Закон о месте пребывания. Право на свободу передвижения и выбора места пребывания и места жительства

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

О ПРАВЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ
И ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 02.11.2004 N 127-ФЗ,
от 18.07.2006 N 121-ФЗ,
с изм., внесенными Федеральным законом
от 25.12.2008 N 281-ФЗ)

Статья 1. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека каждый гражданин Российской Федерации имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.
Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Статья 2. Основные понятия

В целях настоящего Закона под местом пребывания и жительства подразумевается место пребывания и место жительства.
Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно.
Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Статья 3. Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации

В целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.
Регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации производится бесплатно.
(часть третья в ред. Федерального закона от 02.11.2004 N 127-ФЗ)
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.
Контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы и органы внутренних дел.

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ статья 4 с 1 января 2011 года будет изложена в новой редакции:
"Статья 4. Органы регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации
Органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.".

Статья 4. Органы регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации

В городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в остальных населенных пунктах - местная администрация.
(в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 121-ФЗ)

Статья 5. Регистрация и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания

Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.
Регистрация и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в больнице, другом подобном учреждении производятся по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения.
В иных случаях регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания осуществляются органом регистрационного учета в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Статья 6. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства

Гражданин Российской Федерации, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются:
паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;
документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.
Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию.

Статья 7. Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства

Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства производится органом регистрационного учета в следующих случаях:
изменение места жительства - на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства;
призыв на военную службу - на основании сообщения военного комиссариата;
осуждение к лишению свободы - на основании вступившего в законную силу приговора суда;
признание безвестно отсутствующим - на основании вступившего в законную силу решения суда;
смерть или объявление решением суда умершим - на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством порядке;
выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением - на основании вступившего в законную силу решения суда;
обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда.

Статья 8. Основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:
в пограничной полосе;
в закрытых военных городках;
в закрытых административно-территориальных образованиях;
в зонах экологического бедствия;
на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Статья 9. Защита права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

Действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд.

Статья 10. Ответственность за нарушение требований настоящего Закона

Нарушение требований настоящего Закона влечет за собой ответственность должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 11. Применение норм международного права

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, применяются правила международного договора.

Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Дом Советов России
25 июня 1993 года
N 5242-1

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ЗАКОН

О ПРАВЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ, ВЫБОР МЕСТА ПРЕБЫВАНИЯ

И ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов от 02.11.2004 N 127-ФЗ,

от 18.07.2006 N 121-ФЗ,

с изм., внесенными Федеральным законом

от 25.12.2008 N 281-ФЗ)

Статья 1. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

Ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.

Лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Статья 2. Основные понятия

В целях настоящего Закона под местом пребывания и жительства подразумевается место пребывания и место жительства.

Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно.

Место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

Регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации производится бесплатно.

(часть третья в ред. Федерального закона от 02.11.2004 N 127-ФЗ)

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы и органы внутренних дел.

В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ статья 4 с 1 января 2011 года будет изложена в новой редакции:

"Статья 4. Органы регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации

Органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.".

(в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 121-ФЗ)

Статья 5. Регистрация и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания

Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

Регистрация и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в больнице, другом подобном учреждении производятся по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения.

В иных случаях регистрация и снятие гражданина с регистрационного учета по месту пребывания осуществляются органом регистрационного учета в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Статья 6. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства

паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;

документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордер, договор, заявление лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иной документ), или его надлежаще заверенная копия.

Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию.

Статья 7. Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства

Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства производится органом регистрационного учета в следующих случаях:

изменение места жительства - на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства;

призыв на военную службу - на основании сообщения военного комиссариата;

осуждение к лишению свободы - на основании вступившего в законную силу приговора суда;

признание безвестно отсутствующим - на основании вступившего в законную силу решения суда;

смерть или объявление решением суда умершим - на основании свидетельства о смерти, оформленного в установленном законодательством порядке;

выселение из занимаемого жилого помещения или признание утратившим право пользования жилым помещением - на основании вступившего в законную силу решения суда;

обнаружение не соответствующих действительности сведений или документов, послуживших основанием для регистрации, или неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о регистрации - на основании вступившего в законную силу решения суда.

Дипломная работа. Право на свободу передвижения в РФ.

Введение...........................................................................................3

Глава 1. Теоретические основы и становление права на свободу передвижения.

1.1 История становления права на свободу передвижения.............................5

Глава 2. Правовое регулирование свободы передвижения в современный

2.1 Международные правовые гарантии права на свободу передвижения........28

2.2Законодательное регулирование права на свободу передвижения в

Российской Федерации........................................................................32

2.3 Конституционные ограничения свободы передвижения.........................43

Заключение......................................................................................56

Список использованных источников.......................................................59

Введение

Тема дипломной работы - право на свободу передвижения в РФ. Актуальность данной темы заключается, во-первых, в том, что в настоящее время отсутствует единое и фиксированное понятие права на свободу передвижения. Имеющиеся в законодательстве и научной литературе определения отражают, как представляется, лишь отдельные, порой взаимоисключающие аспекты этого дискуссионного вопроса, что свидетельствует о недостаточной разработанности исследуемой темы.

Во-вторых, разнообразное понимание права на свободу передвижения создает определенный ряд проблем в его практической реализации. Поэтому особенно актуальным является анализ судебных решений в механизме обеспечения защиты этого права.

Целью данной работы является всесторонний анализ права на свободу передвижения. К задачам же можно отнести следующие:

Теоретически осмыслить и дать определение понятия права на свободу передвижения

Проанализировать мировой опыт, накопленный в сфере регулирования свободы передвижения в государствах

Рассмотреть законодательство российской Федерации в области права на свободу передвижения

Исследовать правовые основы ограничения права на свободу передвижения Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со свободой передвижения, возникающие между государством и личностью; индивидом и различными социальными группами (общественными организациями, учреждениями и другими структурами, являющимися юридическими лицами); самими индивидами.

Предметом исследования выступает содержание свободы передвижения, формы ее проявления и гарантии реализации, а также теоретические и практические вопросы, связанные как с объективной, так и с субъективной стороной данного права.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы.

К общенаучным методам исследования можно отнести методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, аналогии, формально-логический метод.

К частнонаучным методам исследования относится, прежде всего, формально-юридический метод. Он включает в себя: а) описание норм права; б) установление юридических признаков определенных явлений; в) выработку правовых понятий; г) классификацию правовых понятий; д) установление их природы с точки зрения положений юридической науки; е) описание, анализ и обобщение юридической практики.

Теоретические разработки в области права на свободу передвижения предпринимались давно. В частности, в трудах С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, И. А. Алешковой, М.В. Баглая, П.П. Баранова, А.Г. Бережнова, Н.С. Бондаря,

A.M. Васильева, Н.В. Витрука, Н.А. Власенко, Г.А. Гаджиева, С.А. Глотова,

B.В. Ершова, И.А. Исаева, В.М. Капицына, Т.В. Кашаниной, А.И. Ковлера, А.Е. Козлова, С.А. Комарова, И.А. Конюховой, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.В. Лапаевой, В.М. Лебедева, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, Т.Г. Морщаковой, М.А. Митюкова, B.C. Нерсесянца, Е.В. Середы, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и других.

Структура и содержание дипломной работы определяется сформулированными задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Теоретические основы и становление права на свободу

ПЕРЕДВИЖЕНИЯ

1.1 История становления права на свободу передвижения

Рассматривая право на свободу передвижения на различных ступенях исторического пути, И.А. Алешкова выделяет четыре этапа его формирования 1 .Первый этап соотносится с догосударственным периодом, когда право на свободу передвижения играло роль обыкновения, обусловленного природой человека. Второй этап совпадает с периодом существования раннефеодальных государств, когда исследуемое правомочие было выражено в виде правового обычая. Третий этап приходится на конец XVIII в.: свобода передвижения выступала одним из естественных прав в определенных положениях концепции естественных прав и свобод. Четвертый этап, который связывают с XX в., характеризовался юридическим закреплением права на свободу передвижения и его всеобщим признанием.

Пятым этапом развития права на свободу передвижения можно назвать XXI век, принесший несколько иные представления о возможности перемещения людей в современном мире. "Размывание" границ между государствами, упрощение паспортно-визового контроля, объединение стран в Европейский союз, транснациональные корпорации, межнациональные и межгосударственные инвестиционные потоки - вот новые черты свободы передвижения.

Первое упоминание о свободе передвижения относится к отдаленному прошлому, когда передвижение людей с одного места на другое было продиктовано объективной необходимостью. При этом отправлять естественную потребность в свободном передвижении человеку не мешали ни границы государственных образований, ни иные юридические факторы.

Преграды к осуществлению данного действия представляли только естественная среда обитания, с ее климатическими особенностями, и физиологические возможности человека.

Потребность в свободном передвижении - естественная, необходимая потребность. Учитывая мнения ученых, можно сказать, что на ранних этапах существования человечества она регулировалась биолого-психологическими нормами.

На этапе первобытного общества и догосударственных формирований реализацию индивидом своей возможности передвигаться можно отнести к разряду обыкновений, под которыми принято понимать повторение схожих индивидуальных (коллективных) действий. Г.М. Даниленко называет обыкновением юридически необязательное обычное правило поведения, установившееся в результате единообразной практики 2 . Однако другие ученые-юристы считают, что "повторение одних и тех же действий может и не привести к созданию обыкновения" .

Правовым обычаям, регулирующим свободу передвижения, в отличие от более ранних правил поведения, присущи особенные признаки. Во-первых, представляя собой правило поведения, они были обязательны для тех субъектов, которым были адресованы, тогда как ранее субъекты сами решали, как им передвигаться и в каком направлении. Таким образом, возможность передвигаться приобретает универсальный характер.

Во-вторых, правовые обычаи регулируют общественные отношения в сфере передвижения, сложившиеся на протяжении длительного периода времени, за нарушение таковых предусматривалось наказание.

В-третьих, исполнение и контроль исследуемого правомочия обеспечиваются и охраняются государством.

За каждой из норм, регламентировавших в рассматриваемый период свободу передвижения, потенциально стояла возможность государственного принуждения к исполнению и привлечение к юридической ответственности.

При этом частично ограничивались возможности человека в передвижении. Например, Законы Хаммурапи, царя Вавилона (XVIII в. до н.э.), в ст. 17 закрепляли следующие положения: "Если человек выведет за городские ворота раба дворца, или рабыню дворца, или раба мушкенума, или рабыню мушкенума, то его должно убить" 4 .

Данная норма показывает, что возможностью свободно передвигаться в те времена обладали лишь определенные категории субъектов.

Субъект, используя свою возможность передвигаться, тем самым расширял круг общественных отношений. Так, купцы, отправляясь на поиск рынков сбыта одних товаров и приобретения других, становились первооткрывателями земель, прокладывали новые морские и речные дороги, караванные пути.

И.А. Алешкова определяет правовой обычай, регулирующий свободу передвижения, как правило поведения, сложившееся в обществе на основе постоянного и единообразного повторения определенных действий, направленных на перемещение лиц с одного места в другое, на протяжении жизни многих поколений людей 5 .

С XIII в. известен такой вид документов, как проезжие грамоты для иностранных граждан, которые были своеобразным удостоверением их личности и позволяли местным властям контролировать их поведение 6 . Они не закрепляли права на свободу передвижения непосредственно, однако их можно отнести к разрешительным источникам регулирования данной сферы общественных отношений.

Текстуального закрепления право на свободу передвижения как отдельное правомочие не получило и в период раннефеодальных государств. Тем не менее Великая хартия вольностей 1215 г. в ст. 41, 42 закрепляла следующее: "Все купцы должны иметь право свободно и безопасно выезжать из

Англии, и въезжать в Англию, и пребывать, и ездить по Англии как по суше, так и по воде, для того чтобы покупать и продавать без всяких незаконных пошлин, уплачивая лишь старинные и справедливые, обычаем установленные пошлины, за исключением военного времени, и если они будут из земли, воюющей против нас, и если такие окажутся на нашей земле в начале войны, они должны быть задержаны без ущерба для их тела и имущества, пока мы или великий юстициарий наш не узнаем, как обращаются с купцами нашей земли, находящимися тогда в земле, воюющей против нас, и если наши там в безопасности, то и те и другие должны быть в безопасности в нашей земле.

Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и по воде, лишь сохраняя верность нам; изъятие делается в интересах общей пользы королевства только для некоторого короткого времени в военное время, исключаются сидящие в заключении и поставленные согласно закону королевства вне закона, а также люди из земли, воюющей с нами, и купцы, с которыми надлежит поступать так, как сказано выше" .

В XIII столетии в России была введена паспортная система: в новгородских летописях упоминаются так называемые проезжие грамоты. С развитием крепостного права возникла необходимость ограничить передвижение населения внутри страны, поэтому были введены новые идентификационные документы личности - паспорта.

Постепенно в Российской империи стала складываться стройная паспортная система, которая предусматривала установление полицейского контроля над проживанием и передвижением населения и вводила ограничения для его отдельных категорий. Вопросы паспортной системы были урегулированы основными документами того периода - Положением о видах на жительство от 1893 г. и Уставом о паспортах от 1895 г.

Характерной чертой этого времени было отсутствие единых правил

паспортизации для населения. Требования "паспортизации" предъявлялись не ко всему населению, а к некоторым социальным слоям - купцам, мещанам, ремесленникам и др.

Предусматривалось несколько видов паспортов, которые выдавались в зависимости от размера сборов и платежей, взимаемых с их владельцев. Общим для всех паспортных документов было единство содержащихся в них сведений - фамилия, имя, отчество, звание, время рождения или возраст, вероисповедание, род занятий. Одновременно стала развиваться и система выдачи разрешений на въезд и выезд из Империи. Ее реализация осуществлялась Министерством внутренних дел 9 .

В период Просвещения (XVIII в.) человек рассматривался как плод естественных предпосылок, природных и социальных, существо разумное и рожденное быть свободным 10 . Позитивное право на свободу передвижения считалось плодом мыслей и воли людей и связывалось с появлением и распространением идей естественного права 11 .

В России нерусские народы были ограничены и в свободе передвижения и поселения (например, известная черта оседлости для евреев), и в выборе занятия и профессии (ограничения в приеме на работу нерусских или не знавших русского языка), и в приобретении имущества и заключении сделок (например, льготы и преимущества для русских помещиков и купцов при покупке имений в западных губерниях и запрещение приобретать земли католикам).

В XX в. сформировалось иное представление о сущности свободы передвижения. Признание и соблюдение его в числе основных прав и свобод человека стало символом праведности во внутренних делах государств, а также в межгосударственном общении.

В декабре 1948 г. ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека,

на международно-правовом уровне юридически закрепившую эту в основном не исследованную категорию.

Затем конституции европейских стран (Конституция Германии 1949года, Конституция Испании 1978года, Конституция Италии1947 года) придали праву на свободу передвижения непосредственное юридическое действие и приоритетное значение в национальной государственно-юридической системе.

Праву на свободу передвижения на данном этапе присущи следующие признаки:

1. Его исполнение обеспечивается и охраняется государством. Данные нормы предполагают возможность государственного принуждения к исполнению, а также наложение юридической ответственности за нарушение данного права. При этом его охрана выражается не только в применении юридической ответственности, но и в осуществлении различных мер со стороны государственных органов (например, введение регистрации, прописки).

2. Нормы, гарантирующие свободу передвижения, закрепляются в официальных документах, в нормативных актах либо в других юридических документах (судебных решениях, договорах и др.).

3. Формальная определенность права на свободу передвижения проявляется и в том, что они отличаются четкостью содержания, выражаются предельно сжатым, кратким и рельефным слогом. Благодаря такой определенности субъекты права твердо знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права, свободы и обязанности, вид и размер ответственности за совершенные правонарушения.

4. Нормы, закрепляющие право на свободу передвижения, представляют собой определенную систему. В настоящее время это межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного права, призванных регулировать отношения между

индивидом и государством в области свободы передвижения.

Но это - в иностранных государствах.

XX век принес в Россию новые законы, регулирующие свободу передвижения. В порядке общего заведования переселением на Народный комиссариат земледелия РСФСР возлагалось руководство и контроль над переселенческим делом, разработка планов переселения, образование и подготовка земельного фонда для переселения, организация выхода, передвижения и водворения переселенцев, а также принятие мер к финансированию переселения и издание подробных правил, регламентировавших его условия и порядок.

Становление Советской Российской Федерации на первом этапе характеризовалось определенными особенностями. Образование автономных советских республик в 1919 г. проходило "снизу", по непосредственному волеизъявлению трудящихся масс, руководимых местными партийными и советскими органами, которые в своих решениях опирались, конечно, на принципиальные указания центральных органов партии и государства. Важной формой руководства было направление из центра на места специальных комиссаров. Эти комиссары (например, С. Орджоникидзе на Северном Кавказе и Дону) сыграли существенную роль в создании автономных республик.

Образование республик по инициативе местных органов неизбежно вело к тому, что они создавались в рамках прежних административно -территориальных единиц (Терская область, область войска Донского, Кубанская область, Черноморская и Таврическая губернии, Туркестанский край).

Это привело к несоответствию между границами республик и границами расселения народов, так как старое административное деление разъединяло представителей народов, оказавшихся в разных губерниях и областях.

Автономные республики, образованные в 1918 г., оказались

недолговечными. Главная причина этого состояла, однако, в том, что они не вполне соответствовали национально-территориальному принципу, лежащему

в основе социалистической федерации.

После освобождения Северного Кавказа и Тавриды от интервентов и белогвардейцев существовавшие здесь в 1918 г. советские республики не были восстановлены. Вместо них стали создаваться иные, основанные на строгом соблюдении национального принципа 15 . Передвижение через автономные республики было затруднено, постоянно менялись документы, удостоверяющие личность, не было единых принципов регулирования деятельности таможенных органов. Это также сыграло свою роль в распаде первых автономных республик.

В декабре 1920 г. был подписан договор о границах РСФСР и Дальневосточной Республики (ДВР), ратифицированный ВЦИК в апреле 1921 г. 16 Права граждан иностранных государств, с которыми РСФСР вступила в то или иное соглашение, регулировались этими соглашениями.

Поскольку права иностранцев не были предусмотрены соглашениями с правительствами и специальными законами, права иностранцев на свободное передвижение по территории РСФСР, избрание профессий, открытие и приобретение торгово-промышленных предприятий, приобретение вещных прав на строения и земельные участки могли быть ограничены постановлением центральных органов правительства РСФСР по соглашению с Народным комиссариатом иностранных дел.

Советское право предусматривало возможность высылки из пределов губернии или отдельных ее пунктов на срок действия исключительного положения лиц, признанных опасными для общественного порядка, или высылки таковых лиц на тот же срок в определенные места губернии без права самовольного передвижения. Административная высылка в определенные районы других губерний производилась согласно Постановлению Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 10 августа 1922

г. 19 и инструкции Народного комиссариата внутренних дел по применению

данного Постановления.

Конституция СССР 1924 г. завершила оформление принципиально нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Оно сочеталось с правом граждан каждой республики считаться гражданами Советского Союза (ст. 7 Конституции).

С одной стороны, это означало, что гражданин каждой республики мог чувствовать себя на территории любой иной советской республики как дома: он был равноправен с ее гражданами; а с другой стороны, если он, например, находился за границей, то за его спиной стоял не только авторитет его республики, но и мощь громадного Советского Союза, заботившегося о законных интересах каждого своего гражданина.

Ранее свобода передвижения ограничивалась соблюдением "установленного порядка", под которым понималось соблюдение режима прописки (регистрации).

Прописка действовала с 1932 г., и ее строго регламентированные правила, отсутствие в течение длительного времени рынка жилья, паспортов у

колхозников приводили к тому, что человек не мог свободно решать вопрос о

месте своего жительства. Более того, такое положение существовало до 1958 г., причем отсутствие паспортов следует рассматривать как прямое ограничение права на свободу передвижения.

Украина и Белоруссия вступили в двусторонние отношения с соседними государствами. Например, в сентябре 1944 г. Украина подписала соглашение с Польшей о взаимном обмене гражданами (соглашение об оптации). Что касается остальных союзных республик, то их международная деятельность почти не получила развития. В республиках были созданы собственные наркоминделы, но они имели скорее декоративный характер, однако их

работники неизменно участвовали в специальных общесоюзных делегациях,

выезжавших за границу 22 .

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. "О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств" установил, что эти сношения осуществляются через Министерство иностранных дел СССР. Это значительно осложняло передвижение иностранцев по СССР.

В целом при относительно демократичном законодательном регулировании свободы передвижения для советских граждан пребывание и передвижение в СССР иностранцев имело особенности. Так, нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в СССР, т.е. проживание без документов на право жительства в СССР или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации или прописки либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию СССР влекло за собой вынесение предупреждения или наложение штрафа в размере до пятидесяти рублей.

Ограничение свободы передвижения отразилось и на семейном праве: в 1948 г. был принят Указ, запрещавший браки с иностранцами. В Указе приводилось следующее обоснование установленному запрету: женщины, вышедшие замуж за иностранцев и оказавшиеся за границей, в непривычных условиях чувствуют себя плохо и подвергаются дискриминации.

Тем не менее следует отметить, что брак между гражданином СССР и гражданином другого государства мог быть заключен при условии смены гражданства. Однако необходимо помнить, что попытка отказаться от советского гражданства для гражданина СССР могла повлечь за собой обвинения в измене Родине.

В 80-е годы прошлого века число политических преступлений в масштабе

страны было ничтожно. По сведениям западных источников, к середине 80 -х годов в местах заключения находились около 200 осужденных за такие деяния, преимущественно диссидентов и националистов. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто

выдворяли. Но тех и других были единицы.

Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 42 закрепляла, что каждый имел право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имел право свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться. Ограничение этих прав допускалось только на основании закона.

Для получения заграничных паспортов командирующие организации обращались в уполномоченные на выдачу таких документов государственные органы. В целях выявления возможных оснований для временных ограничений в праве на выезд из Российской Федерации эти органы согласовывали вопросы выезда за границу с органами государственной безопасности. В документе, удостоверяющем личность, делалась отметка о выдаче гражданину заграничного паспорта.

В советском государстве на протяжении многих десятилетий был запрещен инициативный выезд граждан за границу. Какая-либо законодательная регламентация в этой области отсутствовала. На границах СССР был возведен "железный занавес". В последние годы существования Союза ССР положение несколько изменилось, например, был разрешен выезд советских граждан на постоянное место жительства в Израиль. Однако правило о необходимости получения выездной визы, в которой могло быть отказано без какого-либо объяснения, привело к появлению многочисленной категории граждан, названных "отказниками".В советский период гражданин мог выехать за границу только в качестве туриста, в командировку или по приглашению иностранных государств, юридических и физических лиц.

В настоящее время более детально право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства раскрывают сразу несколько нормативных правовых актов. Кроме конституционного закрепления (статья 27 Конституции Российской Федерации), нормы регулирующие свободу передвижения, отражены в ряде специальных федеральных конституционных и федеральных законах, а также правовых актах министерств и ведомств России. Впервые требования о свободе передвижения в Российской Федерации нашли выражение в Законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» и связанных с ним иных нормативных правовых актах, а именно - в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» 26 и Законе РФ от 25

декабря 1995 г. «О вынужденных переселенцах» . Во исполнение требований законодателя Правительство Российской Федерации утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного

учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации 28 , которые регулируют порядок регистрации и снятия граждан с регистрационного учета. Порядок предоставления ФМС России государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации устанавливает Административный регламент 29 , он же определяет административные процедуры ФМС России и ее территориальных органов, а также порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Таким образом, через призму данных этапов можно увидеть пути и логику формирования современных юридических норм, гарантирующих свободу передвижения. На каждом этапе своего существования право на свободу передвижения отличается определенными особенностями. При этом сохраняются его главные черты: обеспечение потребности человека в

передвижении и охрана общественного порядка. Содержание права на свободу передвижения на каждой стадии общественного развития объективно имеет свой особый исторический смысл и уникальное содержание. Право на свободу передвижения как идея и затем как юридический институт является выражением исторически реальных социальных проблем и одновременно определенным вариантом их решения. Положительной тенденцией является и то, что неуклонно происходит правовая институализация права на свободу передвижения, обретение ею все большей юридической значимости. Вслед за утверждением мировым сообществом неотъемлемого права на свободу передвижения, оно приобрело общепризнанный характер и получило в XX веке нормативное закрепление.

1.2Содержание права на свободу передвижения

В традиционном понимании право на свободу передвижения - право граждан свободно передвигаться внутри страны, менять место жительства, работы или выезжать за рубеж и возвращаться обратно. Несмотря на то, что в юридической литературе широко используется данная правовая категория, общая теория права не дает четкой формулировки указанного правового термина. Неточности в определениях, установившихся в науке, приводят к плюрализму мнений о данном понятии в теории и к негативным последствиям на практике. Раскрытие понятийного аппарата изучаемого явления составляет непременное требование научного исследования.

В теории право на свободу передвижения представляет собой сложное и комплексное образование, включающее в себя такие элементы, как «свобода», «свобода передвижения», «право на свободу». Несмотря на имеющееся, на первый взгляд, их сходство, каждое из рассматриваемых понятий имеет целый ряд различных трактовок. Целесообразно для уточнения понятия права на свободу передвижения рассмотреть соотношение указанных категорий между собой и установить взаимосвязь между ними. Несомненно, перечисленные аспекты исследования имеют большое научное и практическое значение. В этой связи представляется важным обращение к философской категории «свобода», поскольку именно она выступает методологической и теоретической основой исследуемого вопроса.

На протяжении многих веков ученые пытались дать определение понятию «свобода», раскрыть ее сущность. О смысле свободы в общетеоретическом понимании размышляли еще философы античности, например, Платон. Немецкий философ XVIII века Иммануил Кант емко определял свободу как независимость от чужой принудительной воли.

Необычно говорил о свободе Г.В. Гегель, полагающий, что «...свобода состоит именно в том, чтобы... быть у самого себя, быть в зависимости только от самого себя, определять самого себя» . Свое понимание свободы, высказывал Н. Бердяев, отмечая, что свобода есть самоопределение изнутри, из глубины и противоположна всякому определению извне, которое есть необходимость. В философском энциклопедическом словаре дается следующее определение свободы: «Свобода - способность человека к активной деятельности в соответствии со своими намерениями, желаниями и интересами, в ходе которой он добивается поставленных перед собой целей. Практическая реализация внутренней свободы личности осуществляется благодаря объективной возможности или внешней свободы для такой деятельности» .

Аналогичные понятия давали и другие философы, в той или иной мере расширяя признаки свободы как таковой: мотивы, ценность, формы ограничения, динамика развития и т.д. При этом они рассматривали свободу только в философском аспекте. Одним из первых определение свободы в философско-правовом смысле дал Ш. Монтескье: «свобода - это право делать все, что разрешено законом; если бы гражданин мог делать то, что запрещено законом, то не имел бы свободы, поскольку и другие люди воспользовались бы этим правом» .

Постепенно, по мере развития права общая категория «свобода» прочно вошла в систему законодательства, регулирующего права и свободы. В частности, в ст. 4 Французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. было определенно: «...свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Эти границы могут быть установлены только законом» 36 .

В настоящее время понятие «свобода» широко используется в общетеоретической монографической литературе. Речь идет о свободе как о способе осуществления какого-либо действия в соответствии со своими интересами и целями. При этом, как правило, свобода рассматривается в тесном переплетении с правом.

Так, Н.С. Бондарь отмечает три правовых уровня свободы:

1) свобода воли как предпосылка юридических качеств субъекта права;

2) «негативная» свобода как статутное состояние человека;

3) позитивная свобода.

При этом он считает, что свобода личности как основа самоорганизации населения и формирования гражданского общества может проявляться на разных уровнях и в различных качествах, формах своего бытия, предопределяющих, соответственно, широту, многогранность социально правовых характеристик статуса человека и гражданина в обществе в целом и в системе властеотношений в частности 37 .

Как видно, существует много различных мнений по поводу того, что такое свобода. Однозначно во всех отношениях нельзя раскрыть данное явление, поскольку оно является слишком сложным. Следует согласиться с В.С. Нерсесянцем, считающим, что «свобода при всей кажущейся ее простоте, -предмет сложный и для понимания, и тем более для практического воплощения

в формах, нормах, институтах, процедурах и отношениях общественной жизни».

Переходя к рассмотрению содержания словосочетания «свобода передвижения», необходимо отметить, что оно, тесно связано не только с категорией «свобода», но и с понятием «передвижение». В Толковом словаре В.

Даля отмечается, что передвижение представляет собой комплекс. Термин «личность» в моем дипломе используется в значении, объединяющем понятия «человек» и «гражданин» во взаимосвязи с правами и свободами, и не несет какой-либо специальной понятийной нагрузки.

В самом широком смысле он представляет собой искусство передвигаться и организовывать свою деятельность, рациональными способами используя, по возможности, наиболее эффективные средства. В узком смысле передвижение есть не что иное, как перемещение из одного места в другое. Процесс передвижения включает в себя определение точного места назначения; выбор способа и средств перемещения; выяснение необходимых ресурсов и источников их обеспечения. Кроме того, передвижение можно определить как способ достижения цели путем перемещения в пространстве в определенной последовательности.

Таким образом, употребляя термин «передвижение» в словосочетании «свобода передвижения», мы определяем объективную сторону данного понятия, где слово «передвижение» выступает самостоятельным элементом и занимает определенное место, указывая, на какую область общественных отношений распространяется свобода.

На основании изложенного можно дать следующее определение: свобода передвижения - это субъектная возможность передвигаться (перемещаться) в нужном направлении без определенных ограничений используя по возможности для осуществления задуманного, наиболее эффективные средства и пути.

В юридической литературе и в законодательстве довольно часто встречается формулировка «право на свободу передвижения», а иногда «свобода передвижения». Так, например, в «Большом юридическом энциклопедическом словаре» описывается понятие «свобода передвижения и поселения», где отмечается, что оно является одним из основных личных свобод гражданина, представляя возможность беспрепятственно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в любой части территории государства, а также покидать территорию государства и возвращаться на нее при соблюдении ряда требований закона.

Право на свободу передвижения есть юридическое понятие. Как совокупность правовых норм, оно выражает возможность личности свободно передвигаться в нужном направлении в установленных законом рамках. Свобода передвижения по территории возможна только в определенных пределах, установленных законом. Поскольку индивид существует в ситуации конфликтов, сталкивающихся интересов, затрудняющих либо создающих условия невозможности осуществления передвижения в полной мере, то требуются гарантии и помощь в реализации или восстановлении рассматриваемого права. Такой гарантией выступает закон, предусматривающий для всех одинаковые правила поведения. Тем самым достигается равенство людей в сфере права на свободу передвижения, их равноправие. Получая закрепление в правовых нормах, свобода передвижения становится гарантированной соответствующими механизмами обеспечения и процедурами защиты. Г осударство, регулируя отношения между гражданами и их объединениями, гарантирует свободу передвижения, устанавливая определенные правила поведения для них, то есть субъективное право.

Право личности (субъективное право) чаще всего понимают как законодательно обеспеченную меру ее возможного (дозволенного) поведения. Общая теория права исходит из того, что субъективное право включает:

1) возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия (активное поведение);

2) возможность требовать корреспондирующего поведения других лиц (исполнения обязанности или, напротив, соблюдения запрета);

3) возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов (к государственному принуждению против обязанной стороны).

Основываясь на этом, можно предложить следующую характеристику права на свободу передвижения:

1. Рассматриваемое правомочие представляет собой возможность правообладающего лица самому совершать передвижение в нужном направлении, используя для достижения этой цели различные средства.

2. Субъект права на свободу передвижения может требовать корреспондирующего поведения других лиц (исполнения обязанности или, напротив, соблюдения запрета).

3. В случае нарушения данного правомочия существует возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов.

В свое время Т. Гоббс отмечал, что человек должен «...довольствоваться такой степенью свободы по отношению к другим людям, которую он допустил бы у других людей по отношению к себе».

Таким образом, делаем вывод, что право на свободу передвижения представляет собой гарантированную государством с помощью закона субъективную возможность человека передвигаться (перемещаться) в необходимом направлении, используя все допустимые пути и средства, не нарушая при этом права и свободы других субъектов права.

Из данного определения выделим признаки данного права.

Первый и самый главный - гарантированная государством субъекту права возможность передвигаться в нужном для него направлении. При этом органы власти обеспечивают полноценное использование права на свободу передвижения, при этом защищают его от посягательств и нарушений.

Вторым признаком является ограничение возможности передвигаться определенными пределами. Так, на законодательном уровне формализуются действия субъектов, осуществляющих передвижение по определенной территории.

Третьим признаком выступает специальная процедура реализации передвижения. Свое выражение она получила в том, что субъект для осуществления задуманного может использовать все возможные и доступные, либо наиболее эффективные средства в установленных в рамках закона пределах. К таковым можно отнести автомобильный, речной, морской, гужевой, космический транспорт, находящийся в государственной (муниципальной) или частной собственности.

Четвертый момент, отличающий право на свободу передвижения от свободы передвижения и обусловливающий важность рассматриваемой категории - это наличие у субъектов права обязанности при передвижении не нарушать права других. Данная обязанность исполняется и соблюдается добровольно или принудительно. При этом имеет место возможность государственного принуждения к ее исполнению, а также наложение юридической ответственности за ее нарушение.

Следует подчеркнуть также, что «право на свободу передвижения» и «свобода передвижения» являются близкими по смыслу понятиями, однако, имеющие каждое свое собственное содержание. Понятие «свобода передвижения» шире по смыслу, чем «право на свободу передвижения», они соотносятся как общее и особенное, т.е. имеют родовую связь.

Право на свободу передвижения человека имеет определенные ограничения. Представляет собой нормативную форму взаимодействия людей в рассматриваемой сфере, упорядочения их связей, координации их

деятельности, предотвращения противоречий, противоборства, конфликтов на основе сочетания свободы индивида со свободой других людей, с нормальным функционированием общества и государства.

Существует две точки зрения в отношении понимания свободы передвижения. Первая из них рассматривает возможность передвигаться и возможность выбирать место жительства и места пребывания в той интерпретации, в какой они предполагаются законодательно. Вторая трактует рассматриваемые правомочия как отдельные два вида права. Согласно первому подходу, право на свободу передвижения непременно должно быть в связке с правом выбора места жительства и места пребывания. В частности, Н.С. Лимонова, анализируя право на свободу передвижения, считает, что данное правомочие предполагает свободу выбора места пребывания, определяя таковым любое место нахождения гражданина 43 .

Иная позиция относительно, рассматриваемого вопроса у А.Л. Кононова, утверждающего, что право на свободу передвижения, хотя и имеет самостоятельное значение, однако тесно связано в своем правовом регулировании с правом на свободу выбора места жительства и места пребывания 44 . Схожим образом сформулирована точка зрения Г.А. Гаджиева определяющего, что «свободы передвижения и выбора места жительства - это акты свободного самоопределения человека, они являются условием духовного и профессионального развития личности. Но каждому частному праву объективно противостоит некоторый публичный интерес». Отмечая при этом, что законодательно закрепленное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства включает в себя две различные свободы: свободу передвижения и свободу выбора места жительства.

Итак, имеющееся законодательное закрепление свободы передвижения тесно связано с такими понятиями, как место пребывания и место жительства.

Определения терминов «место пребывания» и «место жительства» даны в российском законодательстве, регулирующем право на свободу передвижения внутри государства.

В Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. (в ред. от 13 декабря 2010 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения») зафиксированы следующие положения:

Место пребывания - это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно.

Место жительства - жилой дом, квартира, жилое служебное помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст.2).

В настоящее время вопрос о взаимосвязи права на свободу передвижения и права на свободу выбора места жительства является спорным 46 . Суть спора заключается в том, один ли и тот же это институт. При поиске верного ответа важно знать, в чем отличие данных явлений, так как права человека, в их числе и право на свободу передвижения, воплощаются в жизнь при одном непременном условии: они должны быть правильно поняты не только властью, но и обществом и индивидами.

Мы считаем то, что свобода передвижения предполагает, как уже отмечалось ранее, два различных по своему смыслу права личности: право на свободу передвижения и относительно связанное с ним право на выбор места жительства и места пребывания. Право на свободу передвижения, в свою очередь, можно подразделить на возможность свободно выезжать за пределы государства и возможность беспрепятственно возвращаться обратно. Соответственно право на выбор места жительства и места пребывания состоит из двух основных элементов: возможность выбора места жительства и возможность выбора места пребывания.

В настоящее время представляется целесообразным рассматривать понятия «право на выбор места жительства и места пребывания» и «право на свободу передвижения» как самостоятельные категории в теории права и в объективном праве. Передвижение по определенной территории не обязательно означает смену места жительства, но вполне может означать выбор места пребывания как временного нахождения в определенном месте.

Также необходимо отметить, что право на свободу передвижения принадлежит каждому от рождения и является неотчуждаемым, т.е. считается естественным, отражающим, прежде всего, психологическую природу человека. Данное правомочие, являясь атрибутом каждого индивида, призвано, юридически защищать пространство действия частных интересов, гарантировать возможности индивидуального самоопределения и самореализации личности. На различных этапах развития оно призвано ограждать человека от незаконного вторжения государства в сферу личной свободы.

В самом общем виде исследуемое право можно определить в качестве допускаемой (дозволенной) меры поведения отдельно взятого субъекта, где свобода передвижения понимается как отсутствие принуждения к перемещению и свобода выбора. При этом она охватывает сферу отношений: индивида с государством, индивида с различными социальными группами (общественными организациями, учреждениями и другими структурами, являющимися юридическими лицами), между самими индивидами, в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконного вмешательства, но и на беспрепятственную возможность пользоваться ими в полной мере.

Резюмируя вышеизложенное, приходим к выводу, что, право на свободу передвижения имеет комплексный характер. С одной стороны, оно представляет собой устойчивую и объективно необходимую связь между составляющими его смысловыми элементами: «свобода», «свобода передвижения», «право на свободу», которые образуют в целом право на свободу передвижения. С другой стороны, названные категории имеют самостоятельное значение. При этом существует определенная необходимость в их правовой регламентации. В настоящее время точное закрепление понятия права на свободу передвижения имеет важное значение, поскольку единообразное его понимание, равная подчиненность ему возможны лишь при наличии точно определенного, непротиворечивого содержания нормы. Ведь неопределенность нормы права приводит к произвольному, основанному на субъективном усмотрении истолкованию, признанию и применению свободы передвижения, что ведет к нарушению принципа равенства.

Глава 2. Правовое регулирование свободы передвижения в СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД

2.1 Международные правовые гарантии права на свободу передвижения

Право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства было впервые закреплено в статье 13 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства». Названное в Декларации право на свободу передвижения является атрибутом человеческой личности, вытекающими не из национальной или государственной принадлежности человека, а из его достоинства, связанного с идеей сущности человека 49 .

Универсальность закрепленного в Декларации права на свободу передвижения означает его безоговорочную принадлежность всем человеческим индивидам, в том числе независимо от их национальной принадлежности 50 . Необходимо подчеркнуть, что использование в данном документе понятия «каждый» предполагает возможность обладать исследуемым правом всем лицам без исключения, в том числе и заключенным под стражу, осужденным по приговору суда в местах лишения свободы (колониях, тюрьмах, колониях-поселениях). Рассматриваемая норма по своей сути носит лишь рекомендательный характер, но при этом стала основой для разработки множества международных конвенций.

Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 51 , устанавливает: «Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства». Эти права не могут быть объектом каких-либо ограничений, помимо тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в данном Пакте другими правами. Помимо Международного пакта о гражданских и политических правах право на свободу передвижения и выбор места жительства закреплено в целом ряде международно-правовых актов. Так, в статье 5 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, содержится норма об обеспечении равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения и проживания в пределах государства. Статья 2 Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него 53 , определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера и другие меры, направленные на ограничение права на свободу передвижения и выбора местожительства для тех или иных расовых групп. В Конвенции формулируется обязанность государств охранять и обеспечивать право на свободу передвижения в рамках соответствующей территории. Вместе с тем в данном документе отсутствуют дефиниции, определяющие понятия «свобода передвижения» и «свобода выбора места жительства».

Гарантии права на свободу выбора места жительства включены во все фундаментальные документы Организации (Совещания) по безопасности и сотрудничеству в Европе. Это право обеспечивается также специальными дополнительными обязательствами. В частности, в Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 54 включено положение о том, что каждый человек будет иметь правовую защиту от незаконных административных решений в качестве гарантии соблюдения его соответствующего права. С этой же целью должны быть предусмотрены эффективные средства правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате действия административных положений. Указывается, что государства-участники будут стремиться обеспечить судебный контроль за такими положениями и решениями. В случае явного, грубого и необоснованного нарушения соответствующих обязательств Совет СБСЕ или Комитет старших должностных лиц могут, если необходимо - и без согласия соответствующего государства, предпринять надлежащие действия за пределами территории такого государства.

В 1996 г. Российская Федерация вступила в Совет Европы. Одним из условий-рекомендаций присоединения России, было реальное обеспечение конституционного права граждан РФ на свободу передвижения и выбор места жительства. Кроме того, Российская Федерация должна была в течение года ратифицировать Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы к ней. 30 марта 1998 г. Россия ратифицировала 55 данные документы. Статья 2 Протокола предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства.

Положения данной статьи неоднократно нарушались, что приводило к разбирательству в Европейском суде по правам человека. Так, например, в жалобе о нарушении статьи 2 Протокола №4 к Конвенции 56 говорится:

По обстоятельствам дела заявитель был задержан в 1993 году и заключен под стражу по обвинению в мошенничестве. В декабре 1995 г. по его ходатайству окружной суд освободил его из-под стражи при условии проживания в г. Бухаресте. Впоследствии заявитель несколько раз безуспешно пытался добиться отмены этой меры пресечения. Уголовное дело расследовалось до октября 2000 г., когда оно было прекращено в связи с истечением срока давности. Однако условие о месте проживания оставалось в силе до того, как новая жалоба заявителя была рассмотрена и отклонена Верховным судом в марте 2002 г. Европейский суд по правам человека указал, что не оспаривается, что запрет на выезд заявителя из г. Бухареста ограничивал свободу его передвижения. Такое вмешательство соответствовало закону и преследовало законную цель предупреждения преступности и защиты прав и свобод других лиц. Тем не менее по вопросу о пропорциональности следует отметить, что действие этой меры продолжалось в течение трех лет и шести месяцев, что само по себе могло составить нарушение, и в течение приблизительно 17 месяцев после истечения срока давности по обвинению против заявителя. Кроме того, национальные суды не привели веских оснований для применения или продления этой меры, несмотря на неоднократные ходатайства заявителя. Таким образом, власти не обеспечили установления справедливого равновесия между требованиями публичного интереса и правами заявителя. В итоге было вынесено постановление о нарушении требований статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции (принято единогласно) и в порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил выплатить заявителю 3 000 евро в счет компенсации причиненного морального вреда.

11 августа 1998 г. в Российской Федерации вступила в силу Конвенция Содружества независимых государств о правах и основных свободах человека 57 . Статья 22 данного акта гласит: «Каждому, кто законно находится на территории какой-либо Договаривающейся стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства. Это право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, для охраны здоровья и нравственности населения или для защиты прав и свобод других лиц. В то же время указанное право может в конкретных районах также явиться объектом ограничений, установленных в соответствии с законом и обоснованных общественными интересами».

Проведенный анализ международно-правовых документов, гарантирующих право на свободу передвижения, позволяет со всей очевидностью утверждать, что проблематика, относящаяся к данной сфере, уже давно не рассматривается как исключительно внутригосударственный вопрос. Однако сведение права на свободу передвижения лишь к официальному провозглашению и признанию его большинством стран мира в качестве основного рассчитано на идеальное общество, неуклонно следующее за нормативными предписаниями и ни при каких условиях не нарушающее права своих членов, а также имеющее стабильную экономическую основу для обеспечения гарантий, вытекающих из данных норм. Поэтому вопрос о поддержании нормативных моделей права на свободу передвижения признанных мировым сообществом в настоящее время остается актуальным и первостепенным для большинства государств. Международные гарантии прав человека на современном этапе много «слабее» государственных, считает Л.И.

Глухарева. Согласимся с этой точкой зрения, поскольку основная нагрузка по поддержанию права на свободу передвижения возлагается главным образом на государство, оно во многом зависит от доброй воли национальных властей и настойчивости разнообразных инициатив представителей гражданского общества. Необходимо также отметить, что, к сожалению, в настоящее время ни в одном из международно-правовых документов, касающихся права на свободу передвижения, не содержится определения понятия «свобода передвижения» и «свобода выбора места жительства».

2.2 Законодательное регулирование права на свободу передвижения в Российской Федерации

Законодательство Российской Федерации в области регулирования права на свободу передвижения представляет собой совокупность правовых актов и норм, действующих в данной сфере. В то же время, каждый нормативный правовой акт, являющийся элементом системы актов, закрепляющих это правомочие обладает собственной спецификой. Различные по своей структуре, формам действия, способам обеспечения, сферам применения и приоритетности они не только взаимодействуют между собой, но и подвергаются определенному воздействию со стороны ненормативных социальных регуляторов, что порождает большое разнообразие их воздействия на общественное бытие.

Следует отметить, что в течение полувека в СССР в целом и в РСФСР в частности существовала паспортная система, жестко регламентировавшая порядок передвижения и выбора места жительства населения. Так называемая «разрешительная» система прописки ограничивала свободу выбора места жительства, препятствовала осуществлению иных гражданских прав и свобод. В частности, от прописки зависело трудоустройство, поскольку советское законодательство запрещало прием на работу граждан, проживающих в других местностях. Эти правила существенно сужали возможности выбора профессии, рода занятий и места работы. С началом демократических реформ в России был предпринят ряд мер в направлении смягчения рассматриваемого законодательства. Разрешительный порядок прописки был признан противоречащим Конституции СССР и Международному пакту о гражданских и политических правах 59 .

Принятая в 1993 г. новая Конституция Российской Федерации 60 впервые закрепила право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение внутри страны, выбор места пребывания и жительства (статья 27). Это право входит в систему конституционных прав и свобод человека и гражданина и согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено исключительно федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом перечень оснований для ограничения прав и свобод человека и гражданина, приведенный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, является исчерпывающим и не может толковаться расширительно. Статья 56 Конституции РФ допускает возможность ограничения права на свободу передвижения в условиях чрезвычайного положения. Однако подобное ограничение может быть установлено только в соответствии с федеральным конституционным законом для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, с указанием пределов и срока их действия. Однако провозглашение Конституцией РФ права на свободу передвижения вовсе не означает его эффективного осуществления в рамках определенных правоотношений. Конституционные положения выражают общую норму, регулирующую данное правомочие. Реализовать рассматриваемое право на деле - означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного субъектного права, условия, порядок его использования и прочие аспекты.

25 июня 1993 г. был принят Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 61 . Данный закон ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Направленный на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов передвижения, а также выбора места жительства и места пребывания, рассматриваемый Закон установил свободный уведомительный режим, требующий лишь регистрационного учета граждан. Здесь было закреплено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными договорами Российской Федерации. В своей основе названый закон детализирует вопросы, связанные с регистрацией по месту пребывания, основания ограничения исследуемого права и гарантии его защиты, где наряду с общими положениями, отмечены основания для введения ограничений на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства и т.д.

Порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания регулируется Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года 62 .

В соответствии с п. 2 Правил органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной зоне или закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются территориальные органы Федеральной миграционной службы, являются эти территориальные органы, в остальных населенных пунктах - органы местного самоуправления.

Преддипломная практика проходила в отделе управления федеральной миграционной службы России по области в Дзержинском районе города. На основании Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, в ходе осуществления приема документов граждан, прибывших для временного проживания в жилые помещения, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, были выявлены следующие аспекты: за март 2011 года было зарегистрировано 204 человека. Проанализировав данные за 2009, 2010 год, можно сказать, что каждый месяц в Дзержинском районе города временно регистрируется в среднем 160 человек, а снимаются с учета всего 12-15 человек, что говорит о притоке граждан в данный район.

На практике была выявлена проблема огромных очередей в отделах УФМС, связанных с регистрацией. Сотни оренбуржцев пытались подать заявление о запрете регистрации новых жильцов на своей площади. Дело в том, что граждане могут уведомить орган регистрационного учета о сроке и месте своего пребывания по почте или в электронной форме с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего доступа, в том числе сети Интернет, включая федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)". Собственников квартиры должны извещать обычным письмом в течение 3 дней уже после регистрации нового жильца. С запуском портала gosuslugi.ru в Оренбурге и области подано около 500 заявлений для электронной регистрации по месту проживания. Большинство из них были неправильно оформлены, поэтому к рассмотрению приняли не более 200. К концу марта было удовлетворено 131 заочное заявление на регистрацию. Ни одной претензии от собственников этих квартир в управление ФМС не поступало. В Оренбурге пока официально подтвержден всего один случай мошенничества с регистрацией без ведома владельца жилья, которую аннулировали в тот же день по обращению собственника. Теперь работники отдела УФМС России по Оренбургской области в Дзержинском районе города Оренбурга всех подавших заявку на регистрацию через сайт просят прийти в течение 3 дней в отделение УФМС вместе с собственником жилья либо нотариально заверенным согласием от него.

В соответствии с п. 10 Правил Регистрация граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению:

с нанимателями и всеми совместно проживающими с ними членами их семей, в том числе с временно отсутствующими членами их семей, при условии проживания в домах государственного или муниципального жилого фонда; с собственниками жилых помещений;

с правлениями жилищно-строительных или жилищных кооперативов,

если члены кооперативов не являются собственниками данных жилых помещений. Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания. По желанию гражданина свидетельство о регистрации по месту пребывания может быть направлено органом регистрационного учета по почте по адресу жилого помещения, указанного в заявлении о регистрации по месту пребывания (п. 12 Правил).

Как отмечается в юридической литературе, идеология вновь принятых нормативных актов, которыми устанавливаются учетно-регистрационные отношения взамен отношений прописки и выписки, осталась по существу прежней. Основу этой идеологии составляет разрешительный порядок проживания в том или ином населенном пункте. В новых правилах термин «прописка» заменен понятием «регистрация», однако режим их осуществления остался прежним - разрешительным. Ограничения, установленные для прописки, практически в полном объеме, за небольшими исключениями, сохранились в отношении регистрации. Заменив термин «прописка» на термин «регистрация», законодатель, а вслед за ним федеральные и местные органы власти установили еще более недемократичные правила. Если в период существования прописки регламентировалось и контролировалось в основном соблюдение правил постоянной прописки (по новому законодательству -регистрация по месту жительства), то в настоящее время равнозначное внимание уделяется и другому институту - регистрации по месту пребывания 63 .

На противоречия неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации. Так, при рассмотрении запроса губернатора Нижегородской области о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с

регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации 64 , Конституционный Суд пришел к выводу о том, что представление гражданином документов на регистрацию по месту пребывания или по месту жительства порождает у органа регистрационного учета обязанность зарегистрировать гражданина в избранном им жилом помещении. Установление государством сроков регистрации граждан по месту пребывания является вмешательством в гражданские, жилищные и иные правоотношения и ограничивает конституционное право на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и месту жительства. Возложение на органы регистрационного учета обязанности проверять законность вселения гражданина в жилое помещения также означает неправомерное вторжение исполнительных органов в гражданские, жилищные и семейные правоотношения, чрезмерно ограничивает конституционное право на свободный выбор места пребывания и жительства, а потому, является недопустимым.

Поэтому Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Семина Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав статьями 3, 6 и 10 Федерального закона "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" и части 2 статьи 105 Жилищного кодекса Российской Федерации 65 . Как следует из жалобы, А.В. Семин нарушение своих прав усматривает в том, что он не может встать на регистрационный учет, поскольку не имеет необходимых для этого документов.

Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый,

кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Регистрация гражданина по месту жительства, согласно части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", производится при предъявлении им должностному лицу, ответственному за регистрацию, паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина, и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение (ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа), или его надлежаще заверенной копии. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении 66 , указанные документы являются подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении; это соответствует требованию статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц; в данном случае обязанность представлять определенные документы, подтверждающие субъективное право гражданина на проживание в жилище, которое он выбрал в качестве места жительства, одновременно выступает как мера, обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в этом жилище.

Современная Россия по форме государственного устройства является федерацией и имеет в своем составе, как известно, самое большое в мире число субъектов с различными по площади территориями, разнообразными этнодемографическими, духовными, культурными и религиозными особенностями и традициями. Как целостное государство Российская

Федерация имеет единый для всего государства федеральный орган законодательной власти. В свою очередь, каждый субъект Федерации выступает самостоятельным государственным образованием, имеющим свой самостоятельный законодательный орган. Действие двухуровневой системы законодательства - на уровне федерации и на уровне ее субъектов предполагает разграничение полномочий между ними, что дает основание говорить, о существовании некоторых проблем в сфере урегулирования правовых вопросов, в том числе и свободы передвижения.

В настоящее время в России разграничение полномочий существующих законодательных органов государства отраженно на уровне федеральной Конституции. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится определенное количество предметных вопросов, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. К вопросам совместного ведения ст. 72 Конституции РФ относит только защиту прав и свобод гражданина. Данное положение отмечено в определении Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 22 апреля 1998 г., где сказано, что в соответствии со ст.71 Конституции РФ регулирование конституционных прав и свобод человека и гражданина является исключительной компетенцией Российской Федерации и, следовательно, не может быть передано Договором между органом государственной власти Российской Федерации и ее субъектом в их совместное ведение или в ведение субъекта Российской Федерации 67 . Сказанное означает, что субъекты Федерации не вправе самостоятельно устанавливать правовые основы прав и свобод, в том числе и по вопросам связанным со свободой передвижения.

Правовые акты субъектов Федерации представляют собой весьма разветвленную структуру. В зависимости от юридической силы они подразделяются на два основных уровня. Первый уровень формирует законы, второй - подзаконные акты. Формальное различие заключается в юридической силе законов. По этому основанию они разграничиваются на «конституционные» и «обыкновенные» 68 .

Анализируя конституции республик на предмет регулирования ими свободы передвижения, можно отметить, что законодательство субъектов развивается весьма противоречиво. В одних субъектах закрепление исследуемого права имеет общий характер. В Конституциях республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Мордовия, Хакасия нет отдельной нормы, гарантирующей свободу передвижения. Конституции других республик, входящих в состав Российской Федерации, содержат самостоятельную статью с развернутым содержанием права на свободу передвижения, повторяющую соответствующее правило федеральной Конституции, но с учетом региональных особенностей. Так, в Конституции Республики Дагестан 69 - в ее ст. 27 закреплено: «каждый, кто законно находится на территории Республики Дагестан, имеет право на свободу передвижения, на выбор места пребывания и жительства в Республике Дагестан. Каждый, может свободно выезжать за пределы Республики Дагестан. Гражданин, имеет право беспрепятственно возвращаться». Аналогичным образом данное правомочие закреплено и в Республике Алтай, где в ст. 32 отмечено: «каждый, кто законно находиться на территории республики, имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Республики Алтай, свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение».

Заметим, что в названых положениях региональные законодатели наделяют правом на свободу передвижения граждан данного субъекта лишь в пределах соответствующей Республики.

Иной подход к закреплению рассматриваемого права осуществлен в Конституции Республики Марий Эл, устанавливающей в ст. 27 следующее: «каждый, кто законно находится на территории Республики Марий Эл, имеет

право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства». Здесь отмечается, что исследуемым правомочием обладают лишь лица законно находящиеся на территории данного субъекта, что по своей сути ограничивает в определенной степени естественное право на свободу передвижения принадлежащее каждому от рождения.

Как видно из приведенных положений в законодательстве субъектов Российской Федерации право на свободу передвижения связывается с возможностью выезда за пределы республики и возможностью беспрепятственно вернуться обратно. При этом можно отметить, что приведенные нормы в целом соответствуют смыслу ст. 27 Конституции РФ. Рассматриваемые нормативные правовые акты гарантируют право на свободу передвижения. Разница между нормами, обеспечивающими реализацию права на свободу передвижения на уровне субъектов заключается лишь в степени раскрытия его содержания 72 .

Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов либо содержат отдельные главы (разделы) с более или менее развернутым перечнем прав, свобод (правда, уступающему по объему аналогичным главам конституций большинства республик), либо закрепляют ряд самых общих положений и отдельные специфические правомочия, либо вообще умалчивают о статусе личности и его элементах, в том числе и о праве на свободу передвижения93. В них дублируется перечень прав и свобод человека и гражданина зафиксированный в Конституции РФ, и при этом в них отмечается, что рассматриваемые субъекты Федерации гарантируют защиту прав и свобод человека и гражданина. Так, устав

В области не содержит отдельной статьи, посвященной праву на свободу передвижения, гарантируя лишь осуществление прав и свобод, установленных Конституцией.

основном соответствуют Конституции РФ, нередко копируя ее положения. По мнению других, многие положения данных актов не соответствуют Основному закону Российской Федерации.

Заметим, что не только высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъектов имеют определенную специфику, но и другие правовые акты субъектов не однозначны относительно рассматриваемого нами права. В связи с чем, А.Г. Осипов выделяет в нашей стране 4 типа региональной «прописочной» политики. Тип 1 - принятие собственных нормативно-правовых актов, прямо, открыто и вопреки федеральному законодательству ограничивающих регистрацию граждан и не граждан РФ по месту жительства и пребывания, а также привязывающих реализацию прав и свобод к наличию местной регистрации. Тип 2 - принятие собственных нормативно-правовых актов, ограничивающих регистрацию завуалировано, путем увязывание регистрации с нормами гражданского и жилищного законодательства (норма жилой площади, режим жилого помещения); классическим примером здесь служит Москва. Тип 3 -установление специальных условий регистрации по месту пребывания лиц из стран СНГ, но не граждан РФ. Тип 4 - номинальное использование только федерального законодательства 76 .

2.3 Конституционные ограничения свободы передвижения

Реализация права на свободу передвижения может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными ч. 3 ст. 55 и ст. 56 Конституции Российской Федерации. Правовой режим ограничений права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может вводиться только

федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации).

Статья. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" закрепляет основания, при которых возможно ограничение права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Указанное право может быть ограничено:

в пограничной полосе;

в закрытых военных городках;

в закрытых административно-территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение. Этот перечень является исчерпывающим.

Пограничная зона - полоса вдоль границы государства или территории, где ограничены свободное передвижение людей и их хозяйственная деятельность. Как правило, устанавливается на границах с враждебными или недружественными территориями с целью облегчения поиска нарушителей границы, а также для исключения диверсий, но может сохраняться также и долгое время после нормализации отношений. Пограничную зону не следует путать с охраняемыми природными территориями (заповедниками и национальными парками) , куда ограничен или закрыт доступ публики, а также автономными образованиями, куда может требоваться специальное разрешение.

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах территорий островов на указанных водных объектах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки. Пограничная зона в настоящий момент установлена в сорока восьми субъектах Российской федерации. Некоторые из них: Мурманская область, Оренбургская область, Челябинская область, Курганская область, Тюменская область, Новосибирская область, Алтайский край, Республика Алтай, Республика Бурятия, Амурская область, Еврейская автономная область, Хабаровский край, Приморский край, Сахалинская область, Камчатская область,

Статья 2. Основные понятия (в ред. Федерального закона от 21.12.2013 N 376-ФЗ)

В целях настоящего Закона используются следующие основные понятия:

регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации - государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных настоящим Законом сведений о регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания, регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства, снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрационный учет граждан Российской Федерации имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина Российской Федерации из места пребывания или места жительства;

регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания - постановка гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту пребывания, то есть фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте пребывания гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте пребывания;

регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства - постановка гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства, то есть фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте жительства гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте жительства;

снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания - фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений об убытии гражданина Российской Федерации из места пребывания;

снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства - фиксация в установленном порядке органом регистрационного учета сведений об убытии гражданина Российской Федерации из места жительства;

место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно;

место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства. Местом жительства гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или преимущественно проживает, в соответствии с настоящим Законом может быть признано одно из поселений, находящихся в муниципальном районе, в границах которого проходят маршруты кочевий данного гражданина; (в ред. Федеральных законов от 28.11.2015 N 358-ФЗ , от 02.06.2016 N 152-ФЗ)

фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства - регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства на основании представления заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо его регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица.

Статья 3. Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 21.12.2013 N 376-ФЗ)

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

При регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граждане Российской Федерации представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и иные документы, предусмотренные настоящим Законом и правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Заявления и документы, указанные в части третьей настоящей статьи, представляются в органы регистрационного учета в сроки, установленные статьями и настоящего Закона. В случае непредставления гражданином указанных документов в орган регистрационного учета для регистрации по месту пребывания или по месту жительства наниматель (собственник) жилого помещения, в котором проживает данный гражданин, по истечении установленного срока в течение трех рабочих дней уведомляет орган регистрационного учета о проживании данного гражданина в указанном жилом помещении. Форма и порядок такого уведомления устанавливаются правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации производятся бесплатно.

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, его территориальные органы и органы внутренних дел.

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, ведет базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - база данных), содержащий в себе информацию, полученную от граждан, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных полномочных органов, органов местного самоуправления, а также учреждений, осуществляющих в соответствии со настоящего Закона регистрацию и снятие граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы вправе осуществлять обработку персональных данных, содержащихся в базе данных, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Информация, содержащаяся в базе данных, подлежит защите в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, законодательством Российской Федерации о государственной тайне, коммерческой тайне и иной охраняемой законом тайне, а также законодательством Российской Федерации в области персональных данных. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

В базе данных содержится следующая информация: (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии); (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

дата и место рождения; (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

пол; (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

адрес и дата регистрации (снятия с регистрационного учета) по месту жительства (месту пребывания); (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

данные основного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (в отношении лиц, не достигших четырнадцатилетнего возраста, реквизиты свидетельства о рождении: серия, номер, дата выдачи и кем выдано); (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

реквизиты свидетельства о смерти (серия, номер, дата выдачи и кем выдано) - при снятии с регистрационного учета умершего; (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

наименование и дата решения суда, вступившего в законную силу, - при снятии с регистрационного учета по месту жительства гражданина Российской Федерации, признанного безвестно отсутствующим либо выселенного из занимаемого жилого помещения или признанного утратившим право пользования жилым помещением; (в ред. Федеральных законов от 28.12.2013 N 387-ФЗ , от 31.12.2014 N 525-ФЗ)

страховой номер индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования (при наличии). (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Граждане имеют право на ознакомление с информацией о себе, содержащейся в базе данных, на защиту такой информации и на исправление содержащихся в ней ошибок. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

В целях предоставления информации о регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее - адресно-справочная информация) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, организует и ведет адресно-справочную работу. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Адресно-справочная информация предоставляется физическим и юридическим лицам по их запросам территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, при наличии согласия лица, в отношении которого такая информация запрашивается. Порядок предоставления адресно-справочной информации и порядок организации и ведения адресно-справочной работы устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Информация, содержащаяся в базе данных, также предоставляется органам государственной власти и органам местного самоуправления в случаях, когда это необходимо для осуществления ими своих полномочий, в том числе для предоставления государственных и муниципальных услуг. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Порядок формирования, ведения и использования базы данных устанавливается Правительством Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

Статья 4. Органы регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ)

Статья 5. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания (в ред. Федерального закона от 21.12.2013 N 376-ФЗ)

Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится в срок, не превышающий 90 дней со дня прибытия гражданина в жилое помещение. Регистрация по месту пребывания производится без снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства. (в ред. Федерального закона от 31.12.2014 N 525-ФЗ)

Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, если жилое помещение, в котором он зарегистрирован по месту жительства, находится в том же или ином населенном пункте того же субъекта Российской Федерации.

Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области.

Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области.

Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Севастополе или в одном из населенных пунктов Республики Крым, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Севастополе или в одном из населенных пунктов Республики Крым. (в ред. Федерального закона от 03.04.2017 N 65-ФЗ)

Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина Российской Федерации по месту пребывания не позднее трех рабочих дней со дня получения им от гражданина или от лица, ответственного за прием и передачу в орган регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, заявления о регистрации по месту пребывания по установленной форме и иных документов, необходимых для такой регистрации, и не позднее восьми рабочих дней со дня подачи гражданином заявления о регистрации по месту пребывания и иных документов, необходимых для такой регистрации, в форме электронных документов.

Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в медицинской организации или другом подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, производятся соответственно по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения, если иное не предусмотрено настоящей статьей. (в ред. Федерального закона от 29.06.2015 N 197-ФЗ)

7. Часть утратила силу. (в ред. Федерального закона от 31.12.2014 N 525-ФЗ)

В иных случаях регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания производятся органом регистрационного учета в соответствии с правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

В случае выявления факта фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации по месту пребывания в жилом помещении производится снятие этого гражданина с регистрационного учета по месту пребывания на основании решения органа регистрационного учета в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Администрации учреждений, указанных в части шестой настоящей статьи, за исключением учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, на безвозмездной основе в течение суток представляют непосредственно или направляют с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи информацию о регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Администрации учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, представляют указанную информацию в течение семи рабочих дней. (в ред. Федеральных законов от 28.12.2013 N 387-ФЗ , от 31.12.2014 N 525-ФЗ)

Администрация организации или учреждения, указанных в части шестой настоящей статьи, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, не представляет в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, информацию о регистрации и снятии гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и вправе не регистрировать данного гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в том же субъекте Российской Федерации, что и указанные организация или учреждение. (в ред. Федерального закона от 29.06.2015 N 197-ФЗ)

Администрация организации или учреждения, указанных в части шестой настоящей статьи и находящихся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, не представляет в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, информацию о регистрации и снятии гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и вправе не регистрировать данного гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области. (в ред. Федерального закона от 29.06.2015 N 197-ФЗ)

Администрация организации или учреждения, указанных в части шестой настоящей статьи и находящихся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, не представляет в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, информацию о регистрации и снятии гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и вправе не регистрировать данного гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области. (в ред. Федерального закона от 29.06.2015 N 197-ФЗ)

Основания для освобождения от обязанности регистрировать гражданина Российской Федерации по месту пребывания, предусмотренные частями одиннадцатой - тринадцатой настоящей статьи, применяются в случае, если непрерывный срок пребывания данного гражданина в соответствующем месте пребывания не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания. (в ред. Федерального закона от 29.06.2015 N 197-ФЗ)

Статья 6. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства

Гражданин Российской Федерации (за исключением случая, предусмотренного настоящего Закона), изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к лицу, ответственному за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных настоящим Законом и правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, непосредственно в орган регистрационного учета с заявлением по установленной форме. При этом предъявляются: (в ред. Федеральных законов от 06.12.2011 N 399-ФЗ , от 28.12.2013 N 387-ФЗ)

паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина;

документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом и другими федеральными законами, или его надлежаще заверенная копия. Гражданин Российской Федерации вправе не предъявлять документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение (договор социального найма, договор найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, прошедшие государственную регистрацию договор или иной документ, выражающие содержание сделки с недвижимым имуществом, свидетельство о государственной регистрации права либо иной документ), если сведения, содержащиеся в соответствующем документе, находятся в распоряжении государственных органов или органов местного самоуправления. В данном случае орган регистрационного учета самостоятельно запрашивает соответствующий документ (сведения, содержащиеся в нем), выписку из соответствующего реестра, иную информацию в соответствии с законодательством Российской Федерации в государственных органах, органах местного самоуправления и производит регистрацию гражданина по месту жительства не позднее восьми рабочих дней со дня подачи им заявления о регистрации по месту жительства и документа, удостоверяющего личность в соответствии с законодательством Российской Федерации. (в ред. Федеральных законов от 01.07.2011 N 169-ФЗ , от 21.12.2013 N 376-ФЗ)

Абзац третий части первой статьи 6 в отношении документов и информации, используемых в рамках государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или территориальными государственными внебюджетными фондами, и муниципальных услуг, и в отношении документов и информации, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, не применяется до 01.07.2012 (пункт 5 статьи 74 Федерального закона от 01.07.2011 N 169-ФЗ)

Заявление, а также иные документы, указанные в настоящей статье, могут быть представлены в форме электронных документов, порядок оформления которых определяется Правительством Российской Федерации, и направлены в орган регистрационного учета с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг. (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)

Орган регистрационного учета обязан зарегистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня предъявления им документов на регистрацию. (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)

Статья 6.1. Особенности регистрации по месту жительства гражданина Российской Федерации, относящегося к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или преимущественно проживает (в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 399-ФЗ)

Регистрация по месту жительства гражданина Российской Федерации, относящегося к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или преимущественно проживает, осуществляется в одном из поселений (по выбору данного гражданина), находящихся в муниципальном районе, в границах которого проходят маршруты кочевий данного гражданина, по адресу местной администрации указанного поселения с учетом перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, утвержденного Правительством Российской Федерации.

Для регистрации по месту жительства гражданин, указанный в части первой настоящей статьи, предъявляет в орган регистрационного учета следующие документы:

заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;

паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность данного гражданина;

документ, подтверждающий ведение данным гражданином кочевого и (или) полукочевого образа жизни, выданный органом местного самоуправления соответствующего муниципального района в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Статья 7. Снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства

изменение места жительства - на основании заявления гражданина в письменной форме или в форме электронного документа о регистрации по новому месту жительства; (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)

признание безвестно отсутствующим - на основании вступившего в законную силу решения суда;

выявление факта фиктивной регистрации гражданина Российской Федерации по месту жительства - на основании решения органа регистрационного учета, принятого в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. (в ред. Федерального закона от 21.12.2013 N 376-ФЗ)

Статья 8. Основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

в пограничной зоне; (в ред. Федерального закона от 22.12.2014 N 446-ФЗ)

в закрытых военных городках;

в закрытых административно-территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Статья 9. Защита права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации

1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Комментарий к Статье 27 Конституции РФ

1. Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека (Постановление КС РФ от 04.04.1996 N 9-П*(266)). Свобода передвижения и поселения внутри страны и запрет на произвольные ограничения въезда и выезда из нее гарантируются международными документами в области прав человека, в частности ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Для России указанные свободы особенно актуальны. Еще задолго до революции в Российской империи существовал паспортный режим, полицейская регистрация, необходимо было получать разрешения не только для выезда за границу, но и на передвижение внутри страны. Эта система была востребована в Советском Союзе, и с середины 1930-х годов были введены паспорта и режим прописки, т.е. каждый гражданин закреплялся за определенным местом жительства и получал разрешение от властей на проживание. Ограничения и запреты на прописку действовали в столицах, крупных городах и отдельных местностях. Многие категории граждан и даже целые слои населения (например, сельские жители) практически полностью лишались свободы передвижения и легального выбора места жительства. Прописка стала способом тотального контроля за каждым, инструментом давления, манипулирования, ограничения прав. Это усугублялось и тем, что в зависимость от наличия или отсутствия соответствующего штампа в паспорте ставилась возможность реализации имущественных, трудовых, избирательных, социальных, семейных и других прав граждан. Еще в конце 80-х годов XX в. предложения об отмене прописки воспринимались как нереальные и фантастические. Поэтому действительное воплощение свободы передвижения потребовало кардинальной перестройки законодательства, практики его применения и правосознания прежде всего должностных лиц, хотя рецидивы прошлого еще продолжают сохраняться.

Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2006) еще до принятия действующей Конституции декларировал право на свободу передвижения и выбора места поселения в соответствии с международными актами о правах человека. Этот Закон ввел обязательный для граждан регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства, установил перечень ограничений на свободу передвижения и закрепил важный принцип, согласно которому регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан. Закон ввел два вида регистрации - по месту пребывания (в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, туристической базе, больнице, другом подобном учреждении, а также жилом помещении, в котором лицо временно проживает) и по месту жительства (в жилом доме, квартире, служебном жилом помещении, специализированных домах и прочих жилых помещениях, где лицо проживает постоянно или преимущественно как собственник, по договору найма, аренды или на иных законных основаниях).

Между тем правовое различие понятий места жительства и места пребывания, как они понимаются в мировой практике, не в виде или характере жилого помещения и даже не во времени фактического проживания в нем, а в юридическом закреплении намерения лица зафиксировать свое местонахождение и свой гражданский статус по определенному адресу, где он будет осуществлять, например, свои избирательные права и выполнять определенные обязанности (платить налоги, состоять на воинском учете и т.д.). Этим место жительства (domicile) как легально закрепленное местонахождение лица, с которым у него установлена постоянная юридическая связь, определяющая его гражданский статус, отличается от места его пребывания (residence), под которым обычно понимается факт временного или даже регулярного пребывания в каком-либо месте или нескольких местах, где лицо периодически проживает, но с которыми его не связывает намерение устроить здесь юридически закрепленное и постоянное жилище для реализации своих прав и выполнения гражданских обязанностей.

Таким образом, лицо по собственной воле определяет, какое из законно занимаемых им жилых помещений будет зафиксировано как его место жительства (domicile), и независимо от времени его фактического проживания в нем оно без его желания не может по произволу власти превратиться в место пребывания на том основании, что он находится там редко и кратковременно. Иное означало бы нарушение конституционного права свободно выбирать место пребывания и жительства.

Для понимания комментируемой нормы весьма важны позиции Конституционного Суда, выраженные им в ряде своих решений. Право свободного выбора места жительства принадлежит гражданину от рождения и, как и другие основные права и свободы, является неотчуждаемым (Постановление КС РФ от 04.04.1996 N 9-П*(267)). Сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П*(268)) Так, отсутствие регистрации само по себе не может служить основанием лишения права на жилище (Постановление КС РФ от 25.07.1995 N 3-П*(269)). Временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятие с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания и не может быть основанием для отказа во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке (Постановление КС РФ от 24.11.1995 N 14-П*(270)). Реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан РФ гарантируются Конституцией без каких-либо условий фискального характера (Постановления КС РФ от 04.04.1996 N 9-П, от 02.07.1997 N 10-П *(271)).

Определяя конституционный смысл регистрации, Суд указал, что она является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать места пребывания и жительства. Неправомерно использование регистрации для установления системы контроля за законностью реализации прав и обязанностей граждан в различных сферах, а отказ в регистрации, соответственно, не может быть средством предупреждения или мерой ответственности в связи с незаконной реализацией прав, что законом не установлено и не соответствует конституционному смыслу института регистрации (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П*(272)).

Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" предусматривает ограничение указанных прав лишь на территориях, где введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности: в пограничной зоне в закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях*(273), в зонах экологического бедствия или в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравления людей, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (ст. 8). Этот перечень сформулирован исчерпывающим образом и не может быть расширен в подзаконных актах.

Так, Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции предельный шестимесячный срок регистрации по месту пребывания, установленный постановлением Правительства РФ, указав, что Правительство вышло за пределы своих полномочий, установив неоправданное и непредусмотренное федеральным законом ограничение. Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания не может быть поставлен в зависимость от усмотрения органов регистрационного учета, а должен определяться самим гражданином. При этом определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П).

Конституционный Суд решительно выступил против попыток региональных властей самостоятельно регулировать миграционное перемещение путем введения региональных квот, сборов, компенсаций и иных ограничений на проживание на своих территориях, поскольку они не предусмотрены федеральным законом, а их установление не входит в компетенцию субъектов РФ (Постановления КС РФ от 04.04.1996 N 9-П, от 02.07.1997 N 10-П и др.).

Последовательно проводя идею уведомительного характера регистрации, Суд высказался по поводу неконституционной практики применения правил регистрации и сферы компетенции органов, ее осуществляющих. Так, он указал, что при предоставлении лицом документов, удостоверяющих личность и подтверждающих его право проживать по выбранному адресу (ордера, договора, согласия лица, предоставившего жилое помещение), органы регистрационного учета не обладают правом усмотрения и обязаны зарегистрировать это лицо по указанному адресу. Требование о предоставлении каких-либо иных документов могло бы фактически привести к парализации соответствующих прав граждан. Поэтому органы регистрационного учета не управомочены законом проверять подлинность предоставленных документов или их соответствия российскому законодательству. Иное означало бы неправомерное вторжение органов исполнительной власти в сферу гражданских, жилищных, семейных и иных отношений вопреки предназначению института регистрации (Постановление КС РФ от 02.02.1998 N 4-П)*(274).

Свободное определение гражданином РФ и иным лицом, законно находящимся на территории РФ, места проживания и жительства, сугубо учетные цели регистрации и уведомительный ее порядок, отсутствие обусловленности наличия регистрации реализацией иных конституционных прав предполагает, что регистрация в отличие от разрешительной системы прописки не предназначена для полицейского контроля за гражданами, а преследует социально-экономические цели (планирования жилищного строительства и муниципальной инфраструктуры, демографического, статистического учета и т.п.). В свете этого установление административной ответственности и практика паспортных проверок представляются весьма сомнительными с точки зрения положений ч. 1 ст. 27 Конституции.

2. Право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться обратно конкретизировано в Федеральном законе от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 22.07.2008), который опирается на Конституцию, а также на международные договоры РФ и соглашения по указанным вопросам. В соответствии с этим порядок выезда и въезда по-разному регулируется для российских граждан и для иностранцев и лиц без гражданства. Так, для иностранных граждан и лиц без гражданства порядок въезда в Российскую Федерацию носит разрешительный характер. Виза или иное разрешение на въезд выдается дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ по основаниям, указанным в законе, если иное не предусмотрено международным договором РФ. Гражданин РФ не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию ни по каким основаниям.

В соответствии со ст. 15 указанного Закона право гражданина РФ на выезд из страны может быть временно ограничено: а) при допуске его к сведениям, отнесенным к государственной тайне - в зависимости от степени секретности срок ограничения может составлять от пяти до 10 лет; б) до окончания гражданином военной или альтернативной гражданской службы; в) при задержании или осуждении за совершение преступления - до отбытия наказания или освобождения от него; г) до исполнения обязательств, наложенных на гражданина судом; д) в случае сообщения о себе заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда.

Важно отметить, что перечень ограничений является исчерпывающим и не носит политического характера. Рассматривая положения п. "а" ст. 64 действовавшего прежде УК РСФСР, который квалифицировал бегство за границу или отказ возвратиться из-за границы как одну из форм измены Родине, Конституционный Суд признал это положение очевидно противоречащим Конституции. При этом он отметил, что ограничения в праве на выезд, связанные с обеспечением безопасности и других интересов, носят временный характер и не лишают гражданина самого права свободно выезжать из страны и беспрепятственно в нее возвращаться. Эти ограничения не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами РФ (Постановление КС РФ от 20.10.1995 N 17-П*(275)). Аналогичное положение содержится в ч. 3 ст. 2 указанного Закона.

Установленные законом ограничения конституционного права на выезд из РФ не являются абсолютными: во-первых, они действуют только в течение сроков, максимальный предел которых установлен в этом же Законе, а во-вторых, выезд из РФ может быть разрешен гражданину и независимо от истечения этих сроков. Во всех перечисленных случаях временного ограничения конституционного права на выезд из страны орган внутренних дел обязан уведомить гражданина о том, какая организация приняла на себя ответственность за ограничения его права на выезд, что возлагает на нее обязанность обосновать необходимость ограничения (ст. 16 Закона). Должностные лица, по вине которых нарушены права гражданина на выезд из РФ, несут материальную и иную ответственность за ущерб, причиненный ему своими действиями или бездействием (ст. 35 Закона). Указанные решения и действия могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом суд не может ограничиваться лишь формальным установлением факта, например допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, а обязан дать оценку обоснованности решения организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права гражданина на выезд из Российской Федерации (Определение КС РФ от 08.10.1998 N 146-О*(276)).

Осуществление гражданином конституционного права свободно выезжать за пределы РФ и, соответственно, выдача и получение заграничного паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного места жительства (Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 2-П*(277)). Формулируя эту позицию, Суд связал в ней обе части ст. 27 Конституции, исходя из целостности понятия свободы передвижения, которая, как и другие конституционные права и свободы, гарантируется гражданам независимо от наличия или отсутствия у них жилого помещения для постоянного или временного проживания. Конституционный Суд дисквалифицировал при этом правило о выдаче заграничного паспорта лишь по месту жительства, указав, что оно обусловлено только целями рациональной организации деятельности органов внутренних дел и не отвечает положениям и .