (законодательными) и судебными органами, возникающие вне связи с

выполнением ими конституционных функций, например, по вопросам материально-тех-

нического обеспечения и охраны деятельности представительных (законодательных) и

судебных органов.

Однако органы исполнительной власти самостоятельны, осуществляя специфический

вид государственной деятельности, которая по своему юридическому содержанию

является, как уже отмечалось, исполнительной и распорядительной. В соответствии с

законодательством эти органы обладают государственно-властными полномочиями, в том

числе по изданию правовых актов и их реализации. В целом они наделены широкими

полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Но

они самостоятельны только в пределах, очерченных правом. К ним не применяется

принцип "разрешено все, что не запрещено".

Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти

действует в пределах установленной ему компетенции, в определенном порядке и в

установленных правовых формах, хотя бы на этот счет и не было специальной оговорки в

правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они

являются юридическими лицами, то есть обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Конституцией РФ, конституциями

и уставами ее субъектов, другими нормативно-правовыми актами, устанавливающими их

статус. В качестве их организационных гарантов являются президенты, органы, решающие

вопросы образования соответствующих органов; органы прокуратуры. Защита прав органов

исполнительной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их

ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности.

1.1 Право организации управления: значение и основные функции

Тема "Органы исполнительной власти" является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать "правом организации управления" (организационным административным правом) и включает в себя такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования1, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).

Субъекты государственного управления могут осуществлять свою деятельность только непосредственно через создаваемые органы управления (или органы исполнительной власти). Создание, изменение (реорганизация) или ликвидация органов управления ведутся в установленном законодательством порядке (Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах).

Организация управления является тем необходимым субстратом, который обеспечивает процессуальное осуществление конституционного и административного права на практике. Следовательно, организация управления выступает необходимой предпосылкой всякого управленческого действия. Организация, процесс и материальное право дополняют друг друга при осуществлении правоприменения и становятся основными инструментами, обеспечивающими действие Конституции РФ.

Право организации управления представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области формирования органов государственного управления и распределяющих управленческие задачи между специальными органами (подразделениями). Иными словами, право организации управления определяет, кто решает задачи государственного управления в конкретных случаях по отношению к конкретным лицам и при помощи каких формальных средств, инструментов, способов и форм.

Право организации управления (организационное административное право) выполняет три важнейшие функции:

а) обеспечение правовой государственности. Исполнительная власть, будучи "связанной" законом, должна сохранять свою функциональность для обеспечения управленческой дееспособности;

б) осуществление основных прав и свобод граждан. Как и все конституционные положения, эти права и свободы могут гарантироваться и защищаться конкретными органами исполнительной власти и должностными лицами;

в) демократизация управления. Органы исполнительной власти должны находиться под постоянным контролем народа, который на деле и является источником государственной власти. Иначе говоря, именно существующая система организации управления должна воплощать в себе демократические принципы разделения властей, обеспечения и защиты провозглашенных прав и свобод граждан, необходимости исполнения принимаемых законов. Организация управления позволяет обеспечивать демократизацию самого государственного управления, ибо оно должно находиться под контролем общественности, вышестоящих органов управления и суда.

1.2 "Сильное государство", органы исполнительной власти и административно-хозяйственное право

В последнее время ученые, политики и должностные лица все чаще используют термин "сильное государство", подразумевая под этим цель, к которой должно стремиться российское государство. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" содержится п. 2.2" "Через укрепление власти - к сильному государству", в котором отмечается, что сильное государство - это эффективно функционирующие на основе законов государственные органы и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвей государственной власти. Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.

Важное значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. На пути к сильному государству в самой системе органов исполнительной власти предстоит еще много работы: создание единого правового пространства и верховенства федерального законодательства; осуществление нормотворческой деятельности в субъектах РФ; разработка новых нормативных правовых актов; повышение исполнительской дисциплины, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц и государственных служащих. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" отмечается, что расходы на государственное управление станут еще одним источником экономии бюджетных средств: "Избыточность функций государственной власти ослабляет, а не усиливает государство"2. Планируется уменьшить численность государственных служащих с одновременным повышением заработной платы занятых в этой сфере (следует отметить, что тезис о сокращении числа государственных служащих является "вечным" в истории развития как советской, так и постсоветской теории и практики государственного администрирования).

Сильное государство - это государство с сильной государственной властью. "Сильная государственная власть в России - это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство". Организация и деятельность всех ветвей государственной власти, а исполнительной власти в особенности, в сильном государстве основывается исключительно на законах. Поскольку исполнительная власть есть власть, применяющая законы и иные правовые акты, а также обладающая государственно-властными полномочиями, то при неправильном ее использовании могут нарушаться права и свободы граждан, наступать кризисные явления в экономике, разрастаться коррупция и увеличиваться произвол государственных служащих и должностных лиц. Общество должно иметь эффективные инструменты контроля за исполнительной властью, и сильное государство способно создавать и применять такие инструменты.

Нынешние российские проблемы во многом вызваны отсутствием единства исполнительной власти. Правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов некоторых субъектов РФ нормам Конституции РФ, а также несоблюдение региональными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации, - вот главнейшие препятствия на пути к обеспечению единства системы исполнительной власти, которое устанавливается ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Государственные органы, осуществляющие властные полномочия и исполнительно-распорядительные функции, обязательно должны составлять единую систему, вертикальную подчиненность нижестоящих органов государственного управления вышестоящим. При этом законодатель подчеркивает относительность такой подчиненности, так как в субъектах Федерации могут определяться свои собственные модели системы органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что вопросы обеспечения вертикальных связей имеют важное значение для поддержания и укрепления единой системы исполнительной власти и требуют своего детального разрешения. Более того, ученые предлагают включить в Конституцию РФ главу о системе исполнительной власти в РФ, в которой был бы определен ее структурный и функциональный состав, а также обозначена четкая основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, которые формируют эту систему. Учеными обосновывается внесение в Конституцию РФ, по их мнению, необходимых и неотложных поправок, которые способствовали бы восстановлению вертикали власти и единого правового пространства в стране.

Понятие "единство" системы исполнительной власти уже давно является предметом научной дискуссии3. Не раз слышались и призывы к нормативной конкретизации данного термина. Как известно, федеральные органы исполнительной власти на практике обязаны осуществлять руководство, координацию, контроль и другие функции государственного управления по отношению к органам исполнительной власти, созданным в субъектах РФ. Однако имеют место и взаимодействие федеральных и региональных органов в области совместного их ведения и осуществление субъектами Федерации полномочий по участию в решении вопросов в пределах ведения Федерации. Каждая отрасль и сфера государственного управления в субъекте Федерации испытывает на себе регулирующее и контролирующее воздействие со стороны соответствующих федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых устанавливаются в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Иногда координирующими полномочиями наделяются федеральные органы исполнительной власти для осуществления деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство экономики РФ определено Правительством РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением функционирования закрытых административно-территориальных образований.

Содержательно исполнительная власть есть осуществление ее органами (органами государственного управления) государственно-властной деятельности, специальных функций, компетенции и полномочий. Этой проблеме посвящено достаточно много книг и научных статей. Авторы уделяют также внимание и соотношению понятий "исполнительная власть" и "государственное управление". После принятия Конституции РФ 1993 г. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" как в законодательстве, так и в специальной литературе практически перестали использоваться. Можно встретить даже мнение, согласно которому "термин "государственное управление" постепенно исчезнет из лексикона российского права". Мы же считаем нецелесообразным исключать их из оборота, так как действующая на практике система государственного управления как понятие шире понятия "исполнительная власть". Государственное управление как вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического существования никогда не утратит значения и не изменит наименования.

Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти - это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).

Уже неоднократно отмечалось, что отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции РФ.

В соответствии с принципом разделения властей функции управления (государственного управления) в государстве осуществляются специальными органами исполнительной власти, которые обеспечивают целостность государственного механизма, состоящего из различных органов государственной власти, а также исполняют решения власти законодательной и судебной (последней в том случае, если сами органы исполнительной власти нарушили закон и по решению суда обязаны исполнить то, что установлено в законе). Органы исполнительной власти - это органы государственного управления, так как они осуществляют функции государственного управления, реализуют деятельность государственного управления.

Органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и в области так называемой хозяйственной (экономической) деятельности самого государства, т.е. в сфере действия частно-правовых положений, содержащихся в хозяйственном праве, которое является частью как частного, так и публичного права; следовательно, различают частное хозяйственное право и публичное хозяйственное, или административно-хозяйственное, право. Публично-правовые отношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности субъектов, следует относить к административно-хозяйственному праву.

Сильное государство способно эффективно осуществлять свою экономическую функцию, используя при этом как частно-правовые, так и публичные, т. е. административно-правовые, средства и методы регулирования экономических отношений. К сожалению, за последние десять лет, несмотря на развитие многих отраслей, подотраслей и институтов права, формированию российского административно-хозяйственного права3 как отрасли публичного права практически никакого внимания не уделялось. Чтобы лет через пять можно было уверенно говорить о становлении административно-хозяйственного права, необходимо уже сегодня объединить усилия многих научных коллективов для разработки его концепции и анализа соответствующего российского законодательства, а также для обоснования его включения в качестве самостоятельной дисциплины в учебный план высших юридических учебных заведений.

Одним из первых к изучению института административно-правового регулирования (а именно с этого начинается само административно-хозяйственное право) приступил А.Ф. Ноздрачев, отметивший, что "наука административного права не создала целостной концепции современного административно-правового воздействия на рыночную экономику, не сформулировала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о структуре экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразуются из отраслевых в функциональные", и особо подчеркнувший важность осознания значения и возможности административно-правового регулирования экономических отношений.

Какими бы противоречивыми ни казались слова о необходимости административного правового регулирования экономических отношений в условиях рыночного хозяйствования, сильное государство обязано:

во-первых, разрабатывать и принимать законы, устанавливающие административно-правовые механизмы регламентации публично-хозяйственных отношений;

во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы и методы управления;

в-третьих, обеспечивать и защищать права и законные интересы субъектов хозяйственных отношений.

Необходимость в административно-хозяйственном праве как особой правовой материи возникает тогда, когда (сильное) государство берет на себя руководство экономическим "поведением" субъектов хозяйственных отношений и, следовательно, ответственность за состояние экономики и благосостояние граждан. Даже самое либеральное государство предоставляет в распоряжение хозяйствующих субъектов рамочные правовые предпосылки, которые обеспечивают осуществление экономических действий. В этом смысле административно-хозяйственное право должно стать неотъемлемой частью соответствующего правового порядка. Кстати заметим, что развитие административно-хозяйственного права происходило одинаковыми темпами не во всех странах. Некоторые страны вообще не имеют такой правовой отрасли (например, государства с англо-американской правовой системой), в то время как в Австрии, Швейцарии, Германии, а также в странах азиатского региона административно-хозяйственное право находится на достаточно высокой ступени развития.

В России административно-хозяйственное право находится лишь в начальной стадии своего формирования. Ошибки, сделанные в последнее десятилетие в результате проведения политики "разгосударствления", увода из-под государственного регулирования хозяйственной деятельности, необходимо исправлять сегодня кардинальными методами и в весьма сжатые сроки. Современными учеными отмечается, что "разрушение государства, включая демонтаж соответствующих инструментов регулирования экономики и дискредитацию институтов государственной власти, не менее опасно для общества, чем подавление частнособственнических и рыночных отношений. А значит, восстановление государственности - абсолютно необходимое условие развертывания действенной антикризисной политики"1. Функция государственного стимулирования развития производства, роста благосостояния общества, повышения качества жизни является важнейшей функцией государства в условиях современного рыночного хозяйства. Именно государство обязано создавать благоприятные условия для активизации производственной деятельности хозяйствующих субъектов, их адаптации к изменениям рыночной конъюнктуры, активно проводя при этом политику обеспечения нормального функционирования рыночной конкуренции, защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Научно-практической основой формирования административно-хозяйственного права является усиление государственного регулирования в системе организации и функционирования рыночного хозяйства. Учеными подчеркивается, что атрибутом современного "государства развития" является система индикативного планирования и долгосрочных государственных программ модернизации экономики, ориентированных на создание благоприятных условий роста и подъема конкурентоспособности национальной экономики в перспективных направлениях глобального научно-технического прогресса1. Государственное управление процессом вызревания конкурентных преимуществ является безальтернативным императивом в обстановке производственного спада и слаборазвитой пока рыночной инфраструктуры. В современной литературе выделяются три общих направления усиления проведения промышленной политики:

1) государственное стимулирование подъема конкурентоспособности промышленности (например, инвестиции в науку и новые технологии, развитие коммуникаций и информационных сетей);

2) усиление участия государства в повышении качества и совершенствовании структуры совокупного спроса (например, конкурсное распределение заказов среди предприятий и фирм на производство высокотехнологичной продукции, отладка системы сертификации изделий);

3) прямая государственная поддержка формирующихся конкурентоспособных секторов через инвестиции в инфраструктуру, привлечение иностранного капитала, стимулирование наиболее эффективных фирм и предприятий.

Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности обеспечивает осуществление специально созданными государственными органами исполнительной власти и в необходимых случаях органами местного самоуправления таких функций государственного управления, как руководство, контроль, надзор, регулирование, координация (разрешение, дозволение, лицензирование, уведомление и пр.), учет.

Различие между административным и административно-хозяйственным правом заключается в следующем: административное право есть система правовых норм, регулирующих образование и деятельность органов управления, а также отношения отдельных субъектов права к государственному управлению; административно-хозяйственное право представляет собой систему правовых норм и мер, регулирующих образование и деятельность органов управления, которые обеспечивают планирование, контроль, руководство и содействие в развитии экономических образований, а также определяющих правоотношения между участвующими в экономической жизни субъектами и органами государственного управления.

Административно-правовое регулирование экономических отношений подразделяется, по мнению А.Ф. Ноздрачева, на три вида: прямое, косвенное и региональное. В прямое административно-правовое регулирование включаются следующие элементы:

1) монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность);

2) централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;

3) управление объектами государственной собственности;

4) государственный контроль за размещением и строительством предприятий, качеством продукции, воспроизводством рабочей силы, соблюдением трудового и социального законодательства, за ценами, а также земельный и антимонопольный контроль;

5) финансовая помощь хозяйствующим субъектам посредством бюджетных средств;

6) регистрационная, лицензионная, разрешительная и уведомительная деятельность.

Становление и дальнейшее развитие как теории государственного регулирования в условиях современного рыночного хозяйства, так и административно-хозяйственного права будет проходить в России, очевидно, в несколько этапов: выработка политики законотворческой деятельности в области регламентации экономических отношений и "модели" государственного регулирования; принятие соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а также внесение изменений в уже действующие законы; анализ и обобщение практических результатов применения (действия) нормативных правовых актов в области государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов; дальнейшее совершенствование государственного управления в области экономических отношений на основе анализа выводов и предложений, полученных как практиками-управленцами, так и учеными.

1.3 Понятие органов исполнительной власти

В современной научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа. По мнению Д.Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:

а) является автономной частью государственного аппарата;

б) осуществляет государственные функции, реализует публичный интерес;

в) действует от имени государства (и в то же время от своего имени);

г) обладает собственной компетенцией;

д) несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;

е) учреждается государством;

ж) имеет установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность).

Ю.М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Законодатель же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).

Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например, местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.

Каждая государственная (равно как и негосударственная) организация может осуществлять действия, достигать поставленные перед нею цели и решать соответствующие задачи только при помощи создаваемых ею органов. В системе государства создается множество государственных организаций, которые в свою очередь образуют необходимые для осуществления их деятельности органы управления.

Органы управления - это неотъемлемая часть организованного на публично-правовой основе государственного управления как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ. В организационно-правовом смысле органы государственного управления представляют собой учрежденную в системе государственного управления организационную единицу, состоящую из людей (должностных лиц, государственных служащих и других сотрудников), располагающую необходимыми средствами, обладающую определенной самостоятельностью и действующую для достижения целей и решения задач государства.

Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Как уже было сказано, органы исполнительной власти - это органы государственного управления. Несмотря на расхождение во мнениях по этому поводу и определенную "нерешительность" (на наш взгляд, не вполне обоснованную) в использовании терминов "орган государственного управления" или "государственное управление", большинство ученых справедливо отмечают, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти. Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам "государственное управление" или "органы государственного управления", практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти.

В качестве основных и наиболее существенных признаков органов исполнительной власти, характеризующих их административную правосубъектность (т. е. рассматривающих их как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти; они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Принципы деятельности органов исполнительной власти.

Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность РФ;

б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти - право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Весьма интересно высказывание известного русского ученого юриста-административиста А.Е. Назимова: "Юридическая природа внутреннего управления сказывается в том, что действия администрации вращаются в формах, установленных законом. Этот формализм является первым условием закономерности внутреннего управления"".

Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. В результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции. Органы государственного управления наделены разнообразными управленческими функциями, которые способствуют решению поставленных перед ними задач и достижению установленных целей. Орган исполнительной власти подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами.

6. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.); совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти. В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции они издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Определенная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отграничивает их от органов других ветвей государственной власти, негосударственных органов, организаций, общественных объединений. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

Особо следует указать на различия между контрольной и надзорной функциями (контрольной и надзорной деятельностью) органов исполнительной власти:

1) между органом, осуществляющим надзорную деятельность, и поднадзорным субъектом отсутствуют отношения непосредственной подчиненности (подведомственности);

2) надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения обнаруженных нарушений;

3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;

4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность осуществленных мероприятий, а при надзоре - только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;

5) для контроля характерно плановое осуществление проверочных мероприятий, а для надзора проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;

6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать обнаружившееся нарушение требований законности.

Права органов исполнительной власти устанавливаются в соответствующих положениях, где также указывается возможность управляющей, регулирующей, контрольно-надзорной и принуждающей деятельности этих органов. К правам органов исполнительной власти и их должностных лиц относятся, например: право требовать от должностных лиц и граждан определенной информации; право давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами указания; право устанавливать запреты и ограничения; право применять меры административной ответственности (в данном случае речь идет о правоохранительной деятельности этих органов).

8. Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ. Как показывает управленческая практика исполнительной власти, государство выполняет свои задачи и осуществляет управленческие функции каждодневно и непрерывно, поэтому едва ли возможно допустить, чтобы органы исполнительной власти хотя бы на краткий период времени прекратили свое существование. Органы исполнительной власти функционируют в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий только на определенной территории, например, территории всей РФ, республики - субъекта РФ, иного субъекта РФ, региона.

9. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, обжалования правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти - это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой - результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.

12. Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.

13. Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Деятельность органа исполнительной власти, который по сути является разновидностью государственной организации, по справедливому замечанию Ю.М. Козлова, имеет государственно-властный характер. Тем самым он отличается от государственных учреждений и предприятий, также имеющих свои исполнительные органы, которые не наделены государственно-властными полномочиями. Компетенция таких органов учреждений и предприятий осуществляется в целях обеспечения их нормальной работы.

1.4 Правовое положение органов исполнительной власти

Одной из важнейших проблем административного права является упорядочение и повышение действенности субъектов административного права. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.

Правовое положение (или правовой статус) органов исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

До принятия Конституции РФ 1993 г. органы государственного управления находились под контролем представительных органов государства, были подотчетны и подконтрольны им. Такой принцип лежит в основе нормальной административной системы каждого развитого в экономическом и в политико-правовом отношении государства. В России в настоящее время решающее значение при формировании органов исполнительной власти имеют Президент РФ, Президенты республик в составе России - субъектов РФ, главы администраций субъектов Федерации. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Основным способом воздействия законодательных органов на исполнительную власть является принятие законов.

Органы исполнительной власти оказывают значительное влияние на законотворческую деятельность представительных органов власти: осуществляют право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение нормативных актов, предоставленное главам администраций краев, областей и т. д. Расширена подведомственность дел (споров), связанных с организацией и функционированием органов исполнительной власти, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, увеличены основания для отмены судами противоречащих законам правовых актов органов исполнительной власти.

Как уже было отмечено, органы исполнительной власти осуществляют исполнительную, распорядительную, контрольно-надзорную, регулирующую, юрисдикционную и нормотворческую деятельность. Правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих важные функции государственного регулирования в различных областях, устанавливается, как правило, в федеральных законах. Например, ФЗ от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в гл. 3 определяет положения о государственном регулировании в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: государственное нормирование, государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий; лицензирование отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов; оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества; государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

В настоящее время повышается актуальность эффективной административной политики. Последнюю А.П. Шергин определяет как "основные направления деятельности государства в сфере отношений исполнительной власти и гражданина". Административная политика реализуется в практической деятельности органов исполнительной власти. Необходимость в новой административной политике обусловлена целью создания в России современного правового государства, однако предварительным этапом должно явиться безотлагательное проведение административной реформы. Важным шагом на этом пути стало бы формирование законодательства, устанавливающего механизм реформирования исполнительной власти и обеспечивающего реализацию административно-правового статуса граждан и самих органов исполнительной власти.

Важным элементом деятельности государственных органов исполнительной власти является осуществляемая на основе нормативно установленных положений нормотворческая работа - от ее эффективности зависит реальное действие законов.

Реализация правового статуса органов исполнительной власти в РФ гарантируется российским законодательством, возможностью обращения за защитой в суд, применением мер государственного принуждения.

1.5 Структура органов исполнительной власти

Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческого труда обеспечивается благодаря наличию у каждого органа управления определенной структуры, т. е. системы входящих в него структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений), выполняющих специфические функции и задачи управления и наделенных соответствующей компетенцией. Структурное подразделение органа управления обладает практически всеми чертами, присущими тому органу управления, частью которого оно является: нормативное установление необходимости или возможности формирования структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа управления, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования. Характер и объем полномочий структурного подразделения органа управления является самым существенным признаком, отличающим его от других структурных подразделений.

Структурное подразделение подчиняется руководству органа управления, в котором оно создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы управления, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему в соответствии с установленным в штатном расписании размером должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах. В штатное расписание могут вноситься соответствующие изменения, например, при так называемом "сокращении штатов".

В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины "типовые структуры", "типовые штаты", "норматив штатной численности" органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству. Типовая структура - это документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем органе или организации структурных подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций). Типовые штаты - это акт, включающий в себя нормы, которые определяют: количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений; количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники); количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации. Установление типовых штатов характерно для многих однотипных государственных организаций, для структурных подразделений органов государственного управления, управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий и учреждений. Норматив штатной численности - это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.

Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов отно­сятся, во-первых, к государственным органам, во-вторых, к орга­нам государственной власти РФ, представляют собой, следова­тельно, их разновидности и обладают свойственными им при­знаками. При таком методологическом подходе, в общем-то оправданном, казалось бы, вопрос сводится лишь к выявлению специфики, свойственной именно органам исполнительной вла­сти. Однако сложность заключается в том, что в нормативных правовых актах понятие государственного органа отсутствует, исходя, видимо, из того, что его суть является очевидной и не нуждается в специальном определении. Но это не так. Научное обоснование его определенности - это не только потребность теории, но и правотворческой, и практической организации и осуществления государственной власти.

Поэтому, в частности, в юридической литературе изложе­ны различные взгляды, обосновываются концепции данного по­нятия. Однако чаще всего делается попытка выявить сущность государственного органа путем описания совокупности его при­знаков (черт), в том числе и тех, которые присущи не только государственному органу, но и другим формированиям.

С этой точки зрения под государственным органом подра­зумевают часть (звено) государственного аппарата (механизма): а) созданную государством и предназначенную для осуществ­ления его функции; б) обладающую юридически властными полномочиями; в) наделенную определенной компетенцией; г) выступающую от имени государства; д) имеющую террито­риальный масштаб деятельности; е) состоящую из структурных подразделений, и т. д. Иногда государственный орган характе­ризуется меньшей или большей совокупностью его признаков.

Несомненно, что они формируют представление о сущно­сти государственного органа, хотя могут приниматься с необ­ходимыми оговорками, во-первых, само понятие государствен­ного аппарата (механизма) не является общепризнанным, во- вторых, аналогичные признаки могут иметь образования, не являющиеся государственными, а следовательно, не могут при­ниматься за основу дефиниции такого органа.

Как представляется, государственный орган - это образо­вание (создание, установление, учреждение), сформированное в порядке, установленном законом для осуществления функций государства и наделенное в этих целях государственно-властными полномочиями. Нередко государственный орган определяется че­рез понятие «организация». Оно оправданно лишь с сущест­венной оговоркой, что имеются (образуются, создаются) и еди­ноличные государственные органы, например, Президент РФ.

Исходя из этого под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуще­ствлении функций этой власти и наделенное в этих целях пол­номочиями государственно-властного характера. Орган испол­нительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением. Дан­ное обстоятельство надо особо подчеркнуть: в некоторых нор­мативных правовых актах органами объявлены структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что такого рода импровизи­рованные названия структурных подразделений далеки от их реальной природы и места в механизме федерального органа исполнительной власти.

Нередки также случаи сходных наименований органов ис­полнительной власти и структурных подразделений таких ор­ганов, имеющих принципиальное различие в своей природе и правовом положении (например, Государственная противопо­жарная служба МЧС России, Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ не являются органами испол­нительной власти, формами которых признаются различные федеральные службы - по оборонному заказу, внешней раз­ведки и др.) .

Одним из признаков, позволяющих отличить подобные подразделения от органов исполнительной власти, является то, что в наименовании этих органов имеются слова «Российской Федерации», «России», «Российское»;

б) функционально. Его главное назначение - исполнение законов и других нормативно-правовых актов, состоящее в организующей деятельности по руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сфе­рах общественной жизни в соответствии с установленными для него функциями и компетенцией. Орган исполнительной влас­ти - продукт конституционного принципа разделения властей: содержание его понятия определяется спецификой исполнитель­ной власти и связано с ее сутью настолько, что часто органы исполнительной власти как таковые не без оснований отожде­ствляются с исполнительной властью, что можно признать од­ним из основных ее признаков (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления - правительство, министерства и т. д.» ;

в) юридически. Данный орган имеет самостоятельный ад­министративно-правовой статус, характерный для органов ис­полнительной власти и ее конкретных видов. Его статус не яв­ляется производным от какого-либо иного органа.

Самостоятельность органа исполнительной власти отчет­ливо проявляется в наличии у него юридически властных пол­номочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти. Особенность его юриди­чески властных полномочий в том, что: во-первых, они имеют целевой характер, так как предоставляются ему для осуществле­ния возложенных на него управленческих задач и функций; во- вторых, в качестве своих элементов включают: а) право прини­мать управленческие решения в форме правовых, и прежде все­го общеобязательных, нормативных актов. Его нормативные правовые акты относятся к источникам российского права, а действие может распространяться на персонально не опреде­ленный круг лиц территории, в границах которой действует дан­ный орган; б) право обеспечивать исполнение принимаемых ре­шений с использованием различных правомерных актов, форм и методов; в) право самостоятельно применять административ­ное принуждение за неисполнение, в частности, его решений, либо в необходимых случаях ставить вопросы о его примене­нии компетентными органами.

Органы исполнительной власти - это разновидность госу­дарственных органов и одновременно органов государственной власти. Именно они юридически и фактически призваны реа- лизовывать данную власть путем осуществления специфичес­кой по своему содержанию и методам государственной деятель­ности - государственного управления, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

По своему функциональному назначению и содержанию деятельности органы исполнительной власти относятся к ис­полнительным государственным органам. Такая их характери­стика все чаще прослеживается в законах и подзаконных актах.

Например, в ФКЗ «О Правительстве РФ»; о высших органах ис­полнительной власти в субъектах РФ - в ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Однако не всякий государственный исполнительный орган признается органом исполнительной власти: структура (пере­чень) федеральных органов исполнительной власти устанавли­вается лишь указами Президента РФ, а субъектов РФ - право­выми актами каждого субъекта с соблюдением федерального законодательства.

Нетождественность указанных понятий вытекает из смыс­ла Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, от­дельных законов и подзаконных актов, правовой позиции Кон­ституционного Суда РФ. В частности, иллюстрацией сказанного может служить ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государствен­ной службы Российской Федерации», в котором четко различа­ются: а) федеральные государственные органы, в том числе фе­деральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы; б) государственные органы субъектов РФ, в том числе их органы государственной власти, иные госу­дарственные органы (ст. 1). Нетождественность понятий «органы государственной власти» и «государственные органы» отраже­на в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. Аналогичная дифференциация применима и к соотношению го­сударственных исполнительных органов.

Следовательно, важно уяснить, что орган исполнительной власти - всегда исполнительный орган (орган государственного управления), в то время как не всякий государственный испол­нительный орган (орган государственного управления) призна­ется органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветв­ленный организационный механизм, в том числе исполнитель­ные (управленческие) органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти.

В соответствии с нормативными правовыми актами к «иным» государственным органам, в частности, осуществляющим ис­полнительную деятельность, относятся различные по своим формам и административно-правовому положению органы. На­пример, создаваемые Правительством РФ координационные органы; Военно-промышленная Комиссия при Правительстве РФ, призванная осуществлять функции по мобилизационной подготовке экономики РФ и формированию государственного оборонного запаса; территориальные и межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти (управле­ния, департаменты, отделы, округа, представительства и т. д.), выполняя исполнительские функции управленческого характе­ра, сами по себе не относятся к органам исполнительной влас­ти. О них и им подобных органах можно говорить как об орга­нах исполнительной власти лишь условно, в смысле их причаст­ности к этой власти, участия в осуществлении ее функций либо создания их органом данной власти.

Органы исполнительной власти отличаются: 1) по своему функциональному назначению от органов других ветвей госу­дарственной власти - законодательных (представительных), организующим характером своей деятельности, направленной на исполнение законов; 2) по своей природе - от органов ис­полнительной власти местного самоуправления тем, что послед­ние не являются государственными образованиями и не вхо­дят в систему государственных органов; 3) от государственных предприятий, учреждений и организаций по содержанию (ха­рактеру) основной деятельности, которые как таковые не явля­ются государственными органами, в частности, субъектами го­сударственного управления; они осуществляют производствен­но-хозяйственные, социально-культурные и другие подобные функции.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особен­но федеральные) все в большей степени становятся органами политического, стратегического руководства в экономической, социально-культурной сферах, ибо их соответствующие функ­ции государственного управления в принципе отделены от фун­кций непосредственного управления хозяйственной и иной де­ятельностью предприятий, учреждений и организаций.

Законом РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конку­ренции» запрещено совмещение функций федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуп­равления и функций хозяйствующих субъектов, за исключе­нием случаев, установленных федеральными законами, указа­ми Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, и, на­оборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, пре­дусмотренных законодательными актами РФ.

Положения Конституции РФ относительно органов испол­нительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного пред­ставления об их сущности, основах правового статуса и систе­ме. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассре­доточенных по значительному числу нормативных правовых актов, и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Исполнительная власть многосубъектна. Ее организацион­ная система включает значительное число видов органов, име­ющих как общие, так и специфические черты административ­но-правового положения.

Основы современного правового статуса органов исполни­тельной власти в целом могут быть охарактеризованы незначи­тельным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самосто­ятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отно­шениях с субъектами представительной и судебной властей. Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ ограничено прямое органи­зационно-распорядительное влияние органов законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти; не являются объектом руководства со стороны органов законодательной (представительной) власти, во многом не по­дотчетны и не подконтрольны им.

Издание правовых актов в пределах предоставленной ком­петенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность предста­вительных органов (право законодательной инициативы Пра­вительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное высшим долж­ностным лицам).

Сказанное в полной мере выражает характер современных отношений между соответствующими федеральными органа­ми государственной власти. На их фоне очевидны особенности отношений между законодательным (представительным) орга­ном и исполнительными органами субъекта РФ.

Конкретные организационно-правовые формы взаимодей­ствия между ними установлены федеральными законами, кон­ституциями (уставами) и законами каждого субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган обладает пра­вами, позволяющими ему существенно влиять на формирова­ние и функционирование исполнительных органов субъектов РФ. В частности, их система устанавливается законом субъек­та РФ. Указанный орган непосредственно участвует в форми­ровании высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Он наделяет гражданина РФ полномочиями высшего должнос­тного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ); в установ­ленных случаях и порядке может досрочно прекратить его пол­номочия. Ему предоставлено право участвовать в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных долж­ностных лиц высшего органа исполнительной власти; выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в на­значении которых на должность он принимал участие.

Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) субъекта РФ.

Однако при всем этом органы исполнительной власти субъ­ектов РФ сохраняют свою функциональную самостоятельность, в том числе и в процессе осуществления законов и иных норма­тивных правовых актов, принимаемых законодательным (пред­ставительным) органом субъекта РФ.

Определенными полномочиями в отношении исполнитель­ной власти располагает судебная власть. В соответствии с под­ведомственностью дел суды разрешают многие дела, возникаю­щие из публичных правоотношений. Законом предусмотрены широкие основания для отмены (признания недействующими, недействительными) актов органов исполнительной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с предста­вительными (законодательными) и судебными органами явля­ется необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организацион­ных формах (согласительные комиссии, заслушивание инфор­мации должностных лиц органов исполнительной власти на за­седаниях представительных органов и т. д.). Порядок участия Правительства РФ и его членов в деятельности Федерального Собрания осуществляется в соответствии с регламентами его палат и Регламентом Правительства РФ, утвержденным поста­новлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

Члены Правительства РФ могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

В свою очередь, члены Правительства РФ обязаны по при­глашению палат Федерального Собрания, полученному не ме­нее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

В случае невозможности присутствия на заседании Феде­рального Собрания член Правительства РФ заблаговременно уведомляет палату о причине своего отсутствия с указанием дол­жностного лица, которое может прибыть на заседание и отве­тить на поставленные вопросы.

Члены Правительства РФ, которым комитетами и комис­сиями палат Федерального Собрания направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщают соответствую­щим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения письменных обращений и о приня­тых мерах.

Правительство РФ - активный субъект законотворческой деятельности. Не подменяя Федерального Собрания, оно реа­лизует в этой сфере свою правосубъектность в качестве субъекта законодательной инициативы, заключений, официальных от­зывов на законопроекты и поправок к ним.

Правительство РФ рассматривает парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы.

Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерально­го Собрания организуется членами Правительства РФ и полно­мочными представителями Правительства в палатах Федераль­ного Собрания.

Правительство РФ для представления своей позиции в Кон­ституционном Суде РФ, Верховном Суде и Высшем Арбитраж­ном Суде назначает полномочного представителя в соответству­ющем суде. Он действует от имени Правительства РФ без дове­ренности, в установленном порядке координирует иных пред­ставителей Правительства, представляющих интересы Прави­тельства в указанных судах.

Представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ могут быть Председатель Правительства РФ, полномоч­ный представитель Правительства РФ в указанных судах, а так­же представители по отдельным делам, назначаемые поручени­ями Председателя Правительства РФ из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности.

В случае предъявления в суд общей юрисдикции и в арбит­ражный суд (кроме Верховного Суда РФ и Высшего Арбитраж­ного Суда РФ) исковых или иных требований к Правительству представление его интересов в суде осуществляют без дополни­тельного поручения федеральные органы исполнительной вла­сти, руководство деятельностью которых осуществляют Прези­дент РФ или Правительство РФ, на основании направленных им Аппаратом Правительства документов, поступивших в Пра­вительство.

Представление интересов Правительства РФ в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде осуществляет полномоч­ный представитель Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства РФ или его заместителем.

Федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти представляют Правительство РФ в суде без доверенности. Полномочия иного представителя Правительства РФ в суде, действующего по их поручению, дол­жны быть указаны в доверенности, подписанной руководите­лем соответствующего федерального органа исполнительной власти, оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательны­ми) и судебными органами, возникающие вне связи с выполне­нием ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельнос­ти представительных (законодательных) и судебных органов.

Основой административно-правового положения органа исполнительной власти является его административная право­субъектность. Будучи созвучной с административной право­субъектностью граждан, она принципиально отличается от нее по структуре и сути составляющих ее элементов. Помимо ад­министративной правоспособности и дееспособности в струк­туру административной правосубъектности данного органа вхо­дит также его компетенция.

Хотя понятие административной правосубъектности и ее элементов в законодательстве не определены, но они явствуют из его содержания и правотворческой практики. Администра­тивная правоспособность органа исполнительной власти - это допускаемая нормами административного права его возмож­ность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти. Содержание администра­тивной правоспособности составляют права и обязанности орга­на исполнительной власти, которые он может иметь в соответ­ствии с законом или иным нормативным правовым актом, ус­тановившим его правовое положение.

Действующее законодательство позволяет различать общую административную правоспособность этих органов, означающую их юридическую возможность участвовать в осуществлении го­сударственно-управленческой деятельности, и правоспособ­ность конкретных видов или отдельных органов исполнитель­ной власти, обусловленную их местом в системе государствен­ного управления, целями, задачами, функциями, связанными с такой деятельностью.

В силу этого является практически невозможным, да и вряд ли целесообразным пытаться определить круг прав и обязанно­стей, составляющих содержание административной правоспо­собности органов исполнительной власти. Оно, как и его преде­лы, устанавливается многочисленными нормативными право­выми актами.

Компетенция, в отличие от административной правоспо­собности, представляет собой систему полномочий органа ис­полнительной власти, включающих конкретные права и обязан­ности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти. Со­держание компетенции составляет полномочия, позволяющие органу исполнительной власти принимать правовые акты и со­вершать иные юридически властные действия, в том числе при­менять в установленных случаях административное принужде­ние. Однако компетенция, не совпадая с административной пра­воспособностью органа государственного управления, не может, следовательно, ее поглощать. Реализация административной пра­воспособности не предполагает совершения во всех случаях юридически властных действий, например, внесение в компе­тентный орган предложений о применении мер поощрения к государственному служащему, о совершенствовании правовых актов, касающихся его деятельности, и т. п.

В административной правоспособности права и обязанно­сти, составляющие содержание компетенции органа исполни­тельной власти, преобладают. Поэтому в нормативных право­вых актах чаще всего говорится о его компетенции, полномочи­ях, которыми охватывается ее понятие.

Органы исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность лишь в пределах предоставленной им правоспособ­ности. Их административная правоспособность является спе­циальной, но ее объем для разных органов неодинаков. На них не распространяется принцип «разрешено все, что не запре­щено законом». Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах ус­тановленной ему правоспособности (по распространенному из­речению - компетенции), в установленном порядке и в опре­деленных формах, хотя бы на этот счет и не было специальных оговорок в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

Следовательно, административной правоспособностью ог­раничиваются и пределы его административного усмотрения, допустимые и неизбежные в процессе творческой по своему ха­рактеру государственно-управленческой деятельности. Органы по своему усмотрению и самостоятельно выбирают варианты своих решений и методы управленческой деятельности. Важно лишь, чтобы они не только формально, но и по существу не нарушали законы и другие нормативные акты; пределы их ус­мотрения ограничиваются действующим правом.

Административная дееспособность органа исполнительной власти - понятие, также не определенное в нормативных право­вых актах. Будучи условным понятием (соотносимым со смыслом термина «дееспособность»), дееспособность органа исполни­тельной власти можно определить как его способность самосто­ятельно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности админист­ративно-правового характера в процессе его участия в государ­ственно-управленческой деятельности. Дееспособность предпо­лагает также ответственность ее носителя за свои действия.

От имени органа исполнительной власти его администра­тивная правосубъектность реализуется непосредственно сами­ми коллегиальными органами, уполномоченными должностны­ми лицами. Иными словами, в реализации данной правосубъект­ности обычно участвуют одновременно многие субъекты, среди которых всегда имеется субъект, обладающий решающей влас­тью по всем вопросам деятельности данного органа.

Административная правосубъектность возникает и прекра­щается одновременно в момент издания правового акта о со­здании и ликвидации данного органа. Однако она может фор­мироваться и изменяться в необходимых пределах и в последу­ющее время.

Административно-правовое положение органа исполни­тельной власти, в том числе его административная правосубъ­ектность, обычно устанавливается одновременно многими нор­мативно-правовыми актами. Однако среди них выделяется кон­ституирующий правовой акт, на основе которого формально действует тот или иной орган исполнительной власти. Им мо­жет быть закон, например, ФКЗ «О Правительстве РФ», либо положение о данном органе, на основе положений действует большинство данных органов.

Положения содержат правовые нормы, регламентирую­щие: а) сферы деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, б) их однотипные правовые основы, то есть систе­му правовых актов, на основании и во исполнение которых они действуют, в) их однородные правомочия, например, относи­тельно участия в правотворческой деятельности, рассмотрения обращений граждан и организаций и т. п., г) правомочия, обус­ловленные спецификой задач и функций соответствующих ор­ганов, д) основы организации и порядка их деятельности, взаи­модействия с другими органами, общественными объединени­ями и иными организациями.

Наряду с этим права и обязанности (полномочия) тех или иных органов могут устанавливаться законами, иными норма­тивными правовыми актами. Такая практика является достаточ­но распространенной. В нормативных правовых актах обычно дается открытый перечень полномочий органов исполнительной власти и прямо оговаривается, что они осуществляют и другие полномочия, установленные теми или иными актами. Установ­ление нормативным правовым актом исчерпывающего перечня полномочий органа не является юридическим препятствием для его расширения или сужения актом уполномоченного органа государственной власти.

В системе нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной вла­сти, важное место занимают утвержденные постановлениями Правительства РФ:

а) от 19 января 2005 г. № 30 «Типовой регламент взаимодей­ствия федеральных органов исполнительной власти», устанав­ливающий общие правила организации деятельности указанных органов по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов. Им предусмотрена разработка каждым органом своего регламента, утверждаемого его руководителем, а также его структура, то есть какие он должен иметь разделы: общие поло­жения; порядок и организация работы; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя органа испол­нительной власти и его заместителей и др. (п. 1.7); в) от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. постановления Правительства РФ от 15 октя­бря 2007 г. № 675) «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», устанавлива­ющий общие правила внутренней организации данных органов; в) от 11 ноября 2005 г. № 679 «Порядок разработки и утвержде­ния административных регламентов исполнения государствен­ных функций и административных регламентов предоставле­ния государственных услуг», устанавливающий общие требо­вания к разработке и утверждению этих регламентов.

Типовым регламентом предусмотрен в качестве компонен­та правового статуса федерального органа исполнительной вла­сти его «административный регламент».

Последний составляют регламент федерального органа ис­полнительной власти; административные регламенты: исполне­ния государственных функций, предоставления государствен­ных услуг, а также должностные регламенты гражданских го­сударственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Подзаконность деятельности органов исполнительной влас­ти - важный момент в их административно-правовом положе­нии. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, законов, выполнять и в пределах своей компетенции спо­собствовать их выполнению другими субъектами.

Правовое положение органов исполнительной власти харак­теризуется единством их системы, которое ограничено преде­лами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметами и полномочиями ее совместного ведения с субъек­тами РФ. Оно обеспечивается не их жесткой административ­ной иерархией, прямым подчинением органов субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, а федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, характеризующиеся однородностью целей, задач и функций ор­ганов соответствующих уровней. Указанные акты в принципе обязательны для соблюдения, а в установленных случаях и для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Единая система органов исполнительной власти основана на установленном Конституцией РФ и иными законами РФ разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти ее субъектов. Оно должно исключать наделение их одинаковыми полномочиями по одним и тем же вопросам, юридическую воз­можность подмены вышестоящими органами нижестоящих и наоборот.

Но это предполагает также юридическую возможность фе­деральных органов исполнительной власти влиять на органы субъ­ектов РФ путем определения общих направлений и более совер­шенных методов работы. В свою очередь, на началах обратной связи органы исполнительной власти субъектов РФ опытом своей работы могут воздействовать на деятельность федеральных ор­ганов исполнительной власти, а также способствовать проведе­нию в жизнь нормативных правовых актов федеральных орга­нов исполнительной власти.

От подмены одних органов исполнительной власти дру­гими органами надо отличать возможность осуществления в ус­тановленных случаях отдельных полномочий одних органов другими. Например, в соответствии с ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ об использовании атомной энергии органы государ­ственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъ­ектов РФ могут осуществлять предусмотренные этим Законом определенные полномочия органов местного самоуправления. ФЗ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подго­товке и мобилизации» установлено, что в краях, областях ого­воренные в этом Законе полномочия органы исполнительной власти краев, областей осуществляют на всей территории, вклю­чая входящие в их состав территории автономных округов.

Едиными являются также системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов РФ.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, т. е. обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Кон­ституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, други­ми нормативно-правовыми актами, устанавливающими их ста­тус. Их организационными гарантами являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих ор­ганов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнитель­ной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

7. Развитие науки административного права. Разработка проблем административного права в научных трудах.

8. Механизм административно-правового регулирования и его элементы.

9. Особенности административно-правовых норм.

10.Понятие, классификация и характерные черты административно-правовых отношений.

11.Понятие, классификация и правовое положение органов исполнительной власти.

12. Правительство Российской Федерации как основное звено системы федеральных органов исполнительной власти.

13.Правовое положение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

14.Общественные объединения как субъекты административного права.

15.Граждане как субъекты административного права. Административно-правовой статус гражданина.

16.Понятие и виды служащих, занимающих должность государственной службы.

17. Президент Российской Федерации в системе органов государственной власти. Его полномочия в сфере исполнительной власти.

18. Формы государственного управления. Административный договор как одна из форм государственного управления.

19.Понятие и юридическое значение правовых актов управления, их классификация.

20.Понятие и виды методов государственного управления.

21.Убеждение и поощрение в государственном управлении.

22.Понятие и классификация мер административного принуждения.

23.Понятие и структура административного процесса.

24.Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения.

25.Понятие и виды административных производств.

26. Государственный контроль и его виды. Соотношение контроля и надзора в государственном управлении.

27. Формы реагирования прокуратуры на нарушения законности в государственном и муниципальном управлении.

28. Понятие, содержание и характерные черты административного надзора. Виды административного надзора.

29.Роль предложений, заявлений и жалоб граждан в обеспечении законности и дисциплины в государственном управлении.

30. Понятие и основные признаки административного правонарушения. Виды административных правонарушений.

31.Понятие состава административного правонарушения. Виды составов, их признаки.

32.Понятие и особенности административной ответственности.

33.Множественность административных правонарушений.

34.Понятие должностного лица по административному праву. Административная ответственность должностных лиц.

35.Понятие и принципы производства по делам об административных правонарушениях, его задачи. Сроки в производстве.

37.Правовая характеристика административных правонарушений в области охраны собственности: особенности юридических составов.

38.Правовая характеристика административных правонарушений в промышленности, строительстве и энергетике: особенности юридических составов.

Глава 9 КоАп рф.

39.Правовая характеристика административных правонарушений на транспорте, в области дорожного движения, связи и информации: особенности юридических составов.

40.Правовая характеристика административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг: особенности юридических составов.

44.Правовая характеристика административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность: особенности юридических составов.

Глава 20 КоАп рф. Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность

45.Административное наказание в виде административного штрафа. Характеристика производства по исполнению постановления о наложении административного штрафа.

46.Административное наказание в виде возмездного изъятия орудия совершения или предмета административного правонарушения. Производство по исполнению постановления о данном административном наказании.

47.Административное наказание в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. Производство по исполнению постановления о данном административном наказании.

48.Административное наказание в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу. Производство по исполнению постановления о данном административном наказании.

49.Административное наказание в виде административного ареста. Производство по исполнению постановления о данном административном наказании.

51. Производство по делам об административных правонарушениях состоит из четырех стадий:

52.Характеристика стадии возбуждения дела об административном правонарушении и составляющих ее этапов.

53.Характеристика стадии рассмотрения производства по делам об административных правонарушениях и составляющих ее этапов.

54.Характеристика стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях и составляющих её этапов.

55.Характеристика стадии исполнения постановления о назначении административного наказания и составляющих ее этапов.

56.Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях.

57.Протокол об административном правонарушении, его содержание и юридическое значение.

58.Административное задержание как мера пресечения и административно-процессуального обеспечения.

59.Доставление физического лица, отграничение его от административного задержания.

60.Личный досмотр и досмотр вещей, их нормативное регулирование и применение в деятельности органов внутренних дел.

61.Изъятие вещей и документов как мера пресечения и административно-процессуального обеспечения.

62.Характеристика лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.

Глава 25 КоАп рф включает в себя 14 статей и определяет круг лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности.

63.Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.

64.Подведомственность в производстве по делам об административных правонарушениях.

65.Компетенция органов внутренних дел по рассмотрению дел об административных правонарушениях.

66.Постановление по делу об административном правонарушении, его содержание и юридическое значение.

67.Административно-правовая организация в отраслях материального производства.

68.Административно-правовая организация в сфере образования и науки.

69.Административно-правовая организация в сфере здравоохранения.

70.Административно-правовая организация в сфере культуры.

71.Административно-правовая организация в сфере социальной защиты граждан.

Орган исполнительной власти – это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Виды органов исполнительной власти:

1) по федеративному устройству:

Федеральные органы исполнительной власти(министрества,фед.службы и т.д.);

Органы исполнительной власти субъектов Федерации(Высшее должностное лицо субъекта РФ (Мэр, Губернатор и т.д.Правительство, территориальное органы исполнительной власти);

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

2) по характеру компетенции:

Общей компетенции, которые осуществляют межотраслевое руководство (Правительство РФ);

Органы специальной компетенции, сфера деятельности которых ограничивается одной отраслью или несколькими смежными отраслями (Министерство по налогам и сборам);

3) по составу руководства:

Единоличные (различные министерства);

Коллегиальные (Правительство РФ);

4) по организационно-правовым формам:

На федеральном уровне;

На уровне субъекта Федерации;

5) по источникам финансирования:

Финансируемые за счет средств федерального бюджета;

Финансируемые за счет средств бюджетов субъектов Федерации.

Правовое положение. Установление системы федеральных органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ – это исполнительный высший орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ

Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.

Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, федеральные службы и т.д.Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например, Министерство обороны РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство экономики и т.д.). Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому – территориальные управления Государственного таможенного комитета, военкоматы – региональные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами Федерации.

Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий приводятся в жизнь приказами этих руководителей.

Существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность - основная, определяющая содержание их компетенции. Эта система финансово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.
Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы –

• бюджет,
• целевые внебюджетные фонды,
• кредит,
• страхование,
• финансы предприятий, организаций, учреждений.

Так, система финансово-кредитных органов в РФ в связи с экономическими преобразованиями существенно перестроена: появились новые органы (Федеральное казначейство, коммерческие банки),
перестроена структура Министерства финансов РФ и соответствующих нижестоящих органов.
В единую систему органов государственного управления финансами в Российской Федерации входят

1. Министерство финансов РФ,
2. министерства финансов республик,
3. финансовые управления в других субъектах Федерации
4. органы Федерального казначейства.
5. в системе органов местного самоуправления (районов и городов) образуются финансовые отделы.

Особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от установленной компетенции.

Так, в соответствии с Конституцией РФ
Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам:

• федерального бюджета;
• федеральных налогов и сборов;
• финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования;
• денежной эмиссии.

Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ .
Президент Российской Федерации как глава государства

• обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти,
• определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика.
• С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собранию (ст. ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.
Финансово-бюджетное управление Президента РФ образовано в составе Администрации Президента РФ. Его деятельность распространяется на область общегосударственных финансов, бюджета, налоговой политики, страхового дела, ценообразования, кредитных отношений и денежного обращения.
Правительство РФ осуществляет свои полномочия в сфере:

• бюджетной,
• финансовой,
• кредитной
• денежной политики,

определенные Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г.).
В частности, Правительство РФ обеспечивает:

• проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
• разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение и т.д.

Для осуществления финансовой деятельности, в качестве основной функции, были созданы специальные органы государственного управления :
- Министерство финансов Российской Федерации;
- Федеральное казначейство Российской Федерации;
- Федеральная налоговая служба РФ;
- Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов
2) принимает нормативные правовые акты
3) Министерство финансов осуществляет:
управление средствами Стабилизационного фонда РФ;
руководство в области бюджетного планирования
управление в установленном порядке государственным долгом РФ;
выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг;
государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг;
обеспечение предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
ведение переговоров и подписание от имени Правительства РФ многосторонних соглашений с должниками и кредиторами в рамках Парижского клуба;
организацию формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;
сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов;
согласование решений Пенсионного фонда Российской Федерации об объемах и структуре размещения средств страховых взносов;
4) проводит конкурсы и заключает государственные контракты для нужд министерства;
Министерство финансов Российской Федерации возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации.
В системе Министерства финансов РФ создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Федеральное казначейство РФ создано в структуре Министерства финансов РФ Указом Президента РФ. Федеральное казначейство руководствуется Положением о Федеральном казначействе (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703).
Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим функции:

• по обеспечению исполнения федерального бюджета,
• кассовому обслуживанию исполнения бюджетов,
• контролю операций со средствами федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, Центральным банком Российской Федерации и иными организациями.
Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

1. доводит до получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
2. ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;
3. открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств
4. открывает и ведет лицевые счета получателей средств федерального бюджета;
5. составляет и представляет в Министерство финансов РФ информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета
6. осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ
7. осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;
8. осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;
9. обеспечивает проведение кассовых выплат
10. осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций

Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению министра финансов Российской Федерации.
Центральный банк РФ (Банк России). Особое положение среди федеральных органов, осуществляющих финансовую деятельность, занимает Центральный банк РФ (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)".
Центральный банк РФ (Банк России) осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями.
Банк России имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, всех юридических и физических лиц.

Еще по теме § 1.3. Система и правовое положение органов власти, осуществляющих финансовую деятельность государства:

1. § 1.3. Система и правовое положение органов власти, осуществляющих финансовую деятельность государства
2. III. Правовое положение кредитных организаций в банковской системе РФ Регистрация кредитной организации и лицензирование банковских операций
3. 1.6. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. ПОНЯТИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
4. Темы 1.6. – 1.7. Правовое положение кредитных организаций. Понятие банковской деятельности. Создание кредитных организаций
5. Декларация прав человека и гражданина 1793 г. и её значение. Конституция Франции 1793 г. (принципы, система высших и местных органов власти).
6. § 1. Система, структура, функции и правовое положение органов государственной власти Российской Федерации, реализующих задачи таможенного дела
7. § 2. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная таможенная служба Российской Федерации и подчиненные ей иные таможенные органы - основные органы федеральной исполнительной власти, уполномоченные в области таможенного дела: их система, структура, функции, правовое положение и проблемы функционирования
8. 2.1. Юридична характеристика і співставлення правового положення органів місцевої міліції з органами внутрішніх справ
9. § 1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
10. § 2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства

- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство -